Литература:

1. Глухова, А.В. Политические процессы и политические процедуры: учебн. пособ. по политологии / А.В. Глухова. – Воронеж, 2000.

2. Горшков, М.К. Российское общество в условиях трансформации: социологический анализ / М.К. Горшков. – М.: Мысль, 2000.

3. Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций / А.Ю. Мельвиль // Полис.- 2004. - №2. – с.64-75.

4. Политический процесс: основные аспекты и способы анализа / Под. ред. Мелешкиной Е.Ю. – М.: Инфра-М, 2001.

5. Политология на российском фоне. – М.: «Луч», 1993.

6. Стиглиц, Д.Ю. Глобализация: тревожные тенденции / Д.Ю. Стиглиц. – М.: Мысль, 2003.

7. Эйдельман, Н.Я. «Революция сверху» в России / Н.Я. Эйдельман – М.: Книга, 1989.

8. Хантингтон С. Политический порядок в меняющемся обществе / С. Хантингтон.- М.: Прогресс-Традиция, 2004.

Тема 14 Федерализм и политическая регионалистика

14.1. Основные понятия и типология региональных политических процессов

14.2. Федеративные отношения в современной России. Основные характеристики тенденции развития

14.1. Основные понятия и типология региональных политических процессов

Политические процессы, принятие решений и распределение общественных благ не может происходить в пространственном вакууме, они структурированы или ограничены пространством.

В науке длительное время присутствовал термин «провинция», как собирательный для территориальных сообществ. Но данный термин, с точки зрения И.М. Бусыгина, «страдал неким культурным комплексом неполноценности, отсталости³⁸».

И вот тогда появляется понятие «регион». Причем, первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. В 1988 году «Хартия регионализма», принятая Европейским парламентом, определяет регион как пространство, имеющее:

• физико-географическую общность;

• этническую, языковую, конфессиональную или культурную общность населения;

• общее прошлое;

• общность хозяйственных структур.

В политической науке регион рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит региональная политическая жизнь. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и организаций, действующих на определенной территории, представляющие собой фрагмент территории государства.

Регионализация – это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании.

Регионалистика – понятие, не имеющее общепринятого определения, применяемое при:

1. исследовании социальных процессов в различных регионах;

2. при решении тех или иных проблем с учетом условий и интересов какого-либо региона;

3. взаимосвязанная система наук, изучающая проблемы регионов во всем многообразии.

Проблема регионов существовала и в условиях царской России, и в условиях жестко централизованного советского государства. Не меньше проблем и в Российской Федерации. Наряду с государственной региональной федеральной политикой субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою региональную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения всех городов и районов, расположенных на территории республики, края, области. Объектом изучения регионалистики является регион как самостоятельная, пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко-культурная, этническая и демографическая величина.

Возникновение регионалистики в рамках западной научной мысли было связано с обоснованием комплексного подхода к изучению региона как пространственного феномена. В условиях централизованной системы управления регионалистика до начала 90-х гг. ХХ в. не имела четкого понятийного распространения. В большей степени понятие «региональная политика» ассоциировалась с глобальными задачами размещения производительных сил, такими, как ускоренное развитие восточных районов, освоение северных районов, выравнивание уровней экономического развития союзных республик и т.д. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию политической системы. Под региональной политикой стало пониматься новое общественное явление, которое зарождается и развивается в результате экономического и политического реформирования. Прежде всего на региональном уровне, в форме самосознания региональной общности, имеющей возможность создавать собственные органы власти и управления и руководствоваться в своем социально-экономическом развитии интересами региона.

