11.4. Дефицит государственного бюджета и основные финансовые источники его покрытия

Баланс бюджета, профицит, дефицит. Бюджет выглядит как баланс денежных доходов и расходов, где по определенной схеме расписаны соответствующие статьи (см. рис. 11.2).

При планировании и исполнении бюджета возможны три основные ситуации:

1. баланс бюджета, когда доходы равны расходам;

1. профицит, когда доходы бюджета превышают его расхо­ ды (что можно рассматривать как хорошую предпосылку для устойчивости государственных финансов и системы денежного обращения).

2. дефицит бюджета, когда расходы бюджета превышают его доходы.

Стремление избежать дефицита бюджета предполагает ис­пользование так называемых балансирующих статей (продажа государственного имущества, изменение налоговых ставок и т. п.). При выявлении дефицита республиканского бюджета в пер­вую очередь следует установить:

1. его экономическую природу;

2. количественную оценку дефицита;

3. возможные экономические источники покрытия;

4. социально-экономические последствия дефицита бюджета.

Экономическая природа дефицита. С учетом экономиче­ской природы выделяются, например, циклический, структур­ный и военный дефицит.

Циклический дефицит уже своим названием обращает наше внимание на его прямую связь с фазой промышленного

Бюджет
Доходы		Расходы
1.		1.
2.		2.
3.		3.
4.		4.
и т. д.		и т. д.
Всего доходы		Всего расходы
Дефицит		Профицит

Рис. 11.2. Бюджет как баланс денежных доходов и расходов

322

till!!

цикла. В период кризисного спада снижается деловая актив­ность и соответственно размер налогооблагаемой базы. Кроме того, в этот период резко возрастают расходы на социальные нужды (поддержка безработных, социальные выплаты мало­имущим слоям населения), а также нарастают требования фи­нансовой поддержки отдельных отраслей и регионов страны.

Таким образом, циклический дефицит выступает как ре­зультат кризисного спада объема производства, имеет призна­ки объективной вынужденности.

Структурный дефицит связан с плачевным состоянием ве­дущих отраслей национальной экономики и обусловлен необхо­димостью резко активизировать финансирование программ по их реконструкции (инвестиционные расходы), а также по пе­реподготовке кадров.

Надо признать, что структурный дефицит всегда есть резуль­тат осмысленной финансовой политики (активный дефицит). Такой дефицит сознательно допускается с целью оживить национальную экономику и добиться устойчивого и долговременного ее роста.

При анализе динамики дефицита бюджета в качестве свое­образной точки отсчета выступает дефицит бюджета, который складывается при естественной норме безработицы (Н*). Это и есть структурный дефицит, как говорится, в чистом виде. Раз­ница между фактическим дефицитом и структурным есть цик­лический дефицит. С повышением уровня безработицы возни­кает и увеличивается циклическая составляющая дефицита.

Военный дефицит связан с военными приготовлениями, с наращи­ванием государственных заказов по снабжению армии техникой, амуни­цией и т. п., а также с ведением военных действий. При анализе сложив­шихся военных расходов следует выделять прямые военные расходы и косвенные военные расходы (пенсии и пособия инвалидам войны и семь­ям погибших, военные расходы, которые скрыто проходят по статьям граж­данских ведомств (строительство, мобилизационные расходы и т. п.).

Количественная оценка дефицита. Формально размеры дефицита бюджета определяются путем сравнения объема дохо­дов и расходов. При этом надо учитывать, что в динамике раз­меры дефицита абсолютно несоизмеримы, так как из года в год объемы ВВП и условия хозяйствования заметно изменяются.

Поэтому для отражения степени дефицита бюджета приня­то использовать относительные показатели. Например, сопос­тавляя: а) дефицит бюджета и общую сумму расходов (процент непокрытия); б) дефицит бюджета и объем ВВП.

Белорусский ракурс. После того как Беларусь была объявлена суверен­ным государством, бюджет 1991 года (первый и последний раз) был испол-

323

нен со значительным профицитом (примерно 5% ко всем расходам). Причи­ной послужило то, что республика перестала производить прежние перечне ления в союзный бюджет (первой на это пошла Россия). Но в дальнейшем дефицит республиканского бюджета стал хроническим явлением (1992 год — 9,8%; 1999 год — 14,4%; 2001 год — 4,6% к расходам бюджета.

Дефицит республиканского бюджета (2004 г.) установлен в размере 1,5% от ВВП, или 690,2 млрд. BYR. Источники финансирования дефицита — до­ходы от размещения государственных ценных бумаг (ГКО, ГДО), внешние ис­точники, поступления от приватизации государственного имущества.

Скрытый и реальный дефицит. То, что сообщается широ­кой публике в виде дефицита бюджета, еще не есть реальный дефицит. В современных условиях, когда финансовые потоки значительно усложнены, а исполнение государственного бюд­жета с дефицитом не является столь уж популярным событием, анализ дефицита бюджета требует проведения корректировки его официального размера дефицита. Выделим некоторые и вполне возможные поправки такого рода.

В расходную часть бюджета принято включать расходы по обслуживанию государственного долга, т. е. ранее возникшей задолженности правительства перед населением страны и вне­шним миром, в виде процентных выплат, погашения части ос­новного долга («амортизация государственного долга»). Поэто­му в процессе анализа выделяют «первичный дефицит» и «общий дефицит», который включает расходы по обслуживанию долга правительства.

При измерении объема бюджетного дефицита необходимо выполнять поправку на уровