8. Основные направления социальной бюджетной политики Российской Федерации.

Одной из самых важных проблем формирующейся сегодня теории государственного регулирования является согласование бюджетной стратегии с различными аспектами социальной политики. Это означает, что практически все аспекты государственной финансовой политики, ее налоговая и бюджетная составляющие должны быть ориентированы не столько на фискальные цели, сколько на социально-экономических задач, обеспечивающих экономический рост и социальную ориентацию экономики.

Основными формами и инструментами государственного регулирования развития социальной сферы являются:

• программы развития образования и здравоохранения, имеющие стратегическое значение для страны, и их всесторонняя финансовая поддержка в бюджетах всех уровней;

• социальные и стандарты и нормативы обеспечения населения благами невещественного достояния;

• регулирование межбюджетных отношений между центром и регионами, позволяющее выравнивать обеспеченность этими благами по регионам не ниже минимально необходимой;

• государственные программы (федеральные и региональные), направленные на решение критических социальных ситуаций долговременного характера (проблемы Севера, Нечерноземья, Урала, радиоактивного загрязнения регионов и др.), а также на решение целевых проблем развития отраслей (создание полноценной материальной базы социальной сферы);

• система мер экстренного характера (прежде всего за счёт резервных фондов), позволяющая ослаблять социальную напряженность, периодически возникающую из-за негативных процессов в образовании, охране здоровья, экологии.

Должны получить надлежащее развитие экономические механизмы реализации социальной политики, а точнее административно-экономические, в частности стимулирование развития отраслей с помощью льгот, налоговой и кредитной политики; системы страхования всех видов; штрафные санкции за нарушение Центром и регионами обязательств по реализации социальных гарантий.

Важнейшей задачей социальной политики является задача максимально возможного поддержания уровня жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев.

Либерализация экономики и устранение административных ограничений способствующий созданию условий для роста экономической активности значительной части населения. У большинства населения формируются принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс социальных условий жизни россиян. В связи с появлением негосударственных учреждений социального обслуживания у населения появилась возможность выбора различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и т. п. Наряду с традиционным общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно складываться рынок социальных услуг. В связи с этим доля платных социальных услуг существенно возросла. Однако в связи с тем, что развитие экономики в конкретных условиях российской действительности на первых этапах переходного периода столкнулось со значительным снижением эффек­тивности хозяйства, резким падением производства и высокой инфляцией, доходы как государства, так и населения снизились.

В механизме финансирования социальной сферы страны произошли следующие изменения.

Во-первых, в связи с падением темпов экономического развития произошло сокращение ресурсов, направляемых на финансирование социальной сферы.

Во-вторых, как показывают статистические данные, в решающей мере сокращение финансирования социальной сферы произошло за счет сокращения бюджетных средств. Оказалось, что неэффективная, перестраивающаяся экономика не в состоянии содержать сложившуюся сеть социальных отраслей и постоянно увеличивающуюся массу нетрудоспособных. Ослабление и отказ от жесткого административного контроля за мерой оплаты труда, ограничение возможности государственного перераспределительного фонда потребления подорвали уравнительность. Стало ясно, что на данном этапе обеспечить достойное вознаграждение за труд во всех отраслях социальной сферы невозможно. Ее некоммерческий сектор начал отставать.

В-третьих, за прошедшие с начала коренных экономических реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуги и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников и одновременное снижение доли бюджета.

В-четвертых, во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание) увеличилась доля платности и сократилась доля расходов государства на бесплатное социальное и культурное обслуживание населения. В итоге существенно выросли размеры и доля расходов населения в финансировании социальной сферы.

В-пятых, расширение платности по всех отраслях социальной сферы привело к снижению качества услуг, предоставляемых населению бесплатно. Последнее особенно ощутимо негативно отразилось на наиболее неблагополучной с точки зрения уровня доходности части населения России (пенсионеры, инвалиды, многосемейные, неполные и т. п.).

В-шестых, в результате быстрого роста платности в отраслях социальной сферы был ослаблен принцип равенства и гарантии получения различными группами населения необходимого социального обслуживания.

Основное противоречие нашей современной социальной политики — это игнорирование основы рыночной экономики - интересов предпринимателей и перенос тяжести социальной ориентации экономики на бюджет. Неизбежно возникает ситуация, при которой бюджет не в состоянии решить все социальные проблемы, и это усугубляет социальную напряженность.