В развитых зарубежных странах длительный (многовековой) процесс формирования системы взаимоотношений между центральным правительством, региональными и муниципальными властями получил завершение в законодательных актах, четко регулирующих самые разнообразные политические, экономические и социальные процессы регионального характера. В СССР и советской России подобной законодательной работы, направленной на формирование партнерских отношений между центром и регионами, просто не могло быть. Естественно, ликвидировать этот пробел за 10-15 лет невозможно. Тем более, основным правовым документом, предметом которого непосредственно выступает политика в регионах, является подзаконный акт «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденный в 1996 году Указом Президента РФ. Однако этот документ не мог служить правовым основанием для управленческой деятельности в регионах, тем более с 2000 перешли от политики «проглатывания суверенитета сколько захочется» до построения единой вертикали власти, формирования подотчетной иерархии снизу до верху.

В ситуации развивающегося в 90-е гг. ХХ в. экономического кризиса региональная элита в значительной мере тоже была заинтересована в дистанциировании от Центра. Нередко руководители регионов сами возглавляли колонны трудящихся (в дни Всероссийских акций протеста) против социально-экономической политики президента и правительства. Начиная с 2000 осуществляется федеративная реформа, которая поэтапно формирует юридическую базу для ограничения политической самостоятельности региональных лидеров. Федеративная реформа – это название стало общим для пакета мер по упорядочиванию отношений Центра и периферии. Ключевыми в реформе являются: восстановление «единой вертикали власти» (получение Центром рычагов административного воздействия на губернаторов вплоть до смещение их с должности); воссоздание единого правового поля страны (кампания по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным) силами Генеральной прокуратуры и Администрации президента; разграничение полномочий и предметов ведения между Центром и регионами. Восстановление единого экономического пространства страны, увеличение доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете страны.

Для решения данных задач принят ряд законов, произведена нарезка страны на семь федеральных округов, создан принципиально новый государственный институт – корпус полномочных представлений президента в федеральных округах – и реформирована система представительства региональных элит в федеральном Центре. Губернаторы постепенно начали удаляться из Совета Федерации, переходя в сугубо консультативный орган – Государственный Совет при президенте.

В решении реформы федеративного устройства Центр вступил в политический торг с губернаторами, обставляя свою поддержку на выборах или невмешательство в них рядом выгодных ему условий. А там, где переговоры затруднены, Кремль вполне отчетливо намекает на возможность подключения федерального административного ресурса. В итоге губернатор получает вожделенное переизбрание, а Центр – дополнительные рычаги воздействия на него. Таким образом, осознавая силу губернаторских режимов и не желая ввязываться в войну без четких гарантий успеха, Центр избрал договорную модель отношений с регионами. Наконец, одним из аспектов федеральной реформы является смена системы представительства в Совете Федерации. Руководители исполнительной и законодательной ветвей власти уступили кресла в Совете Федерации своим назначенцам. Ими стали представители второго-третьего эшелона федеральной элиты.

Неизбежна политизация и расширение поля деятельности различных лоббистских групп. Незначительный политический вес новых сенаторов и отсутствие ответственности перед избирателями резко повышают «договороспособность» Совета Федерации. В этой связи возможна большая или меньшая автономия новых членов Совета Федерации от их региональных руководителей. Несмотря на прописанную процедуру отзыва назначенцев, губернаторы ею не пользуются. В то же время Государственный Совет РФ, являющийся своеобразной заменой Совета Федерации для губернаторов, пока не имеет ясных властных перспектив. Главная причина этого – отсутствие положений о нем в российской Конституции.

В Федеративной реформе заложена законодательная база для перераспределения важнейших властных полномочий в пользу федерального Центра. В первую очередь, губернаторы оказались «встроены» в единую вертикаль власти, став подотчетным президенту. Верховная власть получила возможность снимать глав администрации (губернаторов). Центром была инициирована массовая кампания по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Противоречившее федеральному местное законодательство служило базой политической и экономической независимости: «суверенитета» отдельных субъектов Российской Федерации и «автономии» их руководителей.

Серьезные расхождения с общероссийскими нормами по-прежнему наблюдаются не только в законодательствах традиционно самостоятельных национальных республик, но и в сводах законов ряда областей. Для нормального функционирования федеративного государства нужна как взаимосвязанная и согласованная система законодательства, так и гармоничные отношения между федеральным Центром и регионами.

