3. Правове регулювання економікою та роль адміністративного права у сфері державного управління економікою

Одним з найважливіших засобів впливу держави на економіку виступає право. В його об'єктивному розумінні право як система загальнообов'язкових, встановлених і гарантованих державою правил поведінки виступає регулятором суспільних відносин у різних сферах, в тому числі й економічній. Будучи частиною суспільно-політичної надбудови, право звісно ж залежить від економічного базису, водночас через механізми зворотного зв'язку воно закріплює і впорядковує економічні відносини, що складаються в країні [15, c.35].

Правове регулювання економіки держава здійснює у трьох формах: правотворчій, правозастосовчій та правоохоронній.

Правотворення здійснюється органами законодавчої та виконавчої влади і передбачає розробку та видання різноманітних нормативно-правових актів. В той час, коли Верховна Рада України – єдиний орган законодавчої влади встановлює правові норми, приймаючи закони, органи виконавчої влади конкретизують і деталізують положення законів, приймаючи підзаконні нормативно-правові акти (постанови, накази, інструкції і т.д.).

Центральне місце в системі нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері економіки належить Конституції України, яка містить цілий ряд норм основоположних для розвитку законодавства з економічних питань, зокрема і з питань державного управління економікою. Так, ст.ст. 13, 41 Основного Закону визначають фундаментальні принципи, на яких базується інститут права власності. Зокрема у ст.13 зазначається, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Не менш важливе значення має ст.42 Конституції України, яка забороняє зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісну конкуренцію, закріплює обов'язок держави забезпечувати захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Цією ж статтею на державу покладається обов'язок захисту прав споживачів, контролю за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт тощо.

Конституцією України визначені державні органи, відповідальні за реалізацію державної економічної політики, забезпечення економічної самостійності. Так, ст.116 покладає на Кабінет Міністрів України цілу низку функцій, більшість з яких стосуються саме економіки. Зокрема, передбачено, що Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку; організовує і забезпечює здійснення зовнішньоекономічної діяльності тощо.

Конституційні норми, що стосуються економіки, розвинуті в поточному законодавстві, зокрема в Господарському кодексі України від 16.01.2003 р., Цивільному кодексі України від 16.01.2003 р., Земельному кодексі України від 25.10.2001р., Законах України "Про зовнішньоекономічну діяльність" від 16.04.1991 р., "Про захист від недобросовісної конкуренції" від 07.06.1996 р., "Про захист економічної конкуренції" від 11.01.2001 р., "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 р. та ін. Так, наприклад, в Господарському кодексі визначено правовий статус учасників господарської, зокрема й підприємницької, діяльності; встановлені загальні засади відповідальності за правопорушення у сфері господарювання; закріплені спеціальні режими господарювання, зокрема окреслено статус спеціальних (вільних) економічних зон тощо. Законом України "Про захист від недобросовісної конкуренції" визначено поняття недобросовісної конкуренції, її види, а також заходи відповідальності за правопорушення, пов'язані з нею.

Значний нормативний масив з питань регулювання економіки міститься в підзаконних нормативних актах, прийнятих Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими органами виконавчої влади (державного управління). Серед них можна виділити, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Методики оцінки вартості майна" від 10.12.2003 р. №1891, "Про врегулювання деяких питань адміністрування податку на прибуток" від 26.08.2009 р. №895, "Деякі питання погашення заборгованості за електричну енергію, спожиту вугледобувними підприємствами" від 19.08.2009 р. №882, накази Міністерства економіки України “Про здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо державних закупівель” від 30.01.2009 р. №63, “Про затвердження порядку погодження застосування процедури торгів з обмеженою участю та процедури закупівлі в одного учасника” від 30.01.2009 р. №64 та ін.

Окрім підзаконної правотворчості органи виконавчої влади та інші суб’єкти державного управління здійснюють заходи щодо організації практичного виконання вже прийнятих законів та підзаконних нормативно-правових актів, тобто займаються правозастосовчою діяльністю. Для цього вони, як правило, видають індивідуальні правові акти, здійснюють інші юридично значущі дії, наприклад, дії щодо державної реєстрації суб’єктів господарювання тощо.