Всё вышесказанное не означает, однако, что нет необходимости в совершенствовании и более детальной и целенаправленной отработки чисто бюджетных методов финансирования социальных расходов. Тем более, что во всех отраслях социально-культурной сферы сохраняются негативные явления, связанные с недостаточным и несвоевременным финансированием учреждений и организаций этих отраслей за счет средств всех бюджетов и трудностями развития их материально-технической базы из-за острого дефицита капитальных вложений.

Федеральный бюджет — важнейший инструмент социально-экономической политики государства.

Государство участвует в экономическом регулировании не только посредством аккумулирования в бюджете определенной части финансовых ресурсов общества. Еще более активно эта роль проявляется при распределении этих ресурсов. Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы они давали необходимую отдачу не только материального, но и социального характера.

Важнейшей функцией государства в России всегда было поддержание равновесия и диалога между разными социальными слоями и группами населения. Особую роль в этом играл государственный бюджет, ориентированный на реализацию широкого спектра социальных функций, что в специфических российских условиях обеспечивало легитимность и стабильность самих государственных институтов. Масштабы такого бюджетного регулирования характеризует соотношение государственных и индивидуальных расходов на социальные нужды (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальную сферу), которое в СССР было на порядок выше, чем, например, в США.

Кризисные явления в экономике, рост инфляции, ограниченные финансовые возможности страны вплоть до 1999 г. не позволяли обеспечить полное финансирование социально-культурной сферы, развивать ее материально - техническую базу в соответствии с имеющимися потребностями.

Основные усилия в эти годы были направлены на сохранение необходимой сети социально-культурных учреждений, обеспечение финансированием "защищенных" статей расходов федерального бюджета: расходов на выплату заработной платы, стипендий, пенсий, пособий. Но даже по этим статьям расходов не удавалось избежать просроченной кредиторской задолженности. Бюджетные расходы постоянно подвергались секвестированию. В результате недостаточности финансирования значительно ослабла материально-техническая база учреждений социально-культурной сферы, практически не выделялись средства на проведение капитального ремонта, из года в год возрастала кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг, происходило снижение доли денежных форм расчетов.

Это во многом предопределило направления бюджетной политики в области социальной сферы в последующие годы, когда удалось преодолеть кризисные явления и возобновить рост экономики. В качестве приоритетных направлений рассматривались и обеспечивались решения проблем стабилизации финансирования социальной сферы и принятых социальных программ в соответствии с утвержденными объёмами, преодоление деформированности структуры расходов бюджета на нужды образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, повышение уровня этих расходов, урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, безусловное прекращение неденежных форм расчетов, повышение реального уровня заработной платы работников бюджетной сферы, стипендий учащейся молодежи, пенсий, пособий, повышение эффективности бюджетных расходов.

Начиная с 2002 г. по главным распорядителям средств федерального бюджета фиксируется численность работников бюджетных учреждений на 1 января планируемого года и следующего за ним года, а также распределение их по тарифным разрядам ЕТС, что не позволяет бесконтрольно увеличивать расходы на оплату труда, доля которых в затратах на содержание учреждений социально-культурной сферы весьма существенна. В практику работы вошли ежегодное проведение инвентаризации бюджетной сети с оценкой эффективности ее сохранения, анализ численности работников бюджетных организаций с целью ее оптимизации, а так же условий их оплаты труда, обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов по­требления электро- и теплоэнергии и заключением договоров определяющих обязательства бюджетных организаций, уточнение действующей нормативной правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

Ниже приводится динамика численности и оплаты труда работников, занятых в отраслях социально-культурной сферы (по учреждениям, финансируемым из федерального бюджета по ЕТС без учета доплат и надбавок (табл.))

Динамика численности и оплаты труда отраслей социально-культурной сферы

Показатели, характери­зующие социально-культурную сферу	2001 г.	2002 г.	2003 г.	В % к предыдущему году
				2002г. | 2003г.
Образование
Работники списочного состава (число ставок)	1331389	1339044,5	1340073,1	100,6	101,1
Средний размер ставки по отрасли (руб. в месяц)	682,8	1194,2	1296,7	174,9	108,6
Здравоохранение
Работники списочного состава (число ставок)	537891,95	458050,0	458123,0	85,2	100,02
Средний размер ставки по отрасли (руб. в месяц)	522,6	1005,9	1071,7	192,5	106,5
Культура, искусство и кинематография
Работники списочного состава (число ставок)	52372	52030,5	53227,5	99,3	102,3
Средний размер ставки по отрасли (руб. в месяц)	661,6	1343,3	1316,7	203,0	98,0
Средства массовой информации
Работники списочного состава (число ставок)	3904,5	3326,5	3336,5	85,2	100,3
Средний размер ставки по отрасли (руб. в месяц)	671,8	1273,4	1378,6	189,6	108,3
Учреждения социального обеспечения и службы занятости
Работники списочного состава (число ставок)	38351,5	37432,5	37432,5	97,6	100,0
Средний размер ставки по отрасли (руб. в месяц)	842,9	1257,5	1362,7	149,2	108,3