Поскольку до сих пор на повестке дня стоит очень важная проблема – преодоление чрезмерного экономического неравенства регионов.

Подавляющее большинство субъектов Федерации являются дотационными. Иными словами, они не в состоянии обеспечить нормальное функционирование региональных структур, выполнить свои обязательства перед населением за счет внутренних источников финансирования и полностью зависят от финансовых вливаний Центра, осуществляемых, в значительной степени, из средств регионов-доноров. Реформа федеральных отношений, проведенная в 2000-2001 гг., при всей ее объективной необходимости на первом этапе включала в себя лишь образование семи округов, в которые были сгруппированы субъекты Федерации. Деятельность возглавивших данные округа представителей Президента свелась к нейтрализации наиболее явных сепаратистских устремлений, к координации управленческих решений. Причем позитивные последствия такой деятельности в ряде случаев были перекрыты дополнительной бюрократизацией властной вертикали. К тому же неполный учет объективно существующего уже три десятка лет экономического районирования РФ по 12 районам не было востребовано, не легло в основу перспективного преобразования Федерации. Законодательно неоформленные, крупные экономические районы: Северный, Северо-Западный (включая Калининградскую область), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный были уже неофициальным образом структурированы. Выступая в 2003 г. в журнале «Полис», М.Г. Миронюк дает стратификацию экономических районов по ряду показателей³⁹ (см. таблицу 11).

Таблица 11

Крупные экономические районы Российской Федерации (в %)

Район	Территория	Численность населения	Валовой региональный продукт	Объем промышленной продукции	Продукция сельского хозяйства
Северный	8,6	3,9	4,1	5,9	3,2
Северо-Западный	1,3	6,1	5,1	5,4	3,7
Центральный	2,8	20,1	24,3	16,0	16,3
Волго-Вятский	1,6	5,7	4,3	5,1	6,6
Центрально-Черноземный	1,0	5,3	3,7	4,9	8,0
Поволжский	3,1	11,5	10,7	12,6	12,2
Северо- Кавказский	2,1	12,0	5.6	4,4	13,5
Уральский	4,8	13,9	13,1	17,2	13,6
Западно- Сибирский	14,2	10,3	16,2	15,3	11,0
Восточно- сибирский	24,1	6,2	6,7	7,4	7,2
Дальневосточный	36,4	5,0	6,2	5,8	4,7

Как видно из таблицы, различия между экономическими регионами тоже значительны, но они уже не имеют столь гипертрофированного характера, как между ныне существующими субъектами Федерации. Тем не мене создание федеральных округов – это промежуточный управленческий уровень для размещения федеральных структур, обеспечивающих контроль за регионами. Схема представлена в таблице 12

Таблица 12

Название федерального округа	Состав	Центр	Площадь территории, тыс. кв. км	Численность жителей, тыс. человек (по данным переписи 2002 г.)
Центральный федеральный округ	Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, г. Москва	Москва	650,7	38000,7
Северо-западный федеральный округ	Карелия, Республика Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, г. Санкт-Петербург, Ненецкий АО	Санкт-Петербург	1677,9	13974,5
Приволжский федеральный округ	Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области, Коми-Пермяцкий АО	Нижний Новгород	1038	31154,7
Южный федеральный округ	Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево- Черкесия, Северная Осетия, Чечня, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области	Ростов–на-Дону	589,2	22907,1
Уральский федеральный округ	Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО	Екатеринбург	1788,9	12373,9
Сибирский федеральный округ	Республика Алтай, Бурятия, Новосибирск Тува, Хакасия, Алтайский, Красноярский края. Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области, Агинский Бурятский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский, Эвенкийский АО	Новосибирск	5114,8	20062,9
Дальневосточный федеральный округ	Республика Саха (Якутия), Хабаровск Приморский, Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская АО, Корякский, Чукотский АО	Хабаровск	6215,9	6692,9