Тема 7: Організаційно-правові засади державного управління в галузях будівництва і житлово-комунального господарства

1. Правові основи та основні напрями державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства

2. Система та адміністративно-правовий статус органів державного управління в галузях будівництва та житлово-комунального господарства

3. Методи державного управління в галузях будівництва та житлово-комунального господарства

4. Адміністративна відповідальність в галузях будівництва та житлово-комунального господарства

Перелік знань та умінь, яких набуде студент після опанування теми

В процесі вивчення матеріалу даної теми студенти зможуть отримати знання про: сутність державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства, її основні напрями; систему та компетенцію органів державного управління в зазначених галузях, методи їх діяльності, в тому числі заходи адміністративної відповідальності, які застосовуються цими органами. Вивчення даного теоретичного матеріалу допоможе вільно орієнтуватися в системі нормативно-правових актів із вказаних питань, виявляти в них прогалини та колізії, надавати кваліфіковані юридичні консультації суб’єктам господарювання в галузях будівництва та житлово-комунального господарства.

1. Правові основи та основні напрями державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства

Однією із найважливіших складових економіки України є будівельна галузь, вартість продукції, робіт та послуг якої в 2009 році склала 37,9 млрд. грн., тобто 15% від обсягу ВВП [1]. Діяльність будівельної галузі спрямована на забезпечення потреб промисловості, сільського господарства інших галузей економіки в будівлях і спорудах та задоволення попиту населення на житло. У зв’язку з цим, розвиток цієї галузі народного господарства суттєво впливає на показники економічного зростання країни та створення матеріальних передумов життя населення.

Галузь будівництва особливо тісно пов’язана з житлово-комунальним господарством, оскільки саме завдяки її функціонуванню і створюється житловий фонд. Поряд із будівельними організаціями з метою підтримання житлового фонду в належному стані функціонують житлово-комунальні підприємства, які крім цього надають населенню комунальні послуги.

Вагомим чинником стабільного функціонування та розвитку будівельної галузі та житлово-комунального господарства є проведення в цих галузях активної державної політики в ході здійснення державного управління.

Здійснення державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства врегульовано значною кількістю нормативно-правових актів, основними з яких є Конституція України, Господарський кодекс України від 16.01.2003 р., Закони України “Про основи містобудування” від, “Про архітектурну діяльність” від 20.05.1999 р., “Про будівельні норми” від 05.11.2009 р., “Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг” від 14.12.1999 р., “Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю” від 19.06.2003 р., “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” від 14.10.1994 р., “Про житлово-комунальні послуги” від 24.06.2004 р., “Про теплопостачання” від 02.06.2005 р., “Про питну воду та питне водопостачання” від 10.01.2002 р. та ін.

Крім того, правове регулювання державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства здійснюється на міжнародному рівні. Серед міжнародних договорів в галузях будівництва та житлово-комунального господарства належать, зокрема: Угода про взаємне визнання ліцензій на провадження будівельної діяльності, які видаються ліцензійними органами держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав від 27.03.1997 р., Угода про міждержавну експертизу проектів будівництва, які становлять взаємний інтерес для держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав вiд 13.01.1999 р., Угода про співробітництво в будівельній діяльності вiд 09.09.1994 р., Угода про співробітництво між Міністерством України у справах будівництва і архітектури та Міністерством територіального планування і будівництва республіки Польща вiд 19.05.1994 р. та ін.

Основоположне значення для будівельної галузі має Закон України “Про основи містобудування” 16.11.1992 р., яким серед іншого визначені організаційно-правові засади діяльності держави у сфері містобудування. Так, відповідно до ст.8 цього закону зміст регулюючої діяльності держави в цій сфері полягає в:

• плануванні територій на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях;

• аналізі стану містобудування, прогнозуванні його розвитку;

• підготовці, затвердженні та реалізації державних, регіональних і місцевих містобудівних програм, містобудівної документації, регіональних та місцевих правил забудови;

• координації взаємодії суб'єктів містобудівної та архітектурної діяльності;

• наданні вимог щодо урахування державних інтересів під час розроблення містобудівної документації;

• проведенні експертизи містобудівної документації та комплексної державної експертизи проектів конкретних об'єктів;

• розробці і затвердженні державних стандартів, норм і правил;

• контролі за дотриманням законодавства у сфері містобудування, державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови населених пунктів, вимог вихідних даних, затвердженої містобудівної документації та проектів конкретних об'єктів, раціональним використанням територіальних і матеріальних ресурсів при проектуванні та будівництві;

• контролі за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини та збереженням традиційного характеру середовища населених пунктів;

• ліцензування певних видів господарської діяльності у будівництві в порядку, встановленому законом.

Загальні засади державної політики у сфері архітектури визначені Законом України “Про архітектурну діяльність”. Так, зокрема, згідно ст.2 зазначеног акта законодавства держава забезпечує умови для здійснення архітектурної діяльності шляхом:

• підтримки наукових досліджень, сприяння підготовці і підвищенню кваліфікації кадрів в галузі містобудування, архітектури і будівництва;

• залучення інвестицій у проектування і будівництво об'єктів архітектури;

• проведення містобудівних та архітектурних конкурсів на створення нових, реконструкцію та реставрацію існуючих об'єктів архітектури загальнодержавного значення;

• захисту авторських прав і забезпечення свободи творчості архітекторів;

• створення сприятливих організаційних, правових та економічних умов для діяльності творчих спілок архітекторів;

• заохочення архітекторів, інших суб'єктів архітектурної діяльності за видатні досягнення у сфері містобудування та архітектури;

• забезпечення участі України в міжнародних організаціях та заходах з питань архітектури, містобудування і охорони пам'яток архітектури;

• забезпечення адаптації нормативно-правової бази та навчальних професійних програм до міжнародних вимог, впровадження фундаментальних наукових знань, нових технологій проектування та будівництва у сфері містобудування;

• сприяння діяльності самоврядних професійних організацій архітекторів та інженерів;

• забезпечення безпеки будівництва, довговічності будинків та споруд, стимулювання заходів щодо заощадження енергії, захисту навколишнього природного середовища, а також забезпечення економічних та інших аспектів, важливих з погляду задоволення інтересів суспільства;

• здійснення інших заходів, спрямованих на розвиток національної архітектури.

