17.3. Система платного природопользования и ее эффективность

Принципиально новая система платности природопользования, ориентированная на формирование рыночных отношений в эко­номике, стала складываться в странах СНГ с начала 1990-х годов. Действующим законодательством России и других бывших рес­публик СССР установлена правовая основа платности использо­вания ресурсов недр, земли, лесных и водных ресурсов, объектов животного мира на основе рентного подхода или фиксированных платежей, устанавливаемых нормативно-правовыми актами. В со­ответствии с российским законодательством плата взимается за:

1) право пользования природными ресурсами в пределах уста­новленных лимитов;

2) сверхлимитное и нерациональное использо­вание природных ресурсов;

3) их воспроизводство и охрану (рис. 17.2).

Рис. 17.2. Система платежей за природные ресурсы в России

Плата за землю в России устанавливается в форме земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Земельным налогом облагаются юридические лица и граждане, обладающие правом собственности, владения или пользования (аренды) зе­мельным участком. Его размер устанавливается с учетом качества земли, ее целевого назначения (для ведения сельского хозяйства, для индивидуального жилищного строительства, для дачного, га­ражного строительства, земли промышленности, транспорта, лес­ного фонда, для рекреационных нужд и т.д.). Земельный налог взимается ежегодно с облагаемой налогом земельной площади.

При передаче земельных участков в пользование на условиях аренды арендодатели (в лице местных администраций) устанав­ливают арендную плату на основе договора. Размеры ставок оп­ределяются исходя из экономической оценки земли, затрат на воспроизводство и по взаимному соглашению сторон. Норматив­ная цена земли используется при передаче ее в собственность, на­следовании, дарении, получении банковского кредита под залог земельного участка и т.п. Нормативная цена земли по конкрет­ным земельным участкам определяется в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земель соответству­ющего целевого назначения, но не должна превышать 75% уров­ня рыночных цен на эти земли.

Плата за воду взимается по тарифам, установленным для дан­ной водохозяйственной системы исходя из лимитов водопотребления. За сверхлимитный забор воды субъекты хозяйствования оплачивают воду в пятикратном размере. В соответствии-с Вод­ным кодексом РФ (1995) предусмотрено два вида платежей: за пользование водными объектами (водный налог) и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. Экономи­ческое значение водного налога заключается в изъятии у водополь­зователей части дохода, получаемого благодаря использованию ресурсов данного водного объекта. Из средств от поступлений водного налога 40% направляются в федеральный бюджет, 60% — в бюджеты субъектов Федерации. Поступления от второго вида платежей в размере 40% направляются в федеральный бюджет для образования федерального целевого фонда восстановления и охра­ны водных объектов и 60% — в бюджеты субъектов Федерации для целевого использования.

Платежи за пользование недрами существуют в следующих формах:

1) платежи за право пользования недрами (добычу полез­ных ископаемых или пользование недрами в других целях);

2) от­числения на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

3) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на право поль­зования недрами;

4) акцизы;

5) платежи за пользование аквато­рией и участками морского дна.

Форма внесения платы, размеры и условия платежей по каждому объекту недропользования уста­навливаются в лицензии, которая выдается совместно региональ­ным органом власти и Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом.

Платежи за право пользования недрами взимаются в форме разо­вых взносов, а также регулярных платежей после начала добычи. Регулярные платежи за пользование недрами (роялти) устанавли­ваются в размере от 2 до 16% от стоимости реализованной про­дукции добывающего предприятия, что в целом соответствует мировой практике. В зависимости от вида добываемого сырья, его уникальности и ценности платежи за недропользование распре­деляются между федеральным, региональными (республик, кра­ев, областей, автономий) и местными (районов, городов) бюдже­тами. Так, плата за общераспространенное минеральное сырье (песок, глина, строительный камень и т.п.) полностью зачисляется в местные бюджеты, а за добычу углеводородного сырья (нефть, газ, газовый конденсат) — 40% перечисляется в федеральный бюджет, а остальное (поровну) — в бюджеты субъектов Федерации.

Пользователи недр, осуществляющие добычу полезных иско­паемых, разведанных за счет государственных средств, произво­дят отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы Рос­сии. В отличие от других платежей за недропользование эти пла­тежи носят не фискальный, а целевой характер — используются для финансирования геолого-разведочных работ. Они направляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Постанов­лением Правительства РФ в 1997 г. в целях усиления контроля за поступлениями и использованием этих средств был образован Фе­деральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Акцизный сбор осуществляется по тем видам сырья, которое позволяет получать пользователям недр сверхнормативную при­быль, содержащуюся в цене продукции (нефть, газ). Акцизы по­ступают в федеральный бюджет по мере реализации нефти и га­зового конденсата, размеры отчислений регулярно пересматрива­ются. Совершенствование системы налогообложения в сфере недропользования предполагает замену роялти и акцизов на еди­ный налог — горную ренту, отражающую экономическую оценку данного месторождения и учитывающую специфику горно-геоло­гических и экономико-географических условий его размещения и разработки.

