3.Требования экологического законодательства при проектировании, вводе эксплуатации, строительстве, реконструкции предприятий, производстве, ликвидации предприятий.

Экологические требования при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидротехнических сооружений содержатся как в федеральном, так и в региональном специальном законодательстве.

В Водном кодексе РФ (ст. 94) записано: «При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-тех¬но-ло¬ги¬ческие, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов». В силу ст. 105 Водного кодекса РФ при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

В п. 3 ст. 1 Земельного кодекса РФ сказано, что настоящий кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются в том числе на следующем принципе: «приоритет охраны жизни и здоровья человека», согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Как видно, правила Водного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ содержат общие (в какой то степени декларативные) экологические требования.

Напротив, в ст. 1 Закона об охране окружающей среды дано определение требований в области охраны окружающей среды (далее – природоохранные требования) – это «предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды». Здесь надо обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, экологические (природоохранные) требования представляют собой обязательные условия, ограничения или их совокупность. Во-вторых, соответствующие требования могут быть установлены законами, иными нормативными правовыми актами, а также природоохранными нормативами, государ¬ственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Следовательно, с точки зрения закона экологические требования есть, с одной стороны, обязательные предписания, с другой – правовые ограничения21, включающие собственно ограничения, обременения и запреты.

Экологические требования можно обнаружить и в региональном законодательстве. Так, к числу законов, предъявляющих природоохранные требования к хозяйственной деятельности, следует отнести Закон Курганской области от 2 октября 1998 г. № 163 «Об охране окружающей среды Курганской области». В соответствии со ст. 6 закона нормирование в области охраны окружающей средыосуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной дея¬тельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Указанное нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. При этом нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе со¬временных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

1. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Глава V Закона об охране окружающей среды посвящена нормированию в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст.19 названного закона указанное нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование есть установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном правительством Российской Федерации.

В этой связи необходимо сделать следующие выводы. 1. Любое нормирование, в том числе нормирование в области охраны окружающей среды, есть управленческая деятельность, в рамках которой осуществляется разработка, согласование и утверждение нормативов.2. Процесс нормирования – это преимущественно сфера административно-правового регулирования. 3. Нормативы (включая экологические) – результат процесса нормирования. В законодательстве выделяют нормативы и нормы, представляющие собой разработанные заранее и утвержденные в установленном порядке величины потребления основных фондов, природных и материальных ресурсов, допускаемых вредных выбросов и других подлежащих обязательному применению условий хозяйствования1. В отличие от норм, нормативы – не простые, а синтетические величины, отличающиеся сложным измерением многофакторных слагаемых (например нормативы допустимого воздействия на окружающую среду). 4. Соблюдение нормативов является обязательным для всех лиц, кому они адресованы. За превышение установленных нормативов в зависимости от причиненного окружающей среде вреда виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством. 5. Наряду с нормативами применяются также государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Однако надо иметь в виду, что государственные стандарты, а также иные нормативные документы, утрачивают силу в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 ФЗ «О техническом регулировании»2. В настоящее время применяются технические регламенты – документы, которые приняты международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением правительства РФ и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). В соответствии с п.1 ст.6 Закона о техническом регулировании технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. В силу п.1 ст.7 закона технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; электрическую безопасность.

2.

В силу ст. 3 Закона об охране окружающей среды, хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: а) презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; б) обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Статья 32 названного закона посвящена оценке воздействия на окружающую среду. Такая оценка проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйст¬венной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В настоящее время действует Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды от 18 июля 1994 г. № 222 (в ред. приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372)31. Согласно Положению об ОВОС, оценка воздействия на окружающую среду – процедура учета экологических требований законодательства РФ при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. Проведение ОВОС при подготовке документации, обосновывающей развитие видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, перечень которых приведен в приложении, является обязательным. В частности, в упомянутом приложении наряду с прочими объектами перечислены:

– объекты и / или полигоны термической, химической переработки, утилизации и захоронения нерадиоактивных отходов;

– крупные плотины высотой 15 м и более, водохранилища с площадью поверхности 2 кв. км и более, магистральные каналы, гидромелиоративные системы и системы водоснабжения крупных городов;

– сооружения по очистке промышленных и коммунальных сточных вод с годовым стоком более 5 % от объема стока бассейна реки.

Таким образом, практически все гидротехнические сооружения, о которых идет речь в данной работе, подпадают под действие Положения об ОВОС.

В результате проведения ОВОС заказчик делает вывод о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. После чего обосновывающая документация представляется инициатором / заказчиком на государственную экологическую экспертизу в соответствии с Законом об охране окружающей среды (ст. 33). Обосновывающая документация по реализации видов и объектов деятельности, перечень которых приведен в приложении к Положению, без результатов проведения ОВОС на государственную экологическую экспертизу в Минприроды России и / или его территориальные органы не принимается. Согласно Положению, ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов обосновывающей документации: 1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; 2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов; 3) градостроительной документации (генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т. д.); 4) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; 5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и / или проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и / или иных объектов и комплексов.