Крім того, органи державного управління економікою поряд з правоохоронними органами забезпечують захист правових норм, що регулюють економічні відносини, від різного роду правопорушень. Для цього вони, як правило, наділені відповідними адміністративно-юрисдикційними повноваження, тобто уповноважені застосовувати заходи адміністративного примусу, зокрема й адміністративної відповідальності. Особливо характерною правоохоронна діяльність у сфері економіки є, передусім, для таких спеціалізованих контролюючих державних органів як Державна податкова служба України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Державна митна служба України та деяких інших.

Необхідно відзначити, що правове регулювання економіки здійснюється за допомогою норм різних галузей права: конституційного, господарського, фінансового, цивільного, земельного, адміністративного та ін. Це закономірно з огляду на різноманітність і багатогранність суспільних відносин, що виникають в сфері економіки. Водночас серед цих відносин окремо слід виділити ті, які врегульовані адміністративно-правовими нормами. Такими є відносини, що складаються в ході державного управління економікою. Саме адміністративно-правові норми закріплюють систему органів державного управління економікою, визначають їх компетенцію, регулюють застосування ними відповідних методів і форм державного управління економікою та ін.

Щоправда необхідно мати на увазі, що специфіка діяльності органів державного управління у сфері економіки вимагає від них застосування не лише адміністративно-правових норм, а й норм інших галузей права. Так, наприклад, здійснення державного замовлення потребує застосування норм цивільного та господарського права при укладенні відповідних договорів, фінансового права при плануванні та витрачанні бюджетних коштів, необхідних для оплати вартості товарів і послуг, одержаних за державним замовленням; здійснення державного контролю за використанням земельних та інших природних ресурсів вимагає застосування поряд з адміністративним також норм земельного та екологічного права тощо.

Втім, так чи інакше, адміністративно-правові норми відіграють провідну роль в правовому регулюванні державного управління економікою. У зв'язку з цим, для їх системного розуміння необхідно класифікувати відповідні норми; за їх юридичною силою, а також детальніше з'ясувати їх функціональне призначення, визначивши таким чином основні напрями адміністративно-правового регулювання державного управління економікою.

За юридичною силою адміністративно-правові норми, що регулюють державне управління економікою необхідно класифікувати на норми, що містяться в таких нормативно-правових актах як:

- Конституція України;

- міжнародні договори (наприклад, Договір між Україною та Республікою Таджикістан про довгострокове економічне співробітництво на 2003-2012 роки від 09.04.2003 року, Угода між Україною та Республікою Панама про сприяння та взаємний захист інвестицій, від 04.11.2003 року та ін.);

- закони України (наприклад, Закони України "Про державну підтримку літакобудівної промисловості в Україні" від 12.07.2001 р., "Про державну підтримку сільського господарства України" від 24.06.2004 р.);

- постанови Верховної Ради України (наприклад, постанови ВРУ "Про Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції" від 21.12.1993р., "Про Концепцію Національної програми відродження села на 1995-2005 роки" від 04.02.1994 р.);

- укази Президента України (наприклад, укази Президента України “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям” від 08.08.1995 р. № 720/95, “Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною” від 19.08.2002 р. №720/2002 р.);

- постанови Кабінету Міністрів України (наприклад, постанови КМУ "Про затвердження Програми розвитку внутрішньої торгівлі на період до 2012 року" від 24.06.2009 р. № 632, "Питання залучення інвестицій державними підприємствами, установами та організаціями" від 17.04.2009р. №530 та ін.);

- накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (наприклад, спільний наказ Мінагрополітики, МОЗ, Держспоживс-тандарту "Про затвердження Порядку ведення реєстру атестованих виробників молока, молочної сировини і молочних продуктів" від 21.01.2005 № 24/28/18, наказ Міністерства економіки України “Про порядок ліцензування експорту товарів” від 09.09.2009 р. №991);

- розпорядження голів місцевих державних адміністрацій;

- накази керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій та керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій;

- накази керівників державних підприємств, установ, організацій, що містять норми локального характеру, тобто діють в межах відповідних організацій.

Враховуючи те, що адміністративно-правові норми призначені, передусім, для організації системи управління, врегулювання взаємодії між елементами цієї системи, визначення основних завдань і напрямків її функціонування, вбачається доцільним поділ всього масиву адміністративно-правових норм, що регулюють державне управління економікою, на наступні чотири блоки.