Платежи за пользование ресурсами леса взимаются за:

1) заго­товку древесины;

2) заготовку живицы;

3) заготовку второстепен­ных лесных ресурсов (пней, коры, бересты и т.п.);

4) побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, заготовка древесных соков, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарствен­ных растений, технического сырья и пр.);

5) лесопользование для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, тури­стических, спортивных целей.

Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участ­ками лесного фонда, арендная плата — при аренде лесных пло­щадей. Арендная плата определяется на основе ставок лесных по­датей, которые, в свою очередь, устанавливаются органами госу­дарственной власти исходя из ценности единицы лесного ресурса (м³, га) или по результатам лесных аукционов. Платежи за лесо­пользование зачисляются в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов Федерации (60%).

Плата за пользование объектами животного мира, изъятие ко­торых из среды обитания производится по лицензиям или разре­шениям, устанавливается органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации с учетом местных особенностей и видов пользо­вания на основании предельных размеров платы, утверждаемых правительством.

Отметим, что определение ставок платежей за землю, воду, недра, лесные и другие ресурсы происходит на основе разных методологических подходов и методик расчета, поэтому различ­ные ресурсные платежи слабо сопоставимы по абсолютным раз­мерам, источникам их покрытия и направлениям использования. Обеспечить сопоставимость возможно только при условии разра­ботки единой методологической основы экономической оценки всех видов природных ресурсов и методик определения платы за пользование различными природными ресурсами на базе их пол­ной экономической оценки.

В условиях переходной экономики необходимо сформировать эффективную систему платежей за природные ресурсы, которая бы позволяла как обеспечить финансирование природоохранной сферы, стимулировать рациональное природопользование, так и пополнять бюджеты всех уровней, являясь составной частью на­логовой системы в целом. Как считают специалисты, для этого необходимо изменить всю концепцию налогообложения, суще­ственно повысив роль платы за природопользование в формиро­вании доходной части бюджетов за счет изменения (сокращения) ставок других налогов. В настоящее время плата за природные ресурсы в России существенно занижена. (Так, попенная плата (за древесину на корню) составляет 5% от стоимости древесины; бо­лее половины ее идет на экспорт, где попенная плата составляет 40% стоимости древесины). В результате, несмотря недостаточно большое число ресурсных платежей, поступления от них в бюджеты и внебюджетные фонды составляют чуть более 3% по­ступающих доходов, а основные поступления в бюджет составля­ют косвенные налоги: акцизы, налог на прибыль, НДС и т.п.

Платежи за загрязнение окружающей среды впервые стали при­меняться в хозяйственной практике России с 1990 г. в рамках экс­перимента, проводимого в СССР, а после принятия Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991) правительством был утвержден новый порядок определения платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие вредные воздей­ствия. В соответствии с ним предусматривается два базовых нор­матива платы: а) за выбросы, сбросы, размещение отходов и иные вредные воздействия в пределах допустимых нормативов; б) за выбросы, сбросы, размещение отходов и иные вредные воздей­ствия в пределах установленных лимитов (временно согласован­ных нормативов). Базовые нормативы платы за загрязнения уста­навливаются по каждому загрязняющему веществу (отходу), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружа­ющей среды и здоровья человека. В настоящее время имеются нормативы платы на единицу массы (руб./т) по 217 наиболее рас­пространенным загрязнителям атмосферного воздуха, 198 инг­редиентам, сбрасываемым в водные объекты, и двум видам отхо­дов — нетоксичным (с разбивкой на отходы добывающей и обра­батывающей промышленности) и токсичным (с разбивкой на 4 класса токсичности).

На основе базовых нормативов и с учетом коэффициентов, отражающих экологическую ситуацию, разрабатываются и утвер­ждаются дифференцированные ставки платы для разных террито­рий экономических районов, которые индексируются в соответ­ствии с темпами инфляции. Разброс коэффициентов экологичес­кой ситуации — от 1,0 (для Дальневосточного района) до 2,0 (для Центрального и Уральского районов). Фактически действуют сле­дующие ставки платежей за загрязнение:

• плата за загрязнение в пределах, не превышающих уста­новленные нормативы предельно допустимых выбросов/сбросов (ПДВ / ПДС), объема отходов, уровней иных видов воздействия;

• плата за загрязнение в пределах установленных лимитов (вре­менно согласованных нормативов) — в 5-кратном размере по срав­нению с нормативной;

• плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды — в 25-кратном размере по сравнению с нормативной.