Центральне місце в системі нормативно-правових актів з питань розвитку житлово-комунального господарства займає Закон України “Про житлово-комунальні послуги”. Згідно ст.2 цього закону державна політика у сфері житлово-комунальних послуг базується на таких принципах:

• забезпечення раціонального використання наявних ресурсів та сталого розвитку населених пунктів;

• створення та підтримання конкурентного середовища при виробленні та наданні житлово-комунальних послуг, забезпечення контролю у сфері діяльності природних монополій;

• забезпечення функціонування підприємств, установ та організацій, що виробляють, виконують та/або надають житлово-комунальні послуги, на умовах самофінансування та досягнення рівня економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво;

• регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги з урахуванням досягнутого рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей;

• забезпечення рівних можливостей доступу до отримання мінімальних норм житлово-комунальних послуг для споживачів незалежно від соціального, майнового стану, віку, місцеперебування та форми власності юридичних осіб тощо;

• дотримання встановлених стандартів, нормативів, норм, порядків і правил щодо кількості та якості житлово-комунальних послуг;

• забезпечення соціального захисту малозабезпечених громадян.

З метою реалізації державної політики в галузях будівництва та житлово-комунального господарства в ході державного управління органи виконавчої влади приймають різного роду нормативно-правові акти, в тому числі такі, що мають програмно-цільовий характер. Так, зокрема Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову “Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки” від 11.11.2009 р. № 1249, метою якої є підвищення рівня забезпечення громадян, що потребують поліпшення житлових умов, житлом шляхом удосконалення існуючого та запровадження нового ефективного фінансово-інвестиційного механізму державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла. Зазначену мету передбачається досягти шляхом:

• розроблення та впровадження механізму заощадження коштів для будівництва (придбання) житла, що передбачає накопичення громадянами індивідуальних цільових внесків на спеціальних банківських депозитних рахунках для одержання кредиту;

• удосконалення механізму державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла;

• подальшого розвитку системи іпотечного житлового кредитування;

• будівництва доступного житла.

Зважаючи на проблему низької енергоефективності комунальної теплоенергетики, важливе програмно-цільове значення в ході здійснення державного управління житлово-комунальним господарством має Державна цільова економічна програма модернізації комунальної теплоенергетики на 2010-2014 роки, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 04.11.2009 р. №1216. Зазначена державна програма має на меті:

• підвищення економічної та енергетичної ефективності і надійності функціонування комунальної теплоенергетики;

• зниження енергоємності виробництва теплової енергії, зменшення обсягу втрат енергоресурсів під час її транспортування та постачання;

• мінімізація витрат паливно-енергетичних ресурсів, зокрема зменшення на 30 відсотків обсягу споживання природного газу шляхом його економії (15 відсотків) та заміщення альтернативними видами палива (15 відсотків);

• оптимізація використання підприємствами комунальної теплоенергетики паливно-енергетичних ресурсів шляхом збільшення частки нетрадиційних і поновлюваних джерел енергії.

Поряд із нормативно-правовими актами програмно-цільового характеру Кабінетом Міністрів України затверджуються акти, що стосуються поточних питань реалізації державної політики. Це, зокрема постанови Кабінету Міністрів України “Про фінансування видатків, пов'язаних з оплатою енергоносіїв, комунальних послуг та закупівлею палива для котелень” вiд 02.03.2010 р. № 248, “Про затвердження Порядку проведення конкурсу з надання житлово-комунальних послуг” вiд 21.07.2005 р. № 631, “Про Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів” вiд 08.10.2008 р. № 923, “Про закупівлю послуг з проектування будівництва, реконструкції та ремонту аеродромів” вiд 18.06.2008 р. № 586, “Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи” вiд 31.10.2007 р. № 1269 та ін.

Підзаконне нормативно-правове регулювання в ході державного управління в галузях будівництва та житлово-комунального господарства також здійснюють відповідні центральні органи виконавчої влади. Так, наприклад, Міністерством регіонального розвитку та будівництва України видані накази “Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури” вiд 27.01.2009 р. № 47, “Про затвердження індексу до розцінок для визначення розміру плати за виконання робіт” вiд 24.11.2008 р.  № 532, “Про затвердження Кваліфікаційних вимог до відповідальних виконавців окремих видів робіт, пов'язаних із створенням об'єктів архітектури” вiд 28.09.2009 р. № 393.

Міністерством з питань житлово-комунального господарства України з метою реалізації державної політики в цій сфері видано накази “Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії” вiд 24.11.2009 р.  № 370, “Про затвердження Правил надання і погодження технічних умов на підключення до теплових мереж” вiд 29.10.2009 р.  № 334, “Про затвердження Порядку конкурсного відбору інвестиційних та інноваційних проектів з енергозбереження в житлово-комунальному господарстві” вiд 07.07.2009 р. № 194, “Про затвердження Правил підготовки теплових господарств до опалювального періоду” вiд 10.12.2008 р. № 620/378 “Про затвердження Методики розроблення технологічних нормативів використання питної води житлово-експлуатаційними підприємствами й організаціями” вiд 14.05.2008 р. № 126 та ін.