3. Методи державного управління

Важливе місце у вивченні державного управління економікою належить дослідженню методів державного управління, оскільки саме методи поряд з цілями, завданнями і функціями відображають зміст управлінської діяльності держави в економічній сфері, адже категорія методу управління в концентрованій формі відображає взаємозв'язок керуючих і керованих підсистем, за яким перша, що є суб'єктом управління, здійснює управлінський вплив на другу – керований об'єкт. Саме від вдалого, науково обґрунтованого використання всієї різноманітності методів державного управління, їх належного організаційно-правового забезпечення безпосередньо залежить успішність досягнення цілей і завдань державного управління, реалізація його функцій.

У науковій літературі існує чимало визначень методів державного управління. Так, В.К. Колпаков і О.В. Кузьменко зазначають, що методи державного управління – це способи, прийоми або засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх відання [5]. В.Ф. Опришко розглядає методи державного управління як способи, засоби або прийоми, за допомогою яких вирішуються завдання, досягаються цілі державного управління, реалізуються його функції [4]. Синтезуючи ці та інші існуючі в юридичній літературі визначення і ознаки, можемо дійти висновку, що методи державного управління економікою – це способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого державно-владного впливу суб'єктів державного управління на керовані ними суб’єктів господарювання, за допомогою яких вирішуються завдання, досягаються цілі, реалізуються функції державного управління в сфері економіки.

Найбільше визнання до сьогодні залишається за класифікацією на такі універсальні види методів як переконання і примус, а також методи прямого та непрямого впливу. При цьому дві останні групи методів збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних і економічних методів управління.

Державне управління – це владно-організаційна діяльність. Воно так чи інакше спирається на владу і підпорядкування, які в ряді випадків не можуть бути забезпечені без примусу, тому переконання і примус стоять на першому місці серед методів управління, зокрема й в сфері економіки. Вони виділяються за ознакою використання владних повноважень.

Суть переконання полягає в тому, що досягається свідоме, добровільне виконання особою вимог держави. Саме на переконання мають спиратися органи державного управління як на основний метод управління, що передбачає систематичну роботу з формування загального усвідомлення необхідності і обґрунтованості приписів, що видає держава, тих заходів, що вона проводить. Водночас переконання виступає як засіб профілактики правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Серед засобів переконання – роз'яснення, обґрунтування, обговорення, заохочення та ін. Так, зокрема в державному управлінні економікою широко застосовується такий засіб переконання як роз'яснення, що здійснюється, зокрема у формі листів органів державного управління, наприклад, Листи Державної податкової адміністрації України та Національного банку України "Про окремі поточні рахунки платників ПДВ" від 02.04.2004р. № 3152/5/28-1016, 25-118/559-3248, "Про незастосування штрафних санкцій", від 30.03.1998 №3393/10/24-0217, 12-210/454-1793 та ін.

Хоча переконання і є провідним методом управління, в деяких випадках, коли йдеться про необхідність попередження, припинення правопорушень в тій чи іншій сфері державного управління або про покарання винних у їх вчиненні неможливо обійтися без використання методів адміністративного примусу.

Сутність примусу як методу державного управління полягає у здійсненні заходів впливу морального, майнового чи організаційного характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління і охороняються державою, шляхом попередження і припинення правопорушень, а також покарання за їх вчинення. Найчастіше серед заходів адміністративного примусу за критерієм мети їх застосування виділяють: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративної відповідальності.

Застосування адміністративно-запобіжних заходів має на меті попередження, недопущення і профілактику правопорушень. Це примусові заходи превентивного характеру, які можуть застосовуватися до суб’єктів господарювання (об'єктів управління) за відсутності будь-якої вини останніх лише з метою недопущення їх можливої протиправної поведінки. До цих заходів у сфері економіки належать різного роду перевірки, інспектування, експертизи, здійснення безперешкодного входу на територію підприємств, установ, організацій, опечатування приміщень приладів та пристроїв тощо. Зазначені заходи передбачені Законами України "Про державну податкову службу в Україні" 04.12.1990 р., "Про Антимонопольний комітет України" від 26.11.1993 р., "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 01.06.2000 р., "Про захист прав споживачів" від 12.05.1991 р. та ін.

