2. Місце і роль прокуратури в механізмі державної влади.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади у їх класичному розумінні функціонують у всіх демократичних суспільствах, незалежно від наявних в них форм державного правління. Вони складають каркас державного організму. Проте, чим складніший апарат держави, тим розгалуженіші її функції, а отже, неминуче виникає потреба у нових гілках влади, які існують об’єктивно, незалежно від того, чи відповідає це якимось теоретичним постулатам (напр. представницька влада). В результаті таких міркувань підходимо до визначення місця прокуратури в системі державних структур, які беруть участь в охороні правопорядку.

Слід відмітити, що належність прокуратури України до механізму держави обумовлена чинним законодавством України (зокрема Конституцією України, Законом України “Про прокуратуру”). Закон встановлює її владні повноваження, проте не закріплює правового статусу прокуратури. Інституційно-правова невизначеність прокуратури в механізмі держави, вносить деяку дестабілізацію у процес реалізації покладених на неї функцій. За існуючих умов прокуратура не відноситься ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілки влади. Такий стан справ не узгоджується з основним принципом здійснення державної влади в Україні, оскільки, згідно ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Тому, прокуратура як орган державної влади також повинна організовуватися на основі вказаного конституційного принципу. 

Крім того, на конституційному та законодавчому рівні правового регулювання не визначено правовий статус інституту прокуратури як органу державної влади. Говорячи про це, слід акцентувати, що серед учених не виникає сумнівів стосовно правильності сприйняття прокуратури – це орган (система органів) державної влади. Тим більше, що таким вона початково і створювалася. Однак, для практичної діяльності цього органу більш цінним є закріплення такого положення на нормативно-правовому рівні.

Погляди вчених-юристів і практичних працівників щодо місця прокуратури в системі поділу влади вражають своєю різноманітністю, що викликає труднощі в їх класифікації. Певного поширення набула думка, що прокуратура, з одного боку, не є самостійною гілкою влади, а з іншого – не входить до складу законодавчої, виконавчої та судової влад.

Наприклад: О. Михайленко, В. Ковальський, В. Рохлін, Ю. Скуратов вважають, що особливості прокуратури як унікальної державної інституції не дають підстав для включення її до якоїсь із гілок влади, і що в сучасних умовах знято тезу про прокурорську владу як особливу. (Угорщина, Туркменистан, Узбекистан, Таджикистан,

Інша група авторів – М. Потебенько, Г. Ворсінов, В. Корж, В. Глаговський, М. Руденко, В. Кривобок, М. Курило, Ю. Шемшученко, В. Тацій, - визнає державно-владний характер діяльності прокуратури та самостійне значення прокурорської системи, проте все таки утримуються від оцінки можливості віднесення прокуратури до окремої гілки державної влади. (Китай, Вєтнам, КНДР, Куба, Бразилія, Португалія)

Деякі автори (Н. Ведерніков, Ю. Шульженко, О. Червякова) розглядають прокуратуру як самостійний орган влади, що концептуально навряд чи є правильним, якщо враховувати, що Прокуратура України становить собою не орган, а систему, що складається з великої кількості органів різного рівня.

Окремі позиції складають прихильники інтегрування прокуратури до різних гілок влади.

До законодавчої (М. Потебенько, В. Клочков, В. Долежанін, М. Йоффе, В. Щур) – як інструменту органу законодавчої влади в нових історичних умовах.

До виконавчої (напр, в одній із редакційних статей «Юридичного вісника України» наводиться висловлювання «..виконавча влада в особі заступника Генерального Прокурора М. Обіхода…»). Інтегрування до виконавчої влади обґрунтовують зазвичай потребою підвищити роль Міністерства юстиції у реалізації правової політики держави. (США, Польща, Румунія, Чехія,– міністр юстиції є одночасно Генеральним Прокурором,)

До судової влади – О. Сокольський висловив думку, що в результаті правової реформи прокуратура повернеться в те лоно, звідки вона вийшла, тобто в суд. А. Мудров виступив з ідеєю знайти їй місце в системі органів правосуддя, а не залишати в безвладному просторі, оскільки немає підстав говорити про «безвладність» прокуратури. (Росія, Латвія, Болгарія, Хорватія, Албанія, Італія, Іспанія

У Великій Британії, Ірландії та деяких країнах британської співдружності націй взагалі немає прокуратури як особливого державного інституту, а функцію підтримання обвинувачення в суді виконують або адвокати, або посадові особи відомства Дирекції публічних розслідувань.

Деякі науковці намагаються обґрунтувати включення прокуратури до більш ніж однієї гілки влади:

П. Шумський стверджує, що прокуратура становить щось середнє між виконавчою і судовою владою.

В. Ломовський вважає бажаним визначити місце прокуратури поряд із законодавчою і представницькою владою.

Ще далі пішов Н. Ведерніков – в діяльності прокуратури поєднуються елементи всіх трьох гілок влади.

