14.2. Федеративные отношения в современной России: основные характеристики и тенденции развития

Каждая эпоха предъявляет свои требования к сущности, формам и функциям государственной машины. Нынешняя эпоха, характеризующаяся практически всеобщим переходом к демократии, требует, чтобы государство, независимо от типа и формы государственного устройства, служило обществу, а не наоборот, чтобы его деятельность была подконтрольной, понятной и открытой для граждан. И унитарное, и федеративное государство должны в равной мере быть сегодня демократичными и эффективными.

Среди упомянутых форм государственного устройства федеративная форма, пожалуй, наиболее сложная. Это объясняется тем, что именно в федерации приходится согласовывать и приводить к общему знаменателю разновекторные и нередко противоречивые интересы различных народов, конфессий, культур, традиций, территориальных образований, обладающих своеобразными природными, климатическими и иными особенностями.

Особенно трудно это делать в полиэтнической федерации, которая строится по национально-территориальному принципу. К их числу относится, как известно, и Российская Федерация. Интересы народов в такой федерации (особенно, если они стоят на различных ступенях социально-экономического развития и принадлежат к различным конфессиям) весьма сложно привести к общему знаменателю, подчинить единой воле центральной власти. Поэтому в таких федерациях всегда сильны центробежные тенденции, нередко приводящие к глубоким кризисам и даже распаду.

Принятие Конституции Российской Федерации стало, по сути, публичным соглашением проживать единой семьей 140 народов, 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округов, которые различаются величиной территории, численностью и плотностью населения, его национальным составом. Например, Калининградская область занимает 15,1 тыс. кв.км., Республика Адыгея – 7,6 тыс. кв. км., а Республика Саха (Якутия) – 3 млн. 102 тыс кв. км.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) – входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва – 307 тыс. человек, Республика Калмыкия, Хальмг Тангч, - 328 тыс. человек, Камчатская область – 473 тыс. человек.

Как показывает опыт, сам по себе федерализм может нести и положительный эффект. В этнически неоднородном государстве, где этнические группы к тому же территориально не определены, федерализм защищает права меньшинств, таким образом, сдерживая конфликт; федерализм является источником стабильности, но только в экономически развитых странах; федерации с малым числом участников; только симметричные федерации могут быть стабильными; централизованные федерации более жизнеспособны, чем децентрализированные.

Мировой опыт выявил следующие разновидности федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение субъектов федерации в единое союзное государство. Однако, очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, существующие в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», который не может состоять из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но в едином федеративном государстве.

Таким образом, указанная доктрина рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Она признает существование целей, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и субъектов федерации в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо разделение уровней управления (так называемый «слоеный пирог»). Федеральный и региональный уровни власти в федерации должны, как утверждается, существовать отдельно и независимо друг от друга.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставлены другой всех остаточных полномочий, оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуется кооперация, сотрудничество и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Федерализм, основанный на использовании системы таких отношений, получил наименование кооперативного федерализма.

Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что федеративное государство – это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты.

Совершенно очевидно, что федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности. Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты. Таким образом, в отличие от концепций дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

Особое место в политико-правовых учениях занимает доктрина договорного федерализма. Здесь федерация предстает в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству. В договорной федерации все нормы подпадают под совместное регулирование. Федеративное правительство не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации, поскольку оно сформировано ими.

Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Сюда можно отнести США, Швейцарию и другие государства.

Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т.к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и ее субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития все чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и ее субъектов. В этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться «штатный», «кантонный», «земельный» и т.п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Федерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну формулировку.

Нынешняя переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами:

• национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России;

• несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «ассиметричность» находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации;

• неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу;

• договорная практика регулирования федеративных отношений;

• чрезмерная, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации, затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации.

Своеобразие российской модели федерации выражается, таким образом, в преобладании – на основе устоявшихся традиций российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития.

В целом же проведенный анализ основных теоретических направлений, моделей и доктрин федерализма позволяет сделать следующие основные выводы. Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму, как к таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Выводы, сделанные в их рамках, обычно лишь иллюстрируются на примерах федеративных стран; аналогичные примеры во многих случаях могут быть приведены и из опыта развития государств с унитарным устройством.

Во-вторых, обычно ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в «чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

В-третьих, упомянутые доктрины в основном описывают уже сложившееся положение вещей и служат обоснованием фактически действующих «законов» во внутригосударственных отношениях. Можно сказать, что в этой области практика значительно опережает теорию, а немногочисленные попытки ликвидировать этот разрыв оказались не слишком успешными.

Проведенный анализ особенностей организации федеративных отношений, отдельных элементов и типов связей в системе разделения государственной власти говорит о многообразии типов федерализма. Их анализ с точки зрения эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы ассиметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами, и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.