§ 3. Характеристика основных видов государственных органов

В качестве основных видов органов во всех государствах считаются законодательные, исполнительные и судебные, рассмотрение которых и будет произведено в данном параграфе.

1. Законодательные (представительные) органы государства. В современных демократических государствах законодательная ветвь власти является первичной, так как посредством нее народ выражает свою волю в принимаемых ею законах – актах, обладающих высшей юридической силой. В большинстве стран основным государственным органом, который является носителем законодательной власти, выступает парламент: общенациональный выборный коллегиальный орган, работающий на профессиональной постоянной основе.

Считается, что первым парламентом мира был британский парламент, со­зданный в 1265 г. (однако, исландцы, считают, что их парламент - Альтинг - древнее британского). Схожий с парламен­том орган - Сенат - существовал и в Римской империи.

Повсеместное распространение парламента началось с эпохи Великой фран­цузской революции 1789 г. и войны за независимость США конца XVIII в. и продол­жалось до первой мировой войны 1914 -1918 гг. Однако парламенты XIX в. имели особенность: как правило, они были построены по цензовому принципу и в них могли избираться только представители буржуазии. Соответственно, главной целью парламентов конца XVIII - начала XX вв. была борьба за ограничение власти монар­ха и защита интересов буржуазии.

В настоящее время парламент - обобщенное название зако­нодательных структур. В ряде стран (Канада, Индия, Грузия, Мол­давия) - это собственное имя государственного органа, в других – носит иные названия либо связанные с собственной историей го­сударства (Кортесы, Конгресс, Альтинг, Сейм, Кнессет, Хурал), либо именуемые «нейтрально», указывая на свое представитель­ское начало (Национальное Собрание, Всекитайское собрание на­родных представителей, Федеральное Собрание, Верховная Рада). Но какие бы название они не имели, их объединяет общая направленность деятельности – исключи­тельное право представлять народ и выражать его согласованную волю, в силу чего принятые парламентом законы имеют высшую юридическую силу, приоритетную перед иными актами государства, которые должны издаваться «на основе и во исполнение закона».

Основные полномочия парламента:

а) в законодательной сфере (главной сфере полномочий парламента) –парламенту принадлежит исключительное право принимать законы, т.е. ак­ты высшей юридической силы (исключение составляют законы, принятые на референдумах, а также принятые исполнительными органами в случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий).

б) в финансовой сфере – право прини­мать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.

в) в сфере международных отношений – ратификация и денонсация международных договоров. Рати­фикация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством, ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства.

г) в сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некото­рых из них (например, президентов в некоторых парламентарных республи­ках) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит форми­рование правительства).

д) в сфере контроля за деятельностью государственных органов, учрежде­ний и должностных лиц, прежде всего исполнительной власти, парламенты осуществляют:

– юридический контроль за их деятельностью (он может привести к применению процедуры импичмента, т. е. отрешения от должно­сти лица, совершившего правонарушение);

– финан­совый контроль (утверждение бюджета и отчета о его исполнении, деятель­ность счетных палат);

– политический контроль (в парламентарных странах), который может привести к выражению недоверия правительству или отказу ему в доверии со стороны парламента, в результате чего прави­тельство будет вынуждено уйти в отставку.

е) в сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и за­ключать мир.

ж) в сфере правосудия:

– право амнистии;

– осуществления процедуры импичмента;

– образования парламентами или их палатами следствен­ных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.

В некоторых государствах существует процедура делегирования парламентских полномочий. Чаще всего законодательные полномочия делегируются парламентом Правительству. Получив их, оно осуществляет делегированное законодательство. При этом, полномочие принять правовой акт, имеющий силу закона, могут выть переданы правительству только специальным делегирующим законом, котором должны быть указаны предмет и срок делегирования.

Правовые акты, принимаемые парламентом:

а) основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы;

б) резолю­ции, декларации, заявления, обращения и др. Как правило, они не имеют норма­тивного характера;

в) регламенты - акты, регулирующие организацию и процедуру их деятельности.

Структура парламента. Она бывает однопалатной и двухпалатной. Однако встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по расовому принци­пу), а парламент Югославии - шестипалатную (по профессиональному принципу). Но это исключение из правил. Такие парламенты показали свою нежизнеспособ­ность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным.

Однопалатные (монокамеральные) парламенты обычно существуют в не­больших по территории и населению унитарных государствах, например в Шве­ции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Порту­галии и других странах.

Однопалатные парламенты имеют свои достоинства:

– просты и компактны;

– обычно избираются всем населением страны напрямую;

– как правило, имеют большие полномочия;

– часто избирают президента и формируют правительство, ответственных пе­ред парламентом;

– все депутаты имеют равный статус;

– быстрее принимаются решения;

– проще законодательный процесс.

