Розділ 1. Теоретико-правові аспекти державного управління у сфері економіки

Тема 1: Сутність державного управління у сфері економіки

1. Державна економічна політика та державне управління економікою: співвідношення понять

2. Система державного управління економікою

3. Правове регулювання економікою та роль адміністративного права у сфері державного управління економікою

Перелік знань та умінь, яких набуде студент після опанування теми

В результаті вивчення даної теми студенти зможуть з’ясувати сутність державної економічної політики, її основні напрями, а також її взаємозв’язок з механізмом державного управління у сфері економіки; елементи системи державного управління у сфері економіки такі як суб’єкт, об’єкт прямий та зворотний зв’язки. Крім того, студенти зможуть орієнтуватися в системі нормативно-правових актів, на основі яких здійснюється державне управління у сфері економіки.

1. Державна економічна політика та державне управління економікою: співвідношення понять

Економіка у всі часи була визначальною сферою життєдіяльності суспільства, від розвитку якої залежали всі інші сфери: соціальна, культурна, політична, військова тощо. Це закономірно, зважаючи на те, що саме в процесі економічної діяльності створюються матеріальні блага та умови, без яких людство просто не могло б фізично існувати та розвиватися.

Як свідчить світовий досвід, ефективне функціонування економіки як складної, динамічної системи суспільних відносин дедалі більше потребує цілеспрямованого, організуючого впливу на неї з боку держави, передусім, зважаючи на те, що через свої вади механізм ринкового саморегулювання часто неспроможний забезпечити її стабільний розвиток. Такий вплив з боку держави здійснюється шляхом формування та реалізації державної економічної політики та здійснення заходів державного управління в цій сфері. У зв'язку з тим, що часто терміни "державна економічна політика" і "державне управління економікою" невиправдано вживаються як тотожні, а іноді безпідставно підмінюються одне одним, необхідно, все ж таки, прояснити співвідношення між ними.

Дослідженням державного управління та державної політики здавна займається адміністративно-правова наука. Досить широко організаційно-правові аспекти державного управління висвітлені у працях В.Б. Авер'янова [2, 8], Г.В. Атаманчука [4], В.Ф. Опришка [15], Б.П. Курашвілі [12], С.В. Ківалова [1], Б.М. Лазарєва [13] та ін.

Хоча загальноприйнятого визначення державного управління в юридичній літературі немає, серед існуючих поглядів можливо виділити два основні підходи - широкий і вузький [7, с. 17].

У широкому сенсі під державним управлінням розуміють сукупність усіх видів діяльності держави (законодавчої, виконавчої, судової), що здійснюються усіма органами державної влади. Попри об'ємність широкого підходу до визначення державного управління, він отримав розвиток у працях багатьох відомих науковців, наприклад, таких як Г.В. Атаманчук, Б.П. Курашвілі, зокрема й тих, які займаються проблемами державного управління саме у сфері економіки [4, 12].

Втім, як справедливо зазначає В.Б. Авер'янов, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави, тобто всіх форм реалізації державної влади, є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. На більш конкретному рівні аналізу системи управління держава - як інтегрований суб'єкт державного управління вимагає вже диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Тому, саме "вузьке" розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях [8, с. 14].

Виходячи з такого вузького бачення, С.В. Ківалов визначає державне управління як самостійний вид державної діяльності, яка носить підзаконний виконавчо-розпорядчий характер, органів (посадових осіб) відносно практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі регулювання економічної, соціально-культурної і адміністративно-політичної сфер [1, с. 170]. В.К. Колпаков і О.В. Кузьменко вважають, що під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів [10, с. 18]. У світлі такого вузького тлумачення, під державним управлінням економікою слід, загалом, розуміти підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність уповноважених державних органів, їх посадових осіб з реалізації функцій і завдань держави у сфері суспільних економічних відносин відповідно до інтересів суспільства.

Для більш повного розуміння сутності державного управління в економічній сфері зупинимося на аналізі його основних характеристик.

Тоді як законодавчим органом держави визначаються основні засади державної політики в економічній сфері шляхом прийняття відповідних законів, практична реалізація приписів, що містяться в цих актах законодавства, забезпечується діяльністю цілого ряду інших уповноважених державою органів. Тому державне управління як вид діяльності держави з практичної реалізації законів – це, насамперед, виконавча діяльність. Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу діяльність [10, с. 17].