Програмно-цільовий блок, що включає в себе адміністративно-правові норми, які визначають основні завдання і напрями державної економічної політики і відповідно державного управління економікою. Такі норми містяться у ст.10 Господарського кодексу України, де визначені основні напрями державної економічної політики, в Законах України "Про Національну програму сприяння розвитку малого підприємництва в Україні" від 21.12.2000р., "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003р., "Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2010 року" від 22.02.2006 р., "Про Національну програму будівництва суден рибопромислового флоту України на 2002-2010 роки" від 17.01.2002 р. та ін. Крім того, законами України також затверджуються державні програми приватизації, завдання національної програми інформатизації тощо.

Програмно-цільве значення мають також деякі Постанови Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Так, зокрема постановами Верховної Ради України затверджуються програми діяльності Кабінету Міністрів України. Постановами Кабінету Міністрів України схвалені, наприклад, Комплексна програма розвитку внутрішнього ринку від 04.12.2001р. № 1635, Національна програма "Нафта і газ України до 2010 року" від 21.06.2001 р. № 665 та ін.

Наступний блок адміністративно-правових норм, визначає систему, структуру та компетенцію органів державного управління економікою. До таких норм в першу чергу належать положення розділу VI Конституції України, якими визначена система органів виконавчої влади, основні завдання Уряду України, місцевих державних адміністрацій, порядок їх формування. До цього блоку відносяться норми, що містяться в законах України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008р., "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р., "Про Антимонопольний комітет України" від 26.11.1993 р. та ін.

Адміністративно-правовий статус міністерств та інших центральних органів виконавчої влади визначається і підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема постановами Уряду України, наприклад, постановами "Про затвердження Положення про Міністерство економіки України" від 26.05.2007 р. № 777, "Про затвердження Положення про Міністерство промислової політики" від 02.11.2006 р. № 1538 та ін.

Ще один блок адміністративно-правових норм, регулює прямі та зворотні зв'язки в системі державного управління економікою. Мова йде про правові норми, які регламентують різноманітні управлінські процедури, методи і форми державного управління економікою. Так, наприклад, Законом України "Про ліцензування деяких видів господарської діяльності" від 01.06.2000 р. врегульовано процедуру застосування такого методу державного управління як ліцензування, визначено види господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню, встановлюється система державного контролю у сфері ліцензування. Кодексом України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. врегульовано застосування заходів адміністративного примусу за правопорушення, що посягають на правовідносини в таких сферах як промислове виробництво, сільське господарство, торгівля, транспорт, зв'язок тощо.

Нарешті, необхідно виокремити правові норми, які визначають адміністративно-правовий статус суб'єктів господарювання як об'єктів державного управління. Так, наприклад, ч.2 ст.19 Господарського кодексу України покладає на суб'єктів господарювання обов'язок державної реєстрації, а ч.7 цієї ж статті закріплює за ними право на одержання інформації про результати інспектування і перевірок його діяльності не пізніше як тридцять днів після їх закінчення, а також право на оскарження дій та рішень державних органів контролю та нагляду, їх посадових осіб, які проводили інспектування і перевірку. Ст.386 зазначеного кодексу зобов'язує суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності надавати податковим органам відомості про використання своїх валютних рахунків. Такого роду права і обов'язки, закріплюються за суб'єктами господарювання для регулювання їх відносин з органами державного управління економікою.

Сукупність адміністративно-правових норм, що регламентують державне управління економікою доцільно також структурувати в залежності від галузевих і міжгалузевих об'єктів державного управління, тобто залеж тю від того, державне управління якою саме складовою народного господарства як складного об'єкту державного управління, врегульовано відповідними правовими нормами. На основі даного критерію можливо виділити групи норм, що регулюють державне управління:

- в машинобудуванні, металургії, інших сировинно-видобувних та сировинно-переробних галузях промисловості (Закони України "Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу" від 07.02.2002 р., "Про металобрухт" від 05.06.1999 р, "Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу" від 23.06.2005р., "Про державну підтримку літакобудівної промисловості в Україні" від 12.07.2001 р., "Про заходи щодо державної підтримки суднобудівної промисловості в Україні" від 18.11.1999 р. та ін.);

- в агропромисловому комплексі (Закони України "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві" від 17.10.1990 р., "Про державну підтримку сільського господарства України" від 24.06.2004 р. та ін.);

- в галузі будівництва (Закони України "Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг" від 14.12.1999 р., "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва" від 25.12.2008 р. та ін.);

- в галузі транспорті (Закони України "Про транспорт" від 10.11.1994р., "Про автомобільний транспорт" від 05.04.2001р., "Про залізничний транспорт" від 04.07.1996 р. та ін.);

- в галузі зв'язку (Закони України "Про телекомунікації" від 18.11.2003 р., "Про радіочастотний ресурс Україна" від 01.06.2000 р. та ін.);

- в галузі діяльності фінансово-кредитних установ (норми Законів України "Про Національний банк України" від 20.05.1999 р., "Про банки і банківську діяльність" від 07.12.2000 р. та ін.) тощо.