Порядок установления и взимания платежей за загрязнение распространяется на все предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории России. Платежи за за­грязнение в пределах установленных нормативов воздействия включаются в себестоимость их продукции (стоимость работ, ус­луг), а платежи за сверхнормативное загрязнение оплачиваются из прибыли, остающейся в распоряжении природопользователей. Однако сложная экономическая ситуация в стране не позволяет в полной мере использовать эти радикальные меры экономической мотивации природоохранной деятельности из-за низкой рента­бельности субъектов хозяйствования.

В силу этих обстоятельств были введены ограничения предель­ных размеров платы за превышение допустимых лимитов воздей­ствия в зависимости от уровня рентабельности (определяется как отношение прибыли от реализации продукции к ее полной себе­стоимости). При рентабельности до 25% платежи за загрязнение не должны превышать 20% прибыли, при рентабельности до 50% — 50%, если рентабельность выше 50% — платежи составляют не больше 70% прибыли. Введение такой нормы является по своей сути льготой предприятиям-природопользователям и носит вре­менный характер. Полностью освобождаются от платежей за за­грязнение бюджетные организации. Средства от платежей за за­грязнение распределяются между государственными внебюджет­ными экологическими фондами (90%) и республиканским бюджетом РФ (10%), из которого они направляются для финан­сирования деятельности территориальных природоохранных ор­ганов управления.

При всей очевидной значимости этого механизма стимулиро­вания экологической деятельности сложившаяся система платно­сти загрязнения окружающей среды в России имеет ряд суще­ственных недостатков, основной из которых — низкие ставки пла­тежей. При ставках платы за загрязнение в промышленности, не превышающих в последние годы 0,1 % от себестоимости продук­ции, предприятиям выгоднее вносить эту плату в экологические фонды, не утруждая себя эффективной природоохранной работой. К недостаткам действующей системы платности относится отсут­ствие нормативов платы на многие загрязняющие вещества, об­разующиеся на предприятиях, отсутствие платежей за такие виды негативного воздействия, как бактериологическое, радиационное загрязнение окружающей среды и др. Требует совершенствования система пересмотра ставок платежей, которая недостаточно мо­бильна и не адекватна изменению стоимостных и ценовых про­порций в экономике в целом. Так, за период 1991—1998 гг. индексация размеров платы за загрязнения в 50 раз отстала от тем­пов инфляции.

В других странах СНГ сложившаяся система платности при­родопользования имеет свои особенности. Так, в Беларуси она впервые была закреплена законодательно принятием закона «О на­логе за пользование природными ресурсами (экологический на­лог)» (1991), после чего все природопользователи независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности стали об­лагаться экологическим налогом, который состоит из платежей за пользование природными ресурсами (все виды полезных ископа­емых и вода из поверхностных и подземных источников) и вы­бросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду. Внесенные суммы налога за природопользование в пределах уста­новленных лимитов относятся на издержки производства, т.е. вклю­чаются в себестоимость продукции, а сверх установленных лими­тов — изымаются из прибыли, остающейся в распоряжении при-родопользователей. За превышение установленных объемов добычи природных ресурсов экологический налог взимается в 10-кратном размере, а за выбросы загрязняющих веществ сверх установлен­ных лимитов — в 15-кратном.

Установленный механизм изъятия экологического налога выз­вал критику многих ученых и специалистов-практиков, посколь­ку включение суммы налога в себестоимость и цену продукции означает перекладывание платы за загрязнение окружающей сре­ды с загрязнителя на плечи потребителя его продукции. Таким образом, нарушается основной принцип платного природополь­зования «загрязнитель платит», который реализуется только в слу­чае сверхнормативного загрязнения окружающей среды, когда экологический налог изымается из прибыли предприятия. Одна­ко в данном случае законодатели реалистично подошли к эконо­мическим возможностям природопользователей, для которых до­полнительный налог, не компенсированный в ценах продукции, явился бы бременем, делающим их убыточными. Угроза же вып­лат из прибыли удерживает природопользователей от превышения допустимых норм загрязнения окружающей среды и ресурсопотребления.

Анализ сложившейся в 1990-е годы системы платности приро­допользования в Беларуси показывает, что ее функционирование принесло определенные положительные результаты. Однако в целом значение налогов за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды в условиях экономического кри­зиса, падения производства, высокой инфляции, нестабильности курса национальной валюты переоценивать нельзя по нескольким причинам. Во-первых, пересмотр ставок платежей не соответство­вал темпам инфляции. Сопоставление динамики трансформации ставок экологического налога с темпами роста потребительских цен показало существенное (иногда на порядок) отставание ин­дексации ставок налога от темпов инфляции. В последние годы ставки налога индексировались в соответствии с годовой инфля­цией, но в течение всего года действовали единые нормативы на­лога, установленные на 1 января. Для повышения эффективнос­ти экологического налога необходима более гибкая система пере­смотра ставок, поквартальная их индексация в соответствии с высокими темпами инфляции, а не один-два раза в год, как это происходило до сих пор.