Інша група заходів адміністративного примусу – заходів припинення, спрямована на безпосереднє припинення правопорушень, що посягають на економічні відносини, а також на забезпечення подальшого провадження у справах про адміністративні правопорушення. При вчиненні правопорушень посадовими особами суб'єктів господарювання-юридичних осіб та фізичними

особами-підприємцями у відповідності з Кодексом України про адміністративні правопорушення може застосовуватися вимога уповноваженої особи про припинення правопорушення, адміністративне затримання, особистий огляд та огляд речей, вилучення речей і документів.

Серед заходів адміністративного примусу, що застосовуються в економічній сфері найбільш різноманітними є заходи адміністративної відповідальності, основною метою яких є покарання осіб винних у вчиненні правопорушень, в результаті якого для правопорушника настають несприятливі економічні або правові наслідки. Так, відповідно до ст.ст.238-239 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання органами державної влади можуть застосовуватися адміністративно-господарські санкції, до яких віднесено: вилучення прибутку (доходу); адміністративно-господарський штраф; стягнення зборів (обов'язкових платежів); застосування антидемпінгових заходів; припинення експортно-імпортних операцій; застосування індивідуального режиму ліцензування; зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності; анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності; обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання; скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання тощо.

Крім того, за вчинення правопорушень, що посягають на суспільні відносини в економічній сфері, до адміністративної відповідальності, передбаченої Кодексом України про адміністративні правопорушення, можуть притягуватися посадові особи суб'єктів господарювання-юридичних осіб та фізичні особи-підприємці. Відповідні правопорушення передбачені зокрема в главі 8 Кодексу України про адміністративні правопорушення "адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів".

Поряд з методами переконання і примусу в сфері економіки застосовуються адміністративні (прямого впливу) та економічні (непрямого впливу) методи державного управління. їх розрізняють за механізмом впливу на керовані об'єкти.

Адміністративний метод – це спосіб безпосереднього впливу на поведінку людей та організацій шляхом видання прямих обов'язкових приписів, які підлягають безумовному виконанню і забезпечуються державним примусом. Інакше кажучи, адміністративний метод являє собою вольовий, обов'язковий для керованого об'єкта вплив. Для адміністративних методів характерні такі важливі риси як прямий вплив на волю, свідомість та поведінку підлеглих; директивність та наказовий характер приписів; однозначність команд, які, як правило, не залишають їх виконавцям можливості вибору варіантів поведінки, а зобов'язують робити так, як наказано, та ін.

Адміністративні способи владно-організуючого впливу доцільно поділити на такі групи:

1) покладення обов'язків щодо господарської діяльності;

2) надання спеціальних прав (дозволів) на здійснення певних видів господарської діяльності;

3) здійснення різних форм контролю у сфері господарювання;

4) застосування адміністративних стягнень до правопорушників.

Встановлюючи обов'язкові вимоги щодо діяльності в економічній сфері, шляхом покладення на суб'єктів господарювання обов'язків здійснювати чи утриматися від здійснення певних дій, держава таким чином моделює однозначні безальтернативні варіанти поведінки цих суб'єктів. Покладення на учасників господарських відносин обов'язків щодо здійснення тієї чи іншої діяльності здійснюється шляхом їх закріплення у підзаконних нормативно-правових актах та фіксації в індивідуальних актах управління.

Фіксація обов'язків щодо здійснення певної діяльності в підзаконних нормативних актах застосовується в разі необхідності впорядкування діяльності широкого неперсоніфікованого кола суб'єктів господарювання протягом тривалого або невизначеного періоду часу. Так, наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку здійснення оптової та роздрібної торгівлі транспортними засобами та їх складовими частинами, що мають ідентифікаційні номери” від 11.11.2009 р. №1200 на суб’єктів господарювання покладено обов’язки: стати на облік у департаменті Державтоінспекції МВС та вести облік надходження, продажу та передачі зазначених транспортних засобів та їх складових частин, забезпечити відповідність торгового приміщення умовам зберігання, передпродажної підготовки, продажу та сервісного обслуговування цих транспортних засобів.