Ключевое значение для жизни населения и экономики страны имеют уровень и рост доходов граждан. Расходы федерального бюджета на оплату труда работников учреждений социально-культурной сферы выросли с 1999 г. в среднем более чем в 3 раза. За этот период ставка первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы была увеличена с 60 до 450 руб. в месяц. Поэтапное повышение минимального размера оплаты труда началось: с 1 июля 2000 г. — до 132 руб., с 1 января 2001 г. — до 200 руб., с 1 июля 2001 г. — до 300 руб., с 1 мая 2002 г. — до 450 руб. В 2002 г. произведена также индексация тарифной части фонда оплаты труда в среднем в 1,89 раза; предусматривается дальнейшее увеличение минимума заработной платы с 1 октября 2003 г. с 450 до 600 руб., в связи с чем средства на оплату труда проиндексированы с указанного периода в 1,33 раза, повышение в 3 раза надбавок к должностным окладам профессорско-преподавательскому составу высших учебных заведений за ученую степень и доведение их для кандидата наук до 900 руб., доктора наук до 1500 руб.

Дальнейшее повышение заработной платы работников организаций бюджетной сферы планируется производить с одновременным реформированием системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы и переходом от Единой тарифной сетки к отраслевым системам оплаты труда.

Вместе с тем положительное влияние этих мероприятий в значительной степени обесценивается инфляционными процессами и все еще крайне низким исходным уровнем сложившейся заработной платы у большинства наемных работников. Так, повышение среднего размера ставок по отраслям "образование" и "здравоохранение" предусматривается в 2003 г. на 8,6% (92,5 руб.) и на 6,5% (65,5 руб.), а их уровень составит 1296,7 руб. и 1071,7 руб. соответственно.

Исходя из прогнозируемой величины прожиточного минимума (ПМ) трудоспособного населения в 2003 г., равной 2253 руб., размер заработной платы работников образования и здравоохранения (который на 75—80% определяет тарифная ставка) составит 80—90% к ПМ.

При этом следует учесть и следующие принципиальные моменты.

Во-первых, предусмотренная индексация оплаты труда работников бюджетной сферы в 1,33 раза с 1 октября 2003 г. в пересчете на год означает, что в среднегодовом выражении такое повышение составит 108%. Это даже сколько ниже инфляционных ожиданий, размер которых Правительство России обещает удержать в течение года в диапазоне 9—12%.

Во-вторых, существенное увеличение в 2002 г. цен на лекарства, продовольствие, жилищно-коммунальные и транспортные услуги привело к значительному повышению прожиточного минимума, который, по экспертным оценкам, отличается от официального уже не в 2 раза, а в 2,5—3,0 раза.

Данные обстоятельства свидетельствуют, что в 2003 г. не только не произойдет увеличения уровня жизни работников бюджетной сферы, а напротив, риск его снижения может составить 10—15% по покупательной способности заработной платы.

Задача приведения минимальной заработной платы к прожиточному минимуму, что относится к числу базовых государственных социальных обязательств, по оценкам Правительства РФ, может быть решена только через 7 - 8 лет. Учитывая значительную инерционность социальных процессов жизнедеятельности общества, предлагаемый алгоритм решения данного вопроса в указанном временном интервале (до 2010 г.) на практике означает, что одна треть россиян в период жизни своего генерационного поколения (25—30 лет) не сможет решить проблему достойного уровня жизни, так как низкая заработная плата не позволяет формировать достойную пенсию для большинства (до 60%) населения, а поэтому период низких доходов (с учетом периода ­выплат заработанных пенсий) растягивается по крайней мере на 25—30 лет.

Вместе с тем необходимо отметить, что доля расходов федерального бюджета на цели образования, здравоохранения, культуры возрастает.

В сравнении с предыдущим годом (в сопоставимых условиях) расходы на социально-культурную сферу (образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт, культуру, искусство и кинематографию, средства массовой информации, социальную политику) выросли в 2000 г. на 56,3%, 2001 г. — на 61,6%, 2002 г. — на 39,3%.