Слід також окремо виділити норми, що регулюють міжгалузеве державне управління у сферах:

- інформатизації (норми Законів України "Про Національну програму інформатизації" від 04.02.1998 р., "Про Концепцію Національної програми інформатизації" від 04.02.1998 р. та ін..);

- захисту економічної конкуренції (норми Законів України "Про Антимонопольний комітет України" від 26.11.1993р., "Про захист від недобросовісної конкуренції" від 07.06.1996 р., "Про захист економічної конкуренції" від 11.01.2001р. та ін.);

- ціноутворення (норми Закону України "Про ціни і ціноутворення" 03.12.1990р. та ін.);

- приватизації (норми Законів України "Про приватизацію державного майна" від 04.03.1992 р., "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" від 06.03.1992р., "Про особливості приватизації маїша в агропромисловому комплексі" від 10.07.1996 р.);

- статистики (норми Закону України "Про державну статистику" від 17.09.1992р. та ін.);

- зовнішньоекономічної діяльності (норми Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" від 16.04.1991 р. та ін.) тощо.

Через специфіку державного управління в кожній із зазначених галузей і сфер відповідні групи пов'язаних між собою адміністративно-правових норм є відносно відособленими від інших норм, які регулюють державно-управлінську діяльність в суміжних галузях і сферах, що входять до складу економіки як складного об'єкта державного управління. Так, зокрема очевидно, що відносини, які виникають в управлінні промисловістю, суттєво різняться від тих, що складаються в управлінні транспортом, а управлінські відносини в галузі будівництва відрізняються від тих, що формуються при управлінні в галузі зв'язку. Відповідно і норми, що регулюють ці відносини також є різними за змістом.

Отже, кожна із зазначених груп норм регулює окремий вид однорідних управлінських відносин, що складаються в ході державного управління економікою в залежності від конкретної галузі чи сфери, які її утворюють. Зазначене дає підстави стверджувати, що вказані групи норм формують окремі адміністративно-правові інститути особливої частини адміністративного права (під інститутами слід, при цьому, розуміти відособлені групи взаємопов'язаних юридичних норм, що регулюють певний вид чи сторону однорідних суспільних відносин [17, с. 269; 14, с. 260].

Окремі з названих інститутів включають в себе суб'інститути, тобто більш дрібні упорядковані угрупування юридичних норм, які регулюють конкретні різновиди суспільних відносин у рамках предмета регулювання відповідного інституту [11, с. 328]. Так, наприклад, складна структура промислового сектору економіки, що включає в себе такі галузі як металургію, машинобудування, сировинно-видобувні галузі та ін. зумовлює і складну систему адміністративних відносин, що виникають при управлінні ними, що, в свою чергу, зумовлює появу відповідних суб'інститутів, які регулюють ці відносини. Складна структура галузі зв'язку зумовлює наявність суб'інститутів, які регулюють управління в таких її підгалузях як поштовий зв'язок і телекомунікації.

Попри властиві їм відмінності зазначені групи норм мають важливу спільну рису, а саме те, що всі вони призначені для регулювання різних сторін одного й того ж складного, але тим не менше, внутрішньо єдиного суспільного процесу - державного управління економікою. Отже, зазначені адміністративно-правові інститути є предметно-пов'язаними між собою цілісністю державно-управлінської діяльності у відносно самостійній і специфічній сфері державного управління – сфері економіки. Саме нерозривна єдність державного управління всіма складовими економікою зумовлює ще одну важливу спільну рису вказаних правових інститутів, а саме – їх однорідність. Предметна пов'язаність зазначених правових інститутів, відносна самостійність, специфічність і складність сфери державного управління, яку вони регулюють, а також їх однорідність дають можливість говорити про наявність підстав [17, с. 270; 9, с. 259; 2, с. 129] для виокремленні цих інститутів в окрему підгалузь адміністративного права – права державного управління економікою.