Не абсолютизуючи систему стримувань і противаг окремі дослідники наголошують на ролі прокуратури, як елементу, що сприяє взаємодії державних органів, які представляють окремі гілки державної влади.

К. Скворцова – прокуратура діє в інтересах всіх влад, взаємодіє, в якомусь розумінні обслуговує їх.

В. Корж – прокуратура покликана забезпечити баланс між усіма гілками влади.

В. Клочкова – прокуратура поки єдиний надійно працюючий елемент системи забезпечення поділу і взаємодії влад, що формується.

Підсумовуючи вищесказане можна зробити важливі висновки:

По перше, навіть як складова якоїсь традиційної гілки державної влади прокуратура в будь-якому суспільстві зберігає свою неповторність і наділена такими функціями, які невластиві для інших державних структур.

По друге, незалежно від ступеня інтеграції прокуратури до інших державних структур вона завжди зберігає певний рівень організаційної відокремленості й автономії при реалізації своїх функцій.

По-третє, правильно організована юридична діяльність у державі повинна виходити з факту визнання прокуратури органом державної влади. Це закономірність розвитку державного апарату, що фіксує публічно-правовий статус прокуратури. Його призначення полягає в тому, що держава визначає прокуратурі сферу діяльності, компетенцію, мету, завдання, а відповідно й статус.

Згідно чинного законодавства України не вирішено інституційно-правового аспекту організації прокуратури. На наше переконання, вказану проблему неможливо якісно та однозначно розв'язати й без визначення функціональної складової діяльності цього правоохоронного органу. Проте, це питання теж достатньо складне і потребує додаткового всебічного дослідження.

З цього приводу польський дослідник А. Габерле слушно зауважує, що роздуми на тему, які ж мають бути завдання, функції і, загалом, вигляд прокуратури в сучасній демократичній державі потрібно почати з питання, чи її подальше існування надалі буде обґрунтоване. Можливо це один з жорстких підходів до встановлення сутності інституту прокуратури, проте достатньо дієвий і відкриває можливості реального усвідомлення основних переваг функціонування цієї державної інституції у сучасному механізмі держави.

Серед вітчизняних вчених сформувалася нетрадиційна щодо західних демократій позиція, яка полягає в наступному – якщо прокуратура не належить до жодної з гілок державної влади, то, природно, постає питання, чи не слід розглядати її у функціональному плані як самостійну гілку, визначивши її як контрольно-наглядову. Прихильниками цієї позиції є М. Косюта, В. Тацій, М. Мельников, В. Лакизюк, О. Михайленко, М. Якимчук.

Звичайно, можливість контролю з боку прокуратури за рішеннями та діями наприклад законодавчої та президентської влад практично дорівнює нулю. Водночас В. Тацій вважає, що контрольно-наглядова гілка влади має складатися із Конституційного суду, органів прокуратури, а також Уповноваженого ВРУ з прав людини. Основним чинником, що зумовлює таке єднання, є спільність мети і завдань усіх цих органів.

Ці завдання виконуються в рамках реалізації такої форми державної діяльності, як контроль. Державний контроль – це специфічна форма діяльності державних органів, метою якого є забезпечення законності у різних сферах суспільних відносин. Прокурорський нагляд – різновид соціального і державного контролю, здійснений специфічними методами і з використанням властивих лише йому повноважень.

І Конституційний Суд, і Уповноважений ВРУ з прав людини, і прокуратура здійснюють не просто державний, а саме конституційний контроль, спрямований на збереження і зміцнення фундаментальних цінностей, закріплених в Основному законі держави. Прокуратура України тут виступає як система органів, які здійснюють конституційний нагляд. Проте, на відміну від конституційного контролю, який здійснює Конституційний Суд, цей нагляд має місце переважно у сфері не правотворчої, а правозастосувальної діяльності, хоча прокуратура досить часто реагує і на видання різними державними органами, аж до Кабінету Міністрів України, неконституційних актів нормативного характеру. Та обставина, що функції прокуратури також передбачені безпосередньо в Конституції, є додатковим підтвердженням того, що вона може розглядатись як самостійна гілка державної влади.

Між тим, переважна більшість постсоціалістичних країн пішли по шляху включення прокуратури до судової гілки влади, що, як вважається, гарантує їй незалежність у здійсненні повноважень. Наміри включити прокуратуру до складу судової влади схвалила і Венеціанська комісія. У своєму Висновку, згадана Європейська комісія «За демократію через право» на проект Закону України про внесення змін до Конституції стосовно прокуратури, ухваленому на 68 пленарному засіданні, вона «…вітає запропонований вибір на користь незалежної прокуратури як частини судової влади. Вона підкреслює те, що обов’язково треба буде зробити необхідні висновки з цього вибору при розробці проекту закону». У пояснювальній записці до закону автори вважають, що прокуратура не повинна входити до системи та структури судових органів, тому пропонується визначити її як незалежний орган судової влади, що становить єдину систему. Така можливість не заперечується й у висновку Венеціанської комісії.