Причем увеличивается не только абсолютная величина этих расходов, но и их доля в общем объеме расходов федерального бюджета, удельный вес в ВВП. Так, если в 1999 г. доля этих расходов в общем объеме расходов федерального бюджета составляла 10,3%, в 2000 г. — 10,4%, то в 2002 г. по ожидаемой оценке она достигнет 12,35%. Удельный вес расходов федерального бюджета на социально-культурную сферу в ВВП по ожидаемой оценке за 2002 г. составит 2,20 % против 1,44% в 1999 г.

Однако анализ показывает, что относительная доля расходов на здравоохранение и физическую культуру за прошедший период выросла крайне незначительно (1,7% в 2000 г., 1,9% в 2001 г., 1,9% в 2002 г., 2,0% в 2003 г.). Для сравнения заметим, что в 1997 году доля соответствующих расходов составляла 2,2%. В то же время доля расходов на образование выросла с 3,7% в 2000 г. до 4,9% в 2003 г., в котором предусмотрен наиболее высокий относительный уровень соответствующих расходов за все годы, начиная с 1995 г. (табл. ).

Определяющим фактором роста расходов послужило выделение, исходя из финансовых возможностей федерального бюджета, средств на:

Динамика расходов федерального бюджета на социальную сферу (без учета расходов, осуществляемых за счет доходов от арендной платы)

Наименование разделов расходной части федерального бюджета	1999	2000	2001	2002	2003
Образование
-в % к ВВП	0,45	0,52	0,59	0,72	0,75
-удельный вес в расходах федерального бюджета	3,20	3,66	4,05	4,07	4,18
Культура, искусство и кинематография
-в % к ВВП	0,06	0,07	0,07	0,09	0,11
-удельный вес в расходах федерального бюджета	0,46	0,50	0,51	0,52	0,60
Средства массовой информации
-в % к ВВП	0,04	0,08	0,08	0,09	0,09
-удельный вес в расходах федерального бюджета	0,31	0,59	0,57	0,52	0,51
Здравоохранение и физическая культура
-в % к ВВП	0,22	0,23	0,26	0,29	0,30
-удельный вес в расходах федерального бюджета	1,54	1,65	1,75	1,61	1,66
Социальная политика
-в % к ВВП	0,67	0,56	0,90	1,00	1,16
-удельный вес в расходах федерального бюджета	4,77	3,98	6,17	5,63	6,49
Итого расходов на социально-культурную сферу
-в % к ВВП	1,44	1,46	1,91	2,20	2,41
-удельный вес в расходах федерального бюджета	10,29	10,39	13,05	12,33	13,45

• решение назревавшей годами проблемы с накопленной задолженностью по оплате обязательств главных распорядителей и находящихся в их ведении учреждении;

• восстановление сокращенных до минимума, а в ряде случаев и полностью не производимых в предыдущие годы расходов федерального бюджета на приобретение бюджетными учреждениями оборудования, осуществление капитального и текущего ремонта, оплату потребленных коммунальных услуг, индексацию по инфляции материальных затрат бюджетных учреждений в 1,2 раза;

• значительное, в среднем в 2 раза против уровня 2000 г., увеличение расходов на оплату коммунальных услуг; индексацию расходов по оплате коммунальных услуг в связи с ростом тарифов на топливно-энергетические ресурсы в 1,6 раза;

• индексацию с 1 января 2001 г. в 1,2 раза по сравнению с уровнем, действовавшим в 2000 г., стипендий, пособий и ­других обязательных социальных выплат, включая компенсацию удорожания стоимости питания, а также физкультурно-оздоровительную работу, санаторно-курортное лечение и отдых учащейся молодежи, доплаты преподавателям на приобретение книг и издательской продукции и периодических изданий.

Были увеличены в бюджете 2002 г. средства на реализацию федеральных целевых программ в социальной сфере.

Исходя из решаемых в рамках федерального бюджета социальных задач, претерпела изменения и структура расходов федерального бюджета.

Так, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" был предусмотрен переход на финансирование государственной политики содействия занятости населения за счет ассигнований из федерального бюджета, в связи с чем в бюджете на 2001 г. учтены средства на содержание территориальных органов Минтруда России по вопросам службы занятости населения, выплату пособий по безработице и прочих выплат безработным гражданам, реализацию мероприятий по содействию занятости населения.