При подготовке хозяйственных и иных решений, включающей разработку нескольких видов обосновывающей документации, ОВОС проводится поэтапно с учетом детализации видов, источников и уровней воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Для выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых последствий в процессе анализа и оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду разработчиком обосновывающей документации должны быть рассмотрены: 1) цели реализации замысла или предполагаемого проекта; 2) разумные альтернативы намечаемой деятельности; 3)характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии; 4) сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках; 5) возможные по¬следствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив; 6) меры и меро¬приятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений; 7) предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.

С учетом требований Положения об ОВОС, а также других документов, постановлением Минстроя России от 30 июня 1995 г. № 18 63 принят и введен в действие Свод Правил «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» СП 11 101 95, в котором имеется специальный раздел «Оценка воздействия на окружающую среду». Оценка воздействия на окружающую среду предназначена для выявления характера, интенсивности, степени опасности влияния любого вида планируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье населения. Такая оценка воздействия на окружающую среду при обосновании инвестиций в строительство проводится для определения негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности и их предупреждения на предпроектной стадии путем разработки определенных меро¬приятий возможной деградации окружающей среды под воздействием проектируемого объекта и должна предшествовать принятию решения об осуществлении проекта хозяйственной деятельности. Ответственность за организацию и проведение оценки при разработке обоснования инвестиций возлагается на заказчика (инвестора) проекта.

Заказчик (инвестор) обеспечивает финансирование оценки воздействия объекта на окружающую среду и связанного с ее проведением сбора необходимых исходных данных. Финансирование оценки должно быть предусмотрено при разработке обоснований инвестиций. Сбор необходимых данных, проведение оценки и оформление результатов осуществляет разработчик предпроектной документации с привлечением в необходимых случаях специализированных организаций. Разработчик несет ответственность за полноту, качество оценки и достоверность используемой при ее проведении информации. Разработка оценки воздействия выполняется в соответствии с требованиями природоохранного законодательства, нормативных документов, утвержденных Госкомэкологией России и Госстроем России, а также нормативных актов местной администрации, регулирующих природоохранную деятельность в намечаемом районе размещения объекта.

Для проведения оценки воздействия объекта строительства на окружающую среду разработчик выявляет:

– существующие характеристики состояния окружающей среды в районе расположения объекта;

– виды, основные источники и интенсивность существующего техногенного воздействия в рассматриваемом районе;

– характер, объем и интенсивность предполагаемого воздействия проектируемого объекта на компоненты окружающей среды в процессе строительства и эксплуатации;

– возможность аварийных ситуаций на объекте и их последствия;

– изменения параметров окружающей среды под воздействием проектируемого объекта (намечаемой хозяйственной деятельности);

– экологические к социальные последствия строительства и эксплуатации объекта.

При проведении оценки воздействия объекта на окружающую среду для обоснования инвестиций проводят анализ:

– различных способов осуществления хозяйственной деятельности, требований к строительству производственных объектов, применяемым технологиям и издер¬жкам производства по вариантам намечаемой деятельности;

– характера использования и объемов (количества) природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот, условий их транспортировки и хранения;

– количества отходов производства, степени их токсичности, условий складирования, захоронения или утилизации;

– возможности использования полуфабрикатов и отходов в других отраслях хозяйства.

При проведении оценки воздействия должны рассматриваться альтернативные варианты размещения объекта и технические решения, снижающие негативные последствия намечаемой деятельности. К последним относят замену отдельных технологий на другие, более совершенные, применение нового оборудования и агрегатов, улучшение условий складирования отходов и т. п. Рассмотренные варианты и решения должны быть увязаны с эколого-эко¬но¬ми-че¬ской оценкой осуществления различных вариантов инвестиционного проекта.

Результаты проведения оценки должны быть подкреплены экономическими расчетами. При этом следует учитывать затраты на реализацию различных вариантов проекта, компенсационные выплаты, размер платежей и выплат за использование природных ресурсов и сброс загрязняющих веществ в окружающую среду, затраты на производство и сбыт продукции, на содержание объектов социально-бытовой сферы и другие расходы, связанные с осуществлением намечаемой деятельности.

По всем вариантам намечаемой деятельности должна быть рассчитана в соответствии с требованиями нормативных документов экономическая эффективность затрат, связанных с реализацией инвестиционного проекта, а также рассмотрен вариант отказа от проекта. По результатам оценки воздействия также разрабатывается система экологического мониторинга проектируемого объекта для последующей реализации в составе раздела проектной документации «Охрана окружающей природной среды».