2.3. Система местного управления за рубежом.

В вопросах децентрализации и развития территориального само­управления представляет интерес опыт Испании, которая относитель­но недавно вступила на путь создания новой системы регионального управления: конституцией 1978 года определено территориальное ус­тройство страны как "государство автономий». Конституция исхо­дит из неизбежности власти при безусловном сохранении единства Испании. В то же время она заангажирована, в рамках националь­ного целого существ уют регионы, имеющие право на автономию. Рас­пределение полномочий между центром и автономией достигается на основе взаимного согласия, а в случае разногласий подлежит ар­битражу в конституционном суде.

Впервые в истории страны «государство автономий» строилось снизу, на основе волеизъявления граждан. Юридические процедуры позволили учесть многообразие исходных ситуаций и давали каждому региону возможность сохранить свою институциональную и куль­турную самобытность. Гибкий механизм согласования полномочий центра и регионов был избран как средство перевода региональной проблемы, потенциально взрывоопасной, из политического русла в сугубо «техническое». Становление новой системы сопровождалось многочисленными спорами и конфликтами между центром и местны­ми властями.

Конституция предусматривает и распределение полномочий между центром и автономиями. Автономные сообщества могут обла­дать всеми полномочиями в тех областях, которые не попадают под исключительную компетенцию центральных органов власти.

В ведении центра находятся, прежде всего, регулирование основ­ных прав и обязанностей граждан на всей территории страны; вопро­сы гражданства, эмиграции и иммиграции; внешняя политика, обо­рона и руководство вооруженными силами; торговое, уголовное, процессуальное, трудовое и гражданское законодательство; финан­совая система, включая все вопросы, связанные с национальной де­нежной единицей, обменным курсом и конвертируемостью, а также основы кредитной, банковской и страховой систем.

Важным средством контроля центра над автономными сообществами является закрепленная в основном законе компетенция конституционного суда рассматривать законодательство автономий с точки зрения его конституционности. Суд обладает также юрисдик­цией в отношении конфликтов, касающихся полномочий центра и автономных сообществ. Данный механизм является важным средством сдерживания амбиций местных властей.

Действующая до сих пор система финансирования предусматривала выделение им 15% подоходного налога, собираемого на их территории, и отчасти путем перевода средств от центрального правительства за счет компенсационного фонда, призванного сгла­живать различия в уровне развития отдельных регионов.

Согласно новой системе, которую предполагается ввести в ближайшие два года, автономии получат большую финансовую самостоятельность. Доля выделяемого им подоходного налога уве­личивается до 30%, но одновременно уменьшаются поступления из центра.

Одновременно с автономией исторических областей были при­знаны права иных уровней местной власти - провинциального (в стра­не 50 провинций) и муниципального.

Несмотря на то, что новая система управления была и остается юридически независимой и противоречивой, она, тем не менее, оказа­лась достаточно эффективной, способной решать довольно широкий круг местных хозяйственных задач.

Децентрализация государственного управления фазу же отрази­лась на содержании региональной экономической политики. К момен­ту начала реформы экономика переживала затяжной структурный и энергетический кризис. Но уже первые результаты новой региональ­ной политики оказались обнадеживающими. Во всех 17 автономных регионах наблюдается рост ВВП, приходящегося на душу населения, приближающийся к показателю ЕС.

Реформа привела к децентрализации финансового управления. Законодательство страны оставило в компетенции центра только долговременные инвестиции и упорядочило разработку местных бюд­жетов и муниципальных инвестиционных программ, которые состав­ляются теперь в гибкой форме с правом местных властей самостоя­тельно выбирать механизм финансирования.

Передача инвестиционных ресурсов на местах сначала полнос­тью осуществлялась в форме целевых субсидий. Основным каналом, через который поступали эти средства, стал созданный Фонд межтерриториальных компенсаций с капиталом, составляющим сна­чала 30, а затем 40% объема государственных инвестиций в граждан­ские отрасли экономики. Объем финансирования регионов рассчи­тывался по определенной формуле и автоматически увеличивался каждые пять лет.

Испанский опыт реформирования системы регионального управления и самоуправления интересен для нас в трех аспектах:

• он подтверждает необходимость осторожного подхода к использованию зарубежных рецептов;

• позволяет оценить значимость институтов гражданского общества в проведении такого рода реформы.

Передача самоуправления в руки региональных и местных ор­ганов власти происходит благодаря активному и непосредственному участию сети гражданских организаций на местах - смешанных коми­тетов и комиссий самоуправления, ассоциаций;

- вполне успешный опыт проведения реформы местной власти и децентрализации представляет собой длительный поэтапный процесс, требующий корректировки по мере возникновения сложных проблем структурного порядка.