В целях реализации пенсионной реформы, направлен­ной на дальнейшее повышение уровня пенсионного обеспечения, с 1 января 2002 г. в федеральном бюджете предусматривались расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, которые должны были осуществляться независимо от поступления единого социального налога.

В бюджете на 2003 г. расходы по осуществлению социально-культурных мероприятий определены в сумме 312,7 млрд. руб., или 2,41% к ВВП (в сопоставимых условиях). Доля этих расходов в общем объеме расходов федерального бюджета составляет 13,44%.

Однако положительные тенденции бюджетного регулирования социальной сферы за последние три года и бюджетные проектировки на 2003 г. позволяют только стабилизировать сложившуюся сложную ситуацию в этой важной области жизнедеятельности общества, но недостаточны для качественного ее улучшения. Это связано с крупным масштабом накопившихся в этой сфере проблем:

• асимметрией в расходах, связанной с крайне незначительной долей средств, выделяемых на социальные нужды (16—18% к ВВП вместо оптимальной пропорции по международным меркам, равной 25-30% к ВВП);

• низкими объемами производимого ВВП на душу населения (около 4,4 тыс. долл. по сравнению с достигнутыми средними показателями в европейских странах около 20 - 25 тыс. долл.);

• недостаточными размерами социальных расходов для расширенного воспроизводства населения (которые в абсолютном выражении составляют всего 400 долл. на душу населения), что в несколько раз меньше необходимых объёмов для обеспечения необходимых параметров процессов воспроизводства.

Несмотря на некоторые положительные тенденции в бюджетном финансировании социальной сферы, необходимо все-таки отметить, что до настоящего времени социальная политика нашего государства носит остаточный и пассивный характер. Происходит хроническое недофинансирование социальных статей бюджета и федеральных целевых программ социальной направленности. За счет заранее закладываемых в проект бюджета более низких уровней инфляции на социальные нужды выделяется в реальном исчислении меньше средств, чем запланировано, расходы на эти цели не индексируются.

Для социальной сферы ключевое значение имеет государственное финансирование. От него зависит предотвращение ее развала, а на следующем этапе — ее возрождение на качественно новой основе. В этих целях следовало бы довести финансирование образования и здравоохранения до уровня 1989 г., а затем постепенно повысить его до 10% ВВП на образование и 8% — на здравоохранение.

Для этого потребуется создать правовые и организационные условия для эффективной реализации многоканального механизма финансирования — за счет как бюджетов разных уровней, так и средств, поступающих от юридических и физических лиц. При этом необходимо четко определить систему финансовой поддержки регионов, исходя из их типологизации по критерию состояния социальной инфраструктуры, поставив под контроль целевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов.

Невыплата в срок заработной платы является по существу беспроцентным кредитом, который нищие работники предоставляют работодателям, в том числе и государству. Данный процесс свидетельствует о повышении социальной цены реформ, о недопустимо высокой плате за финансовую стабилизацию. Платить ее приходится тем, для кого заработная плата является практически единственным источником дохода.

Состояние социальной сферы при ограниченности бюджетных ресурсов и изменение функций государства в новых условиях диктуют необходимость четкого поэтапного разграничения задач уточнения приоритетов социальной политики в целях усиления обоснованности ранжирования мероприятий по социальной защите и поддержке населения, выделения среднесрочных и экстренных (неотложных) мер.

Правовая основа государственных внебюджетных фондов.

Понятие и характерные признаки внебюджетных фондов.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации. Внебюджетные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

На схеме 1 показано предназначение государственных внебюджетных фондов.

Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на:

• охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи

• социальное обеспечение по возрасту

• социальное обеспечение в случае безработицы

• социальное обеспечение по инвалидности, по болезни, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предназначенных законодательством РФ о социальном обеспечении

Схема 1. Предназначение государственных внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды представляют собой составную часть финансовой системы Российской Федерации, обладают рядом характерных признаков, которые наглядно показаны на представленной схеме.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направления использования денежных фондов.

Начиная с 1992 г. в Российской Федерации создано и действует большое количество внебюджетных фондов. В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные; по целевому назначению — на экономические и социальные.

Статья 144 Бюджетного кодекса РФ относит к государственным внебюджетным фондам Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. В настоящее время Государственный фонд занятости населения ликвидирован и не осуществляет своего функционирования. На схеме 2 показаны признаки государственных внебюджетных фондов, а на схеме 3 — состав внебюджетных фондов Российской Федерации.