Многолетнее отставание уровня индексации ставок экологичес­кого налога от темпов инфляции привело к уменьшению поступ­лений средств как в местные бюджеты (за добычу природных ре­сурсов), так и в бюджетные фонды охраны природы (налог за за­грязнение окружающей среды). Так, поступления в фонды охраны природы (85% которых составляют платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ), рассчитанные по средневзвешенному курсу Национального банка Республики Беларусь, снизились с 64 млн. долл. в 1996 г. до 6,5 млн. долл. в 2000 г. Это же подтверждается и сни­жением доли экологического налога в ВВП: в 1996 г. платежи за выбросы и сбросы загрязняющих веществ составляли 0,44% от ВВП, в 2000 г. — 0,08%. Для сравнения: доля экологических пла­тежей в ВВП экономически развитых стран колеблется от 1,7% в Японии до 5% в Дании.

Второй недостаток действующей системы платности природо­пользования — ее слабое стимулирующее воздействие на хозяйству­ющих субъектов в силу невысоких ставок экологического налога. Поданным Минприроды Республики Беларусь, если первоначаль­но экологический налог в среднем по республике составлял до 1 % себестоимости продукции предприятий, то в настоящее время доля платежей за загрязнение составляет десятые и даже сотые доли процента и практически не превышает 0,2—0,3%, к тому же компенсируется в ценах на продукцию. Естественно, предприя­тиям выгоднее заплатить столь небольшие суммы налога, чем осу­ществлять дорогостоящие мероприятия по совершенствованию технологий с целью снижения отходов производства, сбросов (выбросов), загрязняющих природную среду.

Отметим, что относительно невысокие ставки экологического налога сегодня и включение его в себестоимость продукции — это компромисс, оправданный в период очень сложного социально-экономического положения в стране, ведь удорожание производства за счет природоохранных издержек будет способствовать рос­ту инфляции. Как показывает опыт мирового экономического раз­вития, платность природопользования реально стимулирует при­родоохранную деятельность в условиях эволюционного развития экономики, стабильного ее состояния. Только в этом случае по­вышение платежей вынуждает производителей либо платить за весь ущерб, нанесенный природе, либо устанавливать более совер­шенное очистное оборудование, либо внедрять новые экологичные технологические процессы. Наиболее же экологоемкие про­изводства разоряются и прекращают свое существование, уступая место новым производствам, оснащенным прогрессивными ресурсо­сберегающими технологиями. Так, резкое повышение цен на нефть в 1970-е годы явилось одной из основных причин прогрес­сивных изменений воспроизводственной структуры хозяйства на Западе, в частности, значительного снижения энергоемкости эко­номики.

В условиях перехода к рыночным отношениям введение плат­ности природопользования рассматривается как одна из форм возмещения экологических издержек общества. Однако принятые в странах СНГ платежи за загрязнение окружающей среды, конеч­но, не позволяют восполнить ущерб от этого загрязнения, по­скольку при определении ставок платежей разработчики ориен­тировались скорее на финансовые возможности производителей, чем на реальную компенсацию ущерба. Но ведь и в индустриаль­но развитых странах, располагающих куда большими средствами для оздоровления окружающей среды, затраты на природоохран­ную деятельность не покрывают всех сумм ущерба. Так, согласно перспективной программе природопользования, разработанной в ФРГ, ежегодные издержки на охрану природы и ее восстановле­ние составляли 100 млрд. марок при оценке годового ущерба 180— 200 млрд. марок, в США такие издержки в 4—5 раз ниже суммы причиняемого ущерба.

Экологические интересы общества диктуют необходимость со­здания эффективного экономического механизма природопользо­вания, обеспечивающего усиление стимулирующего воздействия экологических платежей, которое должно стать их доминирующей функцией. Очевидно, что это возможно только в том случае, если размер платы за природопользование сопоставим с возможными затратами природопользователей на мероприятия по снижению воздействия на окружающую среду до нормативного уровня (на­пример, со стоимостью очистного оборудования с учетом срока его окупаемости). Стимулирующие платежи могут эффективно при­меняться лишь там, где промышленные предприятия в принципе в состоянии сократить уровень своего воздействия на окружаю­щую среду. В странах с переходной экономикой формирование си­стемы платности природопользования находится в начальной ста­дии, и действенность ее зависит во многом от внешних условий: денежной стабилизации, развития рыночных отношений и совер­шенствования в соответствии с ними ценообразования в отраслях природопользования. Пока платежи за природопользование вы­полняют в основном перераспределительную и фискальную функ­ции.