4.2. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система. Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное, союзное) государство - это форма государственного устройства, при которой государственные или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны до системы, основанной на федеративном государственном устройстве.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации, которыми являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

Уровни бюджетной системы РФ, построение бюджетной системы Российской Федерации основаны на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с ст. ст. 71 и 132 Конституции РФ и ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня; вместе с тем вышестоящий бюджет выступает гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий. Следовательно, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Каждый субъект Российской Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно формируют свою бюджетную систему, исходя из государственного и административно-территориального устройства.

Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты используются для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Следует также отметить, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов - дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др. Схема консолидированного бюджета РФ приведена на рис. 4.1.

Схема консолидированного бюджета Российской Федерации <1>

┌─────────────────────────────────────────────┐

│ Консолидированный бюджет РФ │

└───┬─────────────────────────────────────┬───┘

┌────────────┴────────────┐ ┌──────────────────────┴──────────────────────┐

│ Федеральный бюджет РФ │ │ Консолидированные бюджеты субъектов РФ │

│ │ │ (территориальные бюджеты) │

└───────┬───────────┬─────┘ └──────────────────────┬──────────────────────┘

│ │ ┌───────────────┼───────────────┐

┌───────┴───┐┌──────┴─────┐ ┌──────┴──────┐┌───────┴───────┐┌──────┴──────┐

│ ││ Федеральные│ │ Бюджеты ││ ││ Бюджеты │

│Федеральный││ целевые │ │ субъектов ││Территориальные││муниципальных│

│ бюджет ││ бюджетные │ │ Федерации ││ целевые ││ образований │

│ ││ фонды │ │(региональные││бюджетные фонды││ (местные │

│ ││ │ │ бюджеты) ││ ││ бюджеты) │

└───────────┘└────────────┘ └─────────────┘└───────────────┘└──────┬──────┘

┌──────────────────────┬────┘

┌───────────┴──────────┐┌──────────┴───────────┐

│ Бюджеты районов ││ Бюджеты городов │

└───────────┬──────────┘└──────────┬───────────┘

┌─────────────┬───────────────┬─┴──────────────┬───────┴─────┐

┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴───────┐ ┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐

│ Бюджеты ││ Бюджеты ││ Бюджеты │ │ Бюджеты ││ Бюджеты │

│ районные ││ городские ││ внутригородских│ │ поселковые ││ сельские │

│ ││ ││ районов │ │ ││ │

└────────────┘└────────────┘└────────────────┘ └────────────┘└────────────┘

Рис. 4.1

--------------------------------

<1> См.: Финансы: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 60.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Кроме федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов) в бюджетную систему входят государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). Средства этих фондов по экономическому содержанию и направленности их использования мало чем отличаются от бюджетных средств.

Функционирование бюджетной системы РФ основано на следующих основополагающих принципах:

1) единство бюджетной системы;

2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

3) самостоятельность бюджетов разных уровней;

4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов всех уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированность бюджета;

6) эффективность и экономность использования бюджетных средств;

7) общее покрытие расходов бюджета;

8) гласность;

9) достоверность бюджета;

10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.