Спрямованість виконавчо-розпорядчої діяльності цих органів на забезпечення реалізації норм законів обумовлює її підзаконний характер. Підзаконність означає, що будь-які дії органів державного управління, будь-які їх рішення, які приймаються на виконання законів, мають чітко відповідати відповідним приписам цих законів. Отже, саме норми законів здебільшого формують правову основу державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Подібно до будь-якого іншого виду управління, державне управління - це діяльність цілеспрямована. У найбільш широкому розумінні метою державного управління в економічній сфері є забезпечення задоволення матеріальних потреб та інтересів особи і суспільства. Якщо ж спробувати визначити таку мету у більш точному юридичному сенсі, то необхідно проаналізувати деякі статті Конституції України. Передусім слід звернути увагу на положення ст.З Основного Закону, в якій сказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Виходячи із зазначених конституційних положень, держава зобов'язана спрямовувати свою управлінську діяльність в економічній сфері на задоволення економічних прав людини. При цьому до економічних прав людини, закріплених в Конституції України можна віднести право власності (ст.41), право на підприємницьку діяльність, не заборонену законом (ст.42), право на працю (ст.43) та ін. Отже, як випливає з вищезазначеного, загальною метою державного управління економікою є забезпечення задоволення економічних прав особи, в основі яких лежать її матеріальні потреби та інтереси.

Передумовою реалізації зазначеної мети має стати побудова соціально орієнтованої ринкової економіки. Хоча на законодавчому рівні єдиного систематизованого переліку основних завдань, спрямованих на побудову такої економіки, поки що немає, з аналізу економічної літератури слідує, що до таких завдань слід віднести: забезпечення сталого економічного зростання, орієнтованого на задоволення потреб населення; забезпечення високого рівня зайнятості населення та високої продуктивності праці; утвердження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку економіки; формування постіндустріального технічного і технологічного способу виробництва та відповідної структури економіки; становлення багатоукладної економіки; формування сучасної ринкової інфраструктури; ефективна інтеграція у світову економіку з урахуванням міжнародного поділу праці та ін.

Основні напрями діяльності держави по досягненню її цілей і завдань іменуються функціями [18, с. 61]. Взаємозв'язок функцій і завдань держави, як відзначає В. Сердюк, полягає в тому, що функції держави обумовлені її цілями і завданнями, які стоять перед нею на тому чи іншому етапі розвитку [16, с. 22]. Таким чином, функції держави в економічній сфері або, як їх часто називають, економічні функції – це основні напрями діяльності держави, спрямовані на реалізацію її завдань в цій сфері з ціллю задоволення економічних потреб особи і суспільства.

Сукупність цілей, завдань та основних напрямів (функцій) і способів діяльності держави в економічній сфері, як випливає з аналізу економічної літератури, а також ст.ст.9,10 Господарського кодексу України, можна охарактеризувати поняттям державна економічна політика.

До основних напрямів економічної політики держави, тобто її функцій в економічній сфері, відповідно до ст. 10 Господарського кодексу України належать:

структурно-галузева політика, спрямована на здійснення державою прогресивних змін у структурі народного господарства, удосконалення міжгалузевих та внутрішньогалузевих пропорцій, стимулювання розвитку галузей, які визначають науково-технічний прогрес, забезпечують конкурентоспроможність вітчизняної продукції та зростання рівня життя населення. Складовими цієї політики є промислова, аграрна, будівельна та інші сфери економічної політики, щодо яких держава здійснює відносно самостійний комплекс заходів стимулюючого впливу;

інвестиційна політика, спрямована на створення суб'єктам господарювання необхідних умов для залучення і концентрації коштів на потреби розширеного відтворення основних засобів виробництва, переважно у галузях, розвиток яких визначено як пріоритети структурно-галузевої політики, а також забезпечення ефективного і відповідального використання цих коштів та здійснення контролю за ним. Нормативно-правовою основою здійснення цього напряму державної економічної політики є Господарський кодекс України, Закони України “Про інвестиційну діяльність” від 18.09.1991 р., “Про режим іноземного інвестування” 19.03.1996 р., “Про інноваційну діяльність” від 04.07.2002 р., “Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків” від 16.07.1999 р. та ін;

амортизаційна політика, спрямована на створення суб'єктам господарювання найбільш сприятливих та рівноцінних умов забезпечення процесу простого відтворення основних виробничих і невиробничих фондів переважно на якісно новій техніко-технологічній основі. Зазначений напрям економічної політики врегульований, передусім, ст.ст.8, 9 Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” від 22.05.1997 р;

політика інституційних перетворень, спрямована на формування раціональної багатоукладної економічної системи шляхом трансформування відносин власності, здійснення роздержавлення економіки, приватизації та націоналізації виробничих фондів, забезпечення на власній основі розвитку різних форм власності і господарювання, еквівалентності відносин обміну між суб'єктами господарювання, державну підтримку і захист усіх форм ефективного господарювання та ліквідацію будь-яких протизаконних економічних структур. До основних нормативно-правових актів у сфері реалізації даного напряму економічної політики належать Закони України “Про приватизацію державного майна” від 04.03.1992 р., “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)” 06.03.1992р. та ін.;

цінова політика, спрямована на регулювання державою відносин обміну між суб'єктами ринку з метою забезпечення еквівалентності в процесі реалізації національного продукту, дотримання необхідної паритетності цін між галузями та видами господарської діяльності, а також забезпечення стабільності оптових та роздрібних цін. Зазначений напрям державної економічної політики здійснюється на основі положень Гл.21 Господарського кодексу України, Закону України “Про ціни та ціноутворення” від 03.12.1990 р. та ін.;