У випадках, коли для реалізації абстрактних обов'язків суб'єктів господарювання, закріплених у нормативних актах, необхідна їх конкретизація і персоніфікація щодо конкретних учасників відповідних відносин, органи державного управління визначають зміст таких обов'язків у формі індивідуальних актів управління.

Адміністративна сутність методу надання спеціальних прав (дозволів) полягає в тому, що, по-перше, отримання спеціального дозволу на провадження окремих видів господарської діяльності є обов'язковою умовою, а отже і додатковою перепоною для початку такої діяльності, а тому працює як механізм обмеження свободи цієї діяльності, що характерно саме для адміністративних методів.

По-друге, державний орган самостійно, в односторонньому порядку, визначає можливість чи неможливість здійснення особою відповідного виду господарської діяльності. Крім того, отримання дозволу, як правило, одночасно тягне за собою обов'язок відповідного суб.'єкта господарювання додержуватися додаткових обмежень та вимог щодо провадження цієї діяльності, зокрема тих, що встановлені в ліцензійних умовах. Іншими словами, дозвіл означає не лише право на здійснення певної діяльності, а ще й низку обов'язків на додаток до нього.

Застосування зазначеного методу може виражатися у формі реєстрації, ліцензування, наданні спеціальних дозволів. Застосування цих методів врегульовано такими законами як Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців" від 15.05.2003 р., Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 01.06.2000 р., Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 р.

Здійснення державного управління економікою потребує не лише встановлення загальних правил поведінки, видання індивідуальних приписів або дозволів, а й здійснення контролю за їх виконанням. Сутність державного контролю полягає у перевірці відповідності дій установленим правилам, нормам, стандартам, в отриманні інформації про процеси, що відбуваються в сфері економіки, та сприянні його подальшого розвитку. У зв'язку з тим, що контроль дає можливість суб'єкту управління отримувати інформацію про стан справ у сфері його інтересів і результати управлінського впливу, важливо відмітити його важливість для забезпечення зворотного зв'язку між суб'єктом та об'єктом управління (суб’єктом господарювання).

Характерно, що заходи контролю в повному обсязі здійснюються, як правило, стосовно організаційно підпорядкованих об'єктів управління, тобто державних підприємств, установ, організацій. Це зумовлено тим, що наявність організаційної підпорядкованості передбачає можливість суб'єкта ставити завдання перед об'єктом управління, визначати напрями його діяльності, що зумовлює необхідність контролю за їх виконанням. Стосовно організаційно непідпорядкованих суб'єктів господарювання контроль здійснюється у формі нагляду, що передбачає спостереження лише за дотриманням законності суб'єктами господарювання, а не виконавської дисципліни в цілому. Загальні засади здійснення контрольно-наглядової діяльності державними органами у сфері економіки визначені Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 р.  

Для реагування на правопорушення, виявлені внаслідок контролю, органи державного управління залежно від характеру правопорушення уповноважені застосовувати адміністративні та адміністративно-господарські стягнення або звертатися до правоохоронних органів для притягнення правопорушників до відповідальності.

На відміну від адміністративних методів економічні методи передбачають замість прямого опосередкований (непрямий) вплив на суб'єктів господарювання через їх інтереси і з використанням таких економічних важелів як ціна, премія, кредит і т. д. Характерними ознаками цих методів є: використання стимулюючих засобів, створення економічної зацікавленості; надання підприємствам можливості вибору між різними варіантами дій; обов'язковий характер економічних методів, що, втім, не тягне у випадку їх порушення прямих стягнень, а лише призводить до негативних наслідків господарського характеру, які підприємство терпить в результаті своїх неправильних дій.

В юридичній літературі до економічних методів управління, як правило, відносять: державне замовлення, оподаткування, пільги, цінове регулювання, кредитування, субсидування, інвестування.

Серед економічних методів управління чільне місце займає державне замовлення. При його застосуванні управлінський вплив на підприємства здійснюється не шляхом прямого наказу або директиви, а шляхом створення економічної зацікавленості, мотивації отримати додатковий прибуток у процесі реалізації відповідних державних замовлень. Водночас державне замовлення виступає формою державної підтримки суб'єктам господарської діяльності, адже, отримуючи додаткові кошти в ході виконання державних замовлень, відповідні суб'єкти господарювання зміцнюють своє фінансове становище, покращують конкурентноздатність, що дає їм додаткові можливості в подальшому розширювати номенклатуру та обсяг виробництва продукції вже поза межами виконання державних замовлень.