Интересен опыт зарубежных стран в части построения системы местных органов, административно-территориального деления и фор­мирования органов власти.

В мировой практике встречаются самые разнообразные формы местного самоуправления.

В США в органах системного самоуправления занято более 55% всех работников государственного сектора. Оно строится по адми­нистративно-территориальным единицам. Территории штатов делят­ся на 3000 графств. Органами самоуправления в графстве является Совет (комитет, управление), избираемый населением и формируемый из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны, охватывающие, в основном, сельские территории. В таунах и таун-шипах население выбирает муниципальный Совет. Видом админист­ративно-территориальных единиц являются также городские поселе­ния со статусом муниципальных корпораций (сити, бороу, воллидж), в них проживает 2/3 населения страны. Органом самоуправления здесь является выборный муниципальный Совет. Для выполнения ряда фун­кций создаются специальные округа, часто не совпадающие с административными. Округ имеет свой выборный орган и бюджет.

В Италии имеются 26 областей с правами административной автономии, включая право издания законов областного значения. Области разделены на 92 провинции, а они включают 8 тысяч город­ских и сельских коммун. Действуют органы местного самоуправле­ния: областные, провинциальные и коммунальные Советы.

Во Франции местные органы власти существуют на трех уров­нях: областей (регионов, их 26), департаментов (их 95) и муниципали­тетов (коммун). Низовой административной единицей являются городская и сельская коммуны. В крупных городах в порядке децентрализации созданы округа: в Париже - 20, в Марселе -16, в Ли­оне - 9. Округа (наши районы в городах областного подчинения) воз­главляют Советы, избранные по принципу прямого избирательного права так же, как и все муниципалитеты в местностях с населением свыше 3,5 тыс. человек. Поскольку число жителей в разных муници­палитетах весьма различно, то и численность их Советов, избирае­мых на 6 лет, также резко колеблется от 9 до 36. В Париже Совет горо­да насчитывает 109 человек, избранных от 20 его округов, и сочетает функции департаментского, генерального и муниципального Сове­тов. Совет округа частично состоит из муниципальных советников, избранных в этом округе, частично - из окружных; число последних вдвое больше, чем муниципальных (минимальное число окружных со ветников - 10, максимальное - 40 человек). Муниципальных и окруж­ных советников выбирают по общему списку, причем первый канди­дат, не попавший в число муниципальных советников, становится первым, избранным в окружной Совет. Совет выбирает мэра округа и одного его помощника из числа муниципальных советников с тем, чтобы в случае необходимости он мог полностью заменить мэра ок­руга. Мэр муниципалитета не может одновременно быть и мэром ок­руга. Хотя Советы округов функционируют аналогично муниципаль­ным Советам, но именно мэр муниципалитета осуществляет контроль за решениями окружного Совета. Он имеет право в течение двух не­дель со времени их принятия передать эти решения главе Совета де­партамента или потребовать их вторичного обсуждения. Если и пос­ле этих процедур решения сохранятся, то мэр муниципалитета вновь передает его главе департаментского Совета или может опротесто­вать его в административном суде с просьбой об отсрочке исполне­ния. В число функций мэра входит формирование исполнительных органов.

В большинстве стран Европы формирование местных органов власти осуществляется на основе выборов. Интерес населения к этим выборам велик. В Дании, например, большинство граждан рассмат­ривает местные самоуправления как наиболее важные и значитель­ные элементы в административной системе.

Во Франции местные органы власти по степени их популярнос­ти уступают только президенту, но значительно опережают парла­мент, правительство и политические партии.

3. Исторические формы самоуправления

3.1. Магдебургское право – форма самоуправления городов и местечек.

Яркой страницей белорусской истории XIV- 1-й половины XVII в. была история городской жизни. Городская культура всей Западной Руси принадле­жала к числу высших достижений православного цивилизационного региона. На этом ярком фоне города Беларуси выделялись своими особенностями.

Кроме городов Туровской земли они не подверглись татаро-монгольс­кому разгрому и сохранили непрерывную культурную традицию со времен Древней Руси. Их торгово-ремесленное население даже умножилось за счет переселенцев из разоренных местностей. Геополитическое промежуточное положение белорусских городов на рубеже Восточной и Западной Европы открывало возможность чрезвычайно выгодной посреднической торговли. Будучи единоверцами и единоплеменниками с Великой Русью белорусские купцы пользовались торговыми привилегиями в России и перепродавали на Запад чрезвычайно ценимые там русские товары: меха, кожи, мед, воск, мор­жовую и мамонтовую кость, красную рыбу, восточные товары. В Россию на продажу шли цветные металлы, сукно, ремесленные изделия западноевро­пейских и белорусских мастеров.

