Царство Польское после 1830 года: начало наступления на финансовую автономию

1830 год стал поворотным моментом не только в конституционной истории Царства Польского. С момента подавления Ноябрьского восстания в Польше начался и новый период истории финансов. В течение последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики и в конце концов полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других прав финансовой автономии.

Органический статут 1832 года упразднил институт народного представительства в Царстве Польском. Формально он не внес кардинальных изменений в систему финансового управления. Статья 16 Статута гласила: «Финансы Царства Польского, так же как и прочие части управления, заведываются отдельно от управления других частей Империи». Статья 17 сохраняла за Царством обязанность самостоятельно нести ответственность по государственному долгу. Состав центральных учреждений, осуществлявших финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции осуществляла Комиссия финансов и казначейства. В роли правительства по‑прежнему выступал Совет управления, возглавлявшийся наместником. Существенно изменилось лишь значение Государственного совета Царства Польского. Ввиду создания в структуре имперского Государственного совета особого департамента по делам Царства Польского польский Государственный совет оказался лишним звеном в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета управления, а функции фактически дублировались департаментом имперского Госсовета. В 1841 году Государственный совет Царства был упразднен. В то же время департамент по делам Царства Польского российского Государственного совета приобрел значение высшей инстанции, где рассматривались важнейшие вопросы законодательства и управления, в том числе и польский бюджет. В 1862 году последовало закрытие департамента по делам Царства Польского и восстановление Государственного совета Царства.

Поскольку была декларирована самостоятельность управления финансами Царства Польского, Комиссия финансов и казначейства напрямую не подчинялась российскому Министерству финансов. Однако фактически роль польского финансового ведомства кардинально изменилась, и отнюдь не только из‑за институциональных преобразований. Период экономической автономии Царства в 1821–1830 годах связывается с деятельностью Любецкого и его политикой национального экономического возрождения. После Ноябрьского восстания во главе Комиссии финансов оказывались люди, не только не имевшие каких‑либо программ экономической политики, но и игравшие второстепенную роль в управлении финансами. Кроме того, органы финансовой администрации, как и другие звенья административного аппарата, подверглись русификации. Так, с 1830 года Комиссию финансов возглавлял русский чиновник Р.Ф. Фурман, заслуживший очень нелестную характеристику историков как человек некомпетентный и совершенно незнакомый с польскими финансовыми делами⁵⁰. Он начал проводить внутреннюю реорганизацию финансовых учреждений, приноравливая их к российскому образцу. Польский язык исчез из документации, уступив место французскому и русскому⁵¹.

Решение важнейших финансовых вопросов взял на себя наместник в Царстве Польском князь Иван Федорович Паскевич. В области экономической политики он, как ни странно может это показаться на первый взгляд, проявил себя ревностным защитником польского кошелька от претензий имперского Министерства финансов. Впрочем, это рвение вполне объяснимо – Паскевич действовал как администратор и хозяин, в этом нисколько не отличаясь от других окраинных губернаторов. Такая позиция наместника стала источником его постоянных конфликтов с Министерством финансов, которое после 1830 года настойчиво заявляло о своих претензиях на руководство деятельностью польского финансового ведомства.

Министерством финансов был подготовлен конкретный план объединения финансового управления Царства Польского и империи. 28 октября 1832 года министр финансов Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал разделить функции финансового управления таким образом, чтобы все текущие вопросы решались на местах, но вместе с тем имперское министерство было бы в курсе важнейших решений польского правительства.

Комиссия финансов и казначейства Польши, согласно плану Канкрина, была обязана «сообщать министру финансов предварительно о новых учреждениях, новых финансовых законах и мерах, дабы между обеими финансами могло быть сохраняемо необходимое единство в системе, так сказать, некоторая симметрия в зданиях, и особенно, чтобы не испытывать в Царстве того, что в Империи уже опровергнуто опытами». Например, если бы Министерство финансов ранее контролировало политику польского правительства, то оно бы не позволило учредить Польский банк и не допустило бы выпуска бумажных денег (билетов Польского банка).

Кроме информирования об общих вопросах финансовой политики польское правительство должно было представлять министру финансов проект бюджета до внесения его в Государственный совет, краткие ежемесячные сводки о ходе финансовых дел в Царстве, кассовые табели и копии годового отчета. Для ведения всех дел по польским финансам Канкрин предложил учредить при министре финансов «небольшую отдельную канцелярию, впрочем без формальной о том огласки, в коей получать дела на польском или французском языках и производить на русском и французском»⁵².

Конечно, установление контроля над финансовой деятельностью польского правительства представляло собой весьма деликатную задачу: это могло дать повод для подозрения в стремлении нарушить автономные права Царства и привести к конфликту с наместником. Чтобы сохранить новый порядок в секрете и не дать повода к подозрениям, Канкрин предлагал пользоваться посредничеством министра статс‑секретаря. Император по этому вопросу отметил, что «лучше иметь сношения прямо» с Комиссией финансов Царства, минуя и статс‑секретаря, и наместника⁵³.

Записка министра финансов была рассмотрена и одобрена 3 и 9 ноября 1832 года Комитетом по делам Царства Польского при Государственном совете. Формальным основанием для установления тесных сношений имперского и польского ведомств послужило предписание статьи 31 Статута, согласно которой бюджет Царства и важнейшие законы должны были вноситься в имперский Государственный совет. Следовательно, все проходившие через него вопросы должны были предварительно согласовываться с Министерством финансов⁵⁴.

Главе польской Комиссии финансов было предписано секретно и конфиденциально посылать в Санкт‑Петербург копии с годового отчета и каждые три месяца – краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, – подчеркивалось в утвержденном Николаем I постановлении комитета, – необходимо объявить высочайшую волю, дабы сведения сии… представляемы были на высочайшее его императорского величества имя»⁵⁵. Смета должна была представляться через министра финансов.

В решении комитета не перечислялись конкретно категории дел, подлежащих согласованию с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен принцип санкционирования решений по всем сколько‑нибудь значимым вопросам финансовой политики.

Таким образом, отношения польского и российского финансовых ведомств принципиально изменились. В Министерстве финансов была создана тайная канцелярия по польским делам, о которой, по словам X. Раджишевского, в варшавской Комиссии финансов и не подозревали⁵⁶. В планах правительства было дальнейшее «сближение». При этом декларированная Статутом 1832 года «отдельность» финансового управления могла сочетаться с «зависимостью». В записке князя В.П. Кочубея, написанной в 1833 году (к ней мы еще вернемся ниже), планировалось: «…оставя управление финансов Царства отдельно, сливать доходы в одну массу с нашим казначейством. На основании сего желать должно… чтобы управление финансов Царства поставлено было в пределы, сколько можно от действия здешнего зависящие»⁵⁷.