антимонопольно-конкурентна політика, спрямована на створення оптимального конкурентного середовища діяльності суб'єктів господарювання, забезпечення їх взаємодії на умовах недопущення проявів дискримінації одних суб'єктів іншими, насамперед у сфері монопольного ціноутворення та за рахунок зниження якості продукції, послуг, сприяння зростанню ефективної соціально орієнтованої економіки. Правові засади реалізації цієї політики визначені у гл.3, 28 Господарського кодексу України, Законах України “Про захист економічної конкуренції” від 11.01.2001 р., “Про захист від недобросовісної конкуренції” 07.06.1996 р., “Про природні монополії” 20.04.2000 р., “Про Антимонопольний комітет України” від 26.11.1993 р. та ін.;

бюджетна політика, спрямована на оптимізацію та раціоналізацію формування доходів і використання державних фінансових ресурсів, підвищення ефективності державних інвестицій у народне господарство, узгодження загальнодержавних і місцевих інтересів у сфері міжбюджетних відносин, регулювання державного боргу та забезпечення соціальної справедливості при перерозподілі національного доходу. Формування та реалізація бюджетної політики здійснюється на основі Бюджетного кодексу України від 21.06.2001р., законів про бюджет та ін.;

податкова політика, спрямована на забезпечення економічно обґрунтованого податкового навантаження на суб'єктів господарювання, стимулювання суспільно необхідної економічної діяльності суб'єктів, а також дотримання принципу соціальної справедливості та конституційних гарантій прав громадян при оподаткуванні їх доходів. Податкова політика держави врегульована Законами України “Про систему оподаткування” від 25.06.1991 р. “Про оподаткування прибутку підприємств” від 28.12.1994 р., “Про податок на додану вартість” від 03.04.1997 р. та ін.;

грошово-кредитна політика, спрямована на забезпечення народного господарства економічно необхідним обсягом грошової маси, досягнення ефективного готівкового обігу, залучення коштів суб'єктів господарювання та населення до банківської системи, стимулювання використання кредитних ресурсів на потреби функціонування і розвитку економіки. Правові засади здійснення цього напряму державної економічної політики визначені Законами України “Про банки і банківську діяльність” від 07.12.2000р., “Про цінні папери та фондовий ринок” від 23.02.2006 р., “Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” від 12.07.2001 р.;

валютна політика, спрямована на встановлення і підтримання паритетного курсу національної валюти щодо іноземних валют, стимулювання зростання державних валютних резервів та їх ефективне використання. Здійснення цієї політики врегульовано Законом України “Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті” від 23.09.1994 р., Декрет Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” від 19.02.1993 р.;

зовнішньоекономічна політика, спрямована на регулювання державою відносин суб'єктів господарювання з іноземними суб'єктами господарювання та захист національного ринку і вітчизняного товаровиробника. До основних нормативно-правових актів у сфері реалізації зовнішньоекономічної політики належать Закони України “Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16.04.1991 р., “Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту” від 22.12.1998 р., “Про захист національного виробника від субсидованого імпорту” від 22.12.1998 р., “Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну” від 22.12.1998 р. [6, c.17-19]

У сфері господарювання держава здійснює також екологічну політику, що забезпечує раціональне використання та повноцінне відтворення природних ресурсів, створення безпечних умов життєдіяльності населення. Крім того, у соціально-економічній сфері держава здійснює соціальну політику захисту прав споживачів, політику заробітної плати і доходів населення, політику зайнятості, політику соціального захисту і соціального забезпечення.

Як випливає з аналізу ст.9 Господарського кодексу України, в залежності від форми реалізації державна економічна політика поділяється на довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну політику.

Економічна стратегія – це обраний державою курс економічної політики, розрахований на тривалу перспективу і спрямований на вирішення крупно масштабних економічних і соціальних завдань, завдань культурного розвитку, забезпечення економічної безпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу і національного багатства, підвищення народного добробуту. Економічна стратегія включає визначення пріоритетних цілей народного господарства, засобів та способів їх реалізації, виходячи зі змісту об’єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому господарстві, та враховуючи законні інтереси суб’єктів господарювання.

Економічна тактика – це сукупність найближчих цілей, завдань, засобів і способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в конкретних умовах, що складаються в поточному періоді розвитку народного господарства.

Аналізуючи співвідношення понять “державне управління економікою” та “державна економічна політика”, слід відзначити, що оскільки державне управління економікою – це діяльність, спрямована на практичну реалізацію завдань і функцій держави в цій сфері, а відповідні завдавання і функції держави характеризуються поняттям "державна економічна політика", можемо дійти висновку, що державне управління економікою – це діяльність щодо забезпечення практичної реалізації державної економічної політики. Іншими словами, державне управління є тим організаційно-правовим механізмом за допомогою якого державна економічна політика втілюється в життя на практиці.