Уровень урбанизации Беларуси был существенно выше, чем в России. К середине XVII в. из 2,8 млн. всего населения в городах и местечках прожива­ло около 12-13% (350-370 тыс. человек). Это было примерно вдвое больше, чем в Русском государстве, где в городах жило 5-6% населения. В Беларуси насчитывалось 37 городов и 377 местечек.

Сегодня города того времени по числу населения подразделяют на три группы. К первой группе относят города с населением более 8 тыс. человек (таких насчитывалось 5 - Витебск, Могилев, Пинск, Полоцк, Слуцк), ко второй группе - города с населением от 5 до 8 тыс. человек (Брест, Быхов, Минск, Гродно, Мстиславль, Новогрудок и др.), к третьей группе - города с населением от 2 до 5 тыс. человек (Бобруйск, Кобрин, Кричев, Лида, Не-свиж, Орша, Слоним, Туров и др.).

Городские торгово-ремесленные поселения с числом жителей от 200 до 2 тыс. назывались местечками. Около половины (приблизительно 40%) всех городов и большинство местечек принадлежали крупным магнатам. К чис­лу таких городов относились Слуцк, Быхов, Шклов, Клецк, Копыль и др. Кроме того, во многих великокняжеских городах находились администра­тивно обособленные частные владения светских и духовных феодалов -так называемые "юридики".

Основным занятием горожан было ремесло и торговля. К концу XVI в. было известно до 200 ремесленных профессий. В крупных городах в среднем их на­считывалось свыше 50™. Изделия белорусских кожевников (гарбаров), седель­ников, сабельников, ценинников (мастеров, изготовлявших цветные изразцы), резчиков по дереву, шорников (рымарей), скорняков (кушнеров), портных (крав-цов), сапожников (шевцов) и других мастеров были известны далеко за предела­ми страны. В то же время горожане не порывали с сельским хозяйством. На прилегавших к городам территориях у них располагались земельные участки и выпасы. Горожане держали огороды, разводили скот, птицу. Натуральное хо­зяйство оставалось основой существования большинства жителей.

Города выполняли роль административных центров и военных крепос­тей. В центральной части городов возводились замки, обычно из деревянных рубленных конструкций, иногда с забутовкой глиной и диким камнем. Они были приспособлены к длительной осаде. С XV в. на стенах замков размеща­лись пушки.

С древнерусских времен города обладали традициями вечевого самоуп­равления и корпоративной организации ремесла и торговли. Эти традиции первоначально носили характер неписаного обычая и поэтому детально ос­тались незафиксированными в источниках. Известно только, что, например, в Полоцке вечевое устройство было организовано по новгородскому типу. Это подтверждалось привилеями первых литовских князей.

Впоследствии традиции вечевого самоуправления получили развитие в "магдебургском праве", которое с конца XIV в. великие князья начали предо­ставлять белорусским горожанам по образцу самоуправления немецких горо­дов. Причинами появления "магдебургского права" явились слабость вели­кокняжеской власти и своевольства крупных феодалов. Поскольку города наряду с государственными имениями были основными источниками пополне­ния казны, это вынуждало власти идти на уступки городским корпорациям. В то же время городское самоуправление ограждало жителей от феодального произвола и гарантировало поступление в казну городских сборов. Горожане получали права на вооруженное городское ополчение.

"Магдебургское право" в белорусских городах не следует идеализиро­вать. Они отнюдь не были самоуправляющимися городскими коммунами, подобными имперским городам Германии, тому же Магдебургу, городской устав которого был принят за образец. В белорусских городах избиратель­ным правом пользовалась лишь горстка наиболее состоятельных горожан из гильдейского купечества и ремесленных цеховых старост. Войт, распола­гавший всей полнотой власти, назначался владельцем города из числа круп­ных феодалов.

Как и во всех обществах, лишенных прочных правовых устоев, на прак­тике многое в жизни города зависело от случайных личностных причин. Один феодал был милостив, другой - наоборот. Даже исполнение законного су­дебного решения горожанину можно было добиться, лишь располагая влия­тельными покровителями. История белорусских городов пестрит многочис­ленными примерами самого разнузданного феодального произвола. И тем не менее горожане дорожили даже этим весьма ограниченным правом. Следует признать: оно в известной мере содействовало развитию городской жизни.

В соответствии с привилеями на "магдебургское право" в городах со­здавались магистраты. Магистрат состоял из рады, городской управы, суда по гражданским делам и лавы-суда по уголовным делам. В раду выбирались бурмистры и радцы (райцы), в лаву - лавники. Городские избиратели еже­годно избирали из своей среды только кандидатов в бурмистры, радцы и лавники, из которых затем войт по своему усмотрению назначал должност­ных лиц. Все ранее избранные оставались в составе магистрата и по истече­нии срока полномочий.