Вказаний метод широко застосовується у більшості галузей державного управління. Основним нормативно-правовим актом, який сьогодні регулює застосування цього методу є Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затверджене Постановою КМУ від 19 листопада 2008 р. №1017.

Деякі дослідники до економічних методів управління відносять пільгове оподаткування, митні та валютні пільги. Втім, встановлення ставок податків, митних тарифів, валютних пільг здійснюється Верховною Радою України в процесі законотворення, а не органами виконавчої влади в ході виконавчо-розпорядчої діяльності. Тому, на наш погляд, розглядати зазначені заходи як методи державного управління можливо лише в широкому розумінні державного управління.

Для управління деякими видами діяльності в економічній сфері, зокрема наданням телекомунікаційних послуг, послуг з доставки періодичних друкованих видань, державою застосовується метод регулювання цін і тарифів – метод цінового (тарифного) регулювання. Відповідно до ст.8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" від 03.12.1990 р. державне регулювання цін і тарифів здійснюється шляхом встановлення державних фіксованих цін (тарифів); граничних рівнів цін (тарифів) або граничних відхилень від державних фіксованих цін (тарифів). Відповідно до ст.9 цього закону державні фіксовані та регульовані ціни (тарифи) встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, які мають вирішальне соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку. Крім того, цінове (тарифне) регулювання здійснюється на підставі інших законів таких як, наприклад, Закон України "Про житлово-комунальні послуги", "Про телекомунікації" та ін.

Цінове (тарифне) регулювання розглядається в юридичній літературі як економічний метод управління. Водночас економісти розглядають встановлення фіксованих та граничних цін (тарифів) як адміністративний метод.

На нашу думку, встановлюючи фіксовані або граничні тарифи, іншими словами, обмеження цін, держава в директивному порядку безпосередньо впливає на визначення основних економічних параметрів випуску товарів і надання окремих послуг, що характерно для адміністративних методів впливу. Порушення ж вимог адміністративних приписів, що встановлюють фіксовані ціни і тарифи, тягне за собою накладення на порушників адміністративних стягнень відповідно до ст. 165-2 „Порушення порядку формування та застосування цін і тарифів" КУпАП, що є ще однією ознакою адміністративних методів управління. Отже, за механізмом впливу тарифне регулювання має ознаки адміністративного методу управління.

З іншого боку, за умови встановлення різних рівнів цін (тарифів) на товари і послуги різної якості може мати місце механізм стимулювання підприємств випускати ті товари і послуги при реалізації яких застосування фіксованої (граничної) ціни (тарифу) дасть кращий економічний результат. Іншими словами, віднесення цінового (тарифного) регулювання до адміністративних, економічних або комплексних методів управління залежить від наявності в них механізмів стимулювання відповідних видів господарської діяльності.

Для економічної підтримки розвитку деяких видів господарської діяльності та насичення вітчизняного ринку певними суспільно необхідними товарами і послугами держава застосовує такі види непрямого впливу як кредитування та субсидування. Так, заходи пільгового державного кредитування передбачені ст.17 Закону України "Про інноваційну діяльність" відповідно до якої суб'єктам інноваційної діяльності для виконання ними інноваційних проектів може бути надана фінансова підтримка шляхом:

а) повного безвідсоткового кредитування (на умовах інфляційної індексації) пріоритетних інноваційних проектів за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів бюджету Автономної Республіки Крим та коштів місцевих бюджетів;

б) часткового (до 50 %) безвідсоткового кредитування (на умовах інфляційної індексації) інноваційних проектів за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів бюджету Автономної Республіки Крим та коштів місцевих бюджетів за умови залученні до фінансування проекту решти необхідних коштів виконавця проекту і (або) інших суб'єктів інноваційної діяльності

Цією ж статтею передбачене субсидування відсотків за кредитами, що має здійснюватися шляхом повної чи часткової компенсації (за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів бюджету Автономної Республіки Крим та коштів місцевих бюджетів) відсотків, сплачуваних суб'єктами інноваційної діяльності комерційним банкам та іншим фінансово кредитним установам за кредитування інноваційних проектів.