1.2 Референдум как форма прямого народовластия

Если посредством выборов формируются законодательные (представительные) органы государственной и муниципальной власти, то референдум предназначен для принятия гражданами решений государственно-правового характера.

Референдум, как и выборы, является формой непосредственной демократии. Это всенародное голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, в том числе по законопроектам и действующим законам.

Как институт непосредственной демократии референдум появился в мировой истории довольно давно. Датой проведения первого в истории человечества референдума принято считать 1439 год, а его родиной - Швейцарию (кантон Берн), Основной Закон которого в 1874 году закрепил институты непосредственной демократии на общегосударственном уровне.

Референдум имеет и собственно русские корни. Как известно, всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове, Киеве и некоторых других городах Древней Руси¹.

До Октябрьской революции 1917 года при монархическом режиме правления, естественно, не могло быть и речи о проведении каких-либо выборов вообще, не говоря уже о всенародном голосовании.

В советский период истории референдумы не практиковались. Проводимые под видом референдума всенародные опросы по своей сути и юридическим последствиям референдумами не являлись.

В настоящее время Россия вступила в новый либерально-демократический этап своего развития. Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч.2 ст. 32 Конституции РФ право граждан России на участие в свободных выборах и референдуме, Конституция исходит из того, что обе эти формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение. Они равноценны, взаимосвязаны и дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания признать приоритетную роль референдума, точно так же не свидетельствует о приоритетной роли выборов ст. 32 Конституции РФ, где в качестве форм реализации права граждан на участие в осуществлении народовластия сначала названо право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а уж затем - право участвовать в референдуме.

Референдум не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих федеральной Конституции, а также для ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий их реализации.

Порядок подготовки и проведения референдума регламентируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»¹ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»². Этими Законами определяются принципы, порядок подготовки и проведения референдума, гарантии реализации гражданами России конституционного политического права на участие в референдуме.

От уровня референдума зависит, кто может выступить с инициативой его проведения.

Так, с инициативой проведения всероссийского референдума могут выступить:

1) два миллиона граждан России, обладающих избирательным правом (т.е. совершеннолетние, дееспособные и свободные);

2) Конституционное собрание - орган, создаваемый для принятия новой или пересмотра действующей Конституции РФ, в случаях, предусмотренных ч.3 ст. 135 Конституции РФ;

3) высшие органы государственной власти РФ в случаях, предусмотренных международными договорами.

В первом случае должна быть создана инициативная группа граждан России численностью не менее 100 человек для определения формулы референдума, т.е. вопроса, выносимого на всенародное голосование. Эта же инициативная группа организует сбор подписей в поддержку референдума.

Региональный референдум, т.е. референдум на уровне субъекта Федерации, могут инициировать:

1) региональный парламент;

2) высшее должностное лицо - глава субъекта Федерации;

3) избиратели;

4) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в референдумах.

Референдум местный, т.е. на уровне муниципальных образований, могут инициировать:

1) выборный представительный орган муниципальной власти;

2) глава местной администрации;

3) избиратели;

4) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в референдумах.

Закон не дает исчерпывающего перечня вопросов, которые могут стать предметом референдума. На всероссийский референдум могут выноситься наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни, в том числе законопроекты и действующие законы¹.

В обязательном порядке на референдум выносится законопроект о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное собрание примет такое решение.

В то же время Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» содержит ряд запретов относительно формулы референдума. Так, на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы: об изменении конституционного статуса субъектов РФ; о досрочном прекращении или продлении сроков полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ; досрочных выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы или досрочном формировании Совета Федерации (ст. 6).

На всенародный референдум нельзя также выносить вопросы о принятии или изменении федерального бюджета; введении или отмене федеральных налогов и сборов; принятии чрезвычайных и срочных мер для охраны здоровья и безопасности населения; об амнистии или помиловании.

Закон запрещает выносить на референдум вопросы, противоречащие Конституции РФ, ограничивающие или отменяющие общепризнанные права и свободы человека и гражданина, гарантии их реализации.