Постепенно в каждом городе власть оказалась монополизированной не­сколькими богатыми семействами, годами удерживавшими в своих руках все избираемые должности. Это порождало многочисленные злоупотребле­ния, с которыми горожане пытались бороться, создавая специальные конт­рольные органы из "присяжных посполитых". Они были наделены правом контроля за городскими расходами. Однако "присяжные посполитые" выби­рались из той же среды, что и члены магистрата, а потому быстро находили с ним взаимопонимание. Как всегда страдали бедняки - "лезные люди", "най­миты", "гультяи", как их называют источники.

Заседаниями рады поочередно руководили бурмистры, заседаниями лавы -войт или чаще назначенный им из числа своих приближенных ленвойт.

Верхушку городского общества составляли купцы, которые объединя­лись в гильдии - "братства", и имели монополию на оптовую торговлю. Ремесленники объединялись в цехи. Владельцы мастерских ежегодно изби­рали старшину-цехмистра и казначея. В цех обыкновенно входили мастера одной или нескольких родственных профессий. У каждого цеха была своя приходская церковь, которая одновременно служила для общих собраний и пиров - "братчин". В каменных церковных подвалах хранили на случай пожара, бывшего обычным бедствием в скученном деревянном городе, ценное имущество мастеров. Каждый цех составлял в городском ополчении осо­бый отряд - хоругвь.

Полноправными членами цеха являлись только мастера - "майстры", которые нанимали подмастерьев - "товарищей", "челядников", и учеников -"хлопцев". Формально мастером мог стать каждый подмастерье. Для этого было необходимо после нескольких лет работы на мастера пройти полугора-годовую или двухлетнюю стажировку в других городах (так называемую "вандроуку"), затем представить в цех образцовое изделие своего ремесла ("зрабить штуку" - показать искусство), организовать для членов цеха пи­рушку-братчину, иногда еще и внести денежный залог. Только после этих процедур можно было приобрести собственную мастерскую и стать полноп­равным мастером. На практике все это было посильно лишь для сыновей и других родственников богатых мастеров. Скопить необходимую сумму де­нег, работая подмастерьем, было фактически невозможно.

Мастера работали на заказ и торговали в розницу в собственных лавочках. Во всех городах и местечках 1-2 раза в неделю устраивались торговые дни, а в крупных городах ежегодные ярмарки - "кирмаши". На них съезжались иного­родние и даже иностранные купцы, заключались крупные оптовые сделки.

Цех строго регламентировал объем производства, качество изделий и используемую технологию. Он не допускал никаких новаций, которые мог­ли бы дать преимущество одному мастеру перед другими. Подавляя конку­ренцию, цеховые правила тормозили технический прогресс. Цехи беспощад­но преследовали внецеховых мастеров - "партачей", но искоренить их так и не смогли. Партачи находили убежище во дворах феодалов и успешно со­перничали с цеховыми ремесленниками.

Город выплачивал в государственную казну или казну магната-владель­ца единый городской налог. Его размеры определялись в соответствии с эко­номическим состоянием города на данный год. Здесь многое зависело от по­зиции войта, который не забывал и о собственных интересах. Компромисс достигался прежде всего за счет городских низов, которые не выходили из беспросветной нужды.

В городах была сложная криминальная обстановка. Воры, грабители, мошенники и попрошайки также объединялись в некое подобие цехов. Го­родские власти были вынуждены с ними считаться. Хотя при этом лава не оставалась без дела. В каждом городе нанимался за немалую плату специ­альный палач-кат, тоже без работы не простаивавший.

На дорогах бесчинствовали не только собственно уголовники-грабите­ли - "лупежники" (от польского слова "луп" - грабительская пожива), но и местная шляхта. Она нередко разбивала целые купеческие обозы, вступая в настоящие сражения с вооруженной купеческой охраной. Борьбы с разбой­никами на государственном уровне, как это было в Московском государ стве, фактически не велось. Каждый оборонялся как мог. "Польша стоит на беспорядке", - эту поговорку уже тогда знала вся Европа.

Середина XVII в. стала трагическим периодом в истории белорусского города. События национально-освободительного восстания в Западной Руси и русско-польской войны нанесли страшный удар по городам Беларуси. Пос­ле отступления из Беларуси русских войск большая часть торгово-ремеслен-ного населения, как добровольно, так нередко и принудительно выселялась в Россию, где чрезвычайно активизировала городскую жизнь. В городах Рос­сии и в самой Москве появились целые "мещанские слободы" населенные бе­лорусами. Лишившиеся городских доходов польская казна и частные вла­дельцы городов - магнаты, стали в массовом порядке заселять белорусские города еврейскими общинами - "кагалами". Они переселялись из Польши и Германии. Белорусский город стал терять белорусский этнический облик.