Тем не менее у однопалатных парламентов есть свои недостатки:

– недостаточно представлены территориальные единицы государства;

– отсутствует противовес в виде второй палаты;

– существует опасность радикализации парламента, усиления партийного за­силья;

– парламент может противопоставить себя другим государственным органам и взять на себя все функции.

Двухпалатные (бикамеральные) парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. В таких парламентах одна палата, часто именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет интересы народа в целом; а вторая – «верхняя» представляет интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими.

Достоинства двухпалатной структуры в том, что:

– более "объемно" представлено общество - и народ в целом, и регионы с их особенностями;

– обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высо­кие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, и поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту;

– верхняя палата служит противовесом нижней - фильтрует ее решения, сби­вает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не дает нижней палате радикализироваться;

– обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса;

– как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать;

– в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов вер­хняя палата обеспечивает преемственность прежней политики.

Недостатки двухпалатной структуры состоят в том, что:

– появляется дополнительный слой депутатов в лице членов верхней палаты (боль­ше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий);

– усложняется законодательный процесс;

– верхняя палата может стать слишком консервативной и в силу этого будет не давать проводить необходимые прогрессивные реформы, исходящие от нижней.

Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, Россия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика. Помимо указанных крупных федераций двухпалатная структура парламента характерна и для таких унитарных государств, как Великобритания, Франция, Италия, Испания, Япония, Польша, Чехия и многих других стран. Выбор ими двухпалатного парламента обусловлен его преимуществами перед однопалатным. Главные из них в том, что деятельность парламента становится более организованной и профессиональной, а жизнь общества и государства - более стабильной.

Особенности формирования палат парламентов. Если нижние палаты формируются, как правило, путем прямых выбо­ров, то верхние в разных странах по-разному: как и нижние - непосредст­венно избирателями (США); путем назначения (ФРГ); косвенными выбора­ми (Франция).

При этом срок полномочий верхних палат, как правило, больший, чем у палат нижних, обновляются они постепенно (например, Сенат США на 1/3 через каждые два года), территориальные единицы представлены в них на паритетных началах, возрастной ценз является более жестким, чем для пре­тендентов в депутаты нижних палат.

2. Исполнительные органы государства. Данный вид государственных органов является вторичным по отношению к законодательным, задачей которых состоит в осуществлении исполнительно-распорядительной дея­тельности.

Исполнительная деятельность этих органов состоит в том, что именно они являются непосредственными исполнителями требований, содержащихся в законах и в актах вышестоящих исполнительных органов.

Распорядительная деятельность этих органов заклюается в том, что они принимают практические меры по реализации выше­указанных требований, организуют исполнение законов и рас­поряжений гражданами и общественными организациями, а также нижестоящими органами исполнительной власти.

Исполнительные органы должны осуществлять свою дея­тельность в строгом соответствии с законодательством и во исполнение законов, а не произвольно, по собственному ус­мотрению. Поэтому деятельность этих органов называют под­законной, а издаваемые ими юридические акты – подзакон­ными.

Организация деятельности исполнительной власти строится на требовании строгой субординации связанных между собой го­сударственных органов. Они должны соблюдать установленную иерархию, по которой во главе созданной в стране управленческой пирамиды стоит орган, олицетворяющий исполнительную общего­сударственную власть. В странах с особыми властными полномо­чиями главы государства именно ему (монарху или президенту) принадлежит исполнительная власть, которая передается специ­альным органам и должностным лицам.

Гораздо чаще высшим носителем исполнительной власти является правительство, официальное название которого может быть разным (Кабинет министров, Совет министров или собствен­но правительство), как и наименование того высшего должностно­го лица, кто его возглавляет (председатель правительства, пре­мьер-министр, главный министр, канцлер).

Формирование правительства и его состав. Способ формирования правительства во мно­гом зависит от формы правления. В парламентар­ных странах правительство в обязательном порядке формируется после каждых парламентских выбо­ров из числа парламентариев - членов тех партий, которые победили на выборах в парламент. Исходя из того, как распределятся места в парламенте между партиями, правительства бывают коалиционными или однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более пар­тий, во втором — только одной партии, получившей большинство го­лосов на выборах. Лидер партии или блока, победивших на этих вы­борах, становится обычно премьер-министром: по назначению самого парламента или главы госу­дарства. После того, как правительст­во сформировано, оно должно получить доверие парламента. Если парламент не оказывает доверия, правительство формируется заново, либо парламент распускается, а правительство формируется президентом - на период, пока не соберется но­вый парламент, выборы которого должны быть назначены немедленно.

В президентских республиках министры назначаются в очередном поряд­ке после каждых президентских выборов. Назначения производятся президентом и утверждаются верхней палатой парламента. В смешанных республиках и дуалистических монархиях министры назнача­ются главой государства единолично.

Состав правительства включает его главу (в президентских республиках это президент, а в парламентарных и смешанных - премьер-министр), руководителей на­иболее значительных органов центральной администрации - министерств, в некоторых странах - министров без портфеля, т.е. членов правительства, не возглавляющих органы исполнительной власти специальной компетенции, парламентских секретарей, обеспечивающих взаимодействие правительства с парламентом, а иногда и представителей нижестоящей администрации.

В зависимости от формы государственного устройства воз­можно функционирование двухуровневой системы исполнитель­ной власти, предполагающей, например, в федеративном государ­стве наличие общефедерального правительства и федеральных ор­ганов исполнительной власти, а также правительств (администра­ций) субъектов федерации и региональных органов исполнитель­ной власти.

Компетенция правительства. Полномочия правительства очень широки. Они распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внеш­няя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граж­дан, охрана собственности и общественного порядка, государствен­ная безопасность. Таким образом, правительство выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению государства. Круг полномочий любого правительства всегда четко устанавливается в конституциях государств и принимаемых в соответствии с ней законов. Так, в Российской Федерации в соответствии с главой 6 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции»³ Правительство РФ:

— разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образова­ния, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

— осуществляет управление федеральной собственностью;

— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу­дарственной безопасности, реализации внешней политики Россий­ской Федерации;

— осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво­бод граждан, охране собственности и общественного порядка, борь­бе с преступностью и др.

Управленческие функции правительства подкрепляются его полномочиями в издании нормативных правовых актов (декретов, указов, ордонансов, постановлений, решений), которые, с одной стороны, носят подзаконный характер, т. е. должны соответствовать законам государства, а с другой - обязательны для исполне­ния всеми нижестоящими структурами.

Ответственность правительства и отдельных министров и снования прекращения ими своих полномочий.

Ответственность правительства и министров может иметь политический и юридический характер. Политическая ответственность - это ответственность за проводимую политику. Она возможна без совершения правонарушений. По­литическая ответственность существует только в парламентарных и смешанных республиках. Она реализуется парламентом или его нижней пала­той в формах принятия вотума недоверия (резолюции порицания) или отказа в доверии. Чаще всего политическая ответственность правительства имеет коллективный или связанный характер, т.е. недоверие может быть выражено только правительству в целом. Но в отдельных странах (Италия) возможно выражение недоверия и отдельному министру. Последствием применения парламентом указанных мер коллективной ответственности правительства может стать либо отставка правительства, либо роспуск парламента (палаты).

Юридическая ответственность наступает только за правонарушение, поэтому в большинстве стран осуще­ствляется на общих основаниях, т.е. члены правительства в отличии от депутатов иммунитетом не обладают. В неко­торых странах к министрам возможно применение процедуры импичмента (США).

Полномочия правительства и отдельных министров могут прекратиться в очередном порядке и досрочно. В очередном порядке правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом или парламентом (в зави­симости от формы правления). Досрочно правительство или отдельные ми­нистры могут быть отправлены в отставку главой государства: по собствен­ному усмотрению, в результате выражения недоверия или отказа в доверии парламентом либо в результате применения процедуры импичмента.

3. Органы судебной власти. Данный вид органов является носителем третьей ветви единой государственной власти. В отличии от других видов государственных органов су­дебные обладают следующей спецификой:

– основное предназначение судебных органов заключается в осуществлении правосудия с целью разрешения уголовных, гражданских, административных и иных споров для обеспечения конституционных устоев, охраны законных прав и интересов граждан и организаций;

– в большинстве государств мира судебные органы не обладают правотворческими полномочиями подобно законода­тельным (законы) и исполнительным (указы главы государства, постановле­ния правительства), а применяет правовые номы, изданные ими. Исключение составляют государства, где официально признан такой источник права как судебный прецедент (Великобритания, США, Канада и др.);

– применение права судебными органами осуществляется в строго закрепленной в законах процессуальных формах;

– замещение должностей в судебных органах может осуществляться лишь специ­ально подготовленными в профессиональном отношении и отвечающие другим жестким формальным требованиям, в том числе нравственного плана, лицами;

– в отличии от других государственных чиновников су­дьи, как правило, исполняют свои функции пожизненно;

– судебная власть имеет вторичный характер - она обеспечивает нормальное функционирование законодательной и исполнительной властей, обеспечивает исполнение их решений и порядок в обществе.

Система судебных органов. В связи со сложностью и разнообразием дел, имеющих разную юри­дическую природу, все судебные органы государства подразделяется на суды общей и специальной юрисдикции, которые все вместе образуют судебную систему.

Суды общей юрисдикции наиболее многочисленный вид судебных органов в каждом государстве, так как на них возлагается рассмотрение основной массы самых распространенных споров между гражданами и организациями (это прежде всего администра­тивные, гражданские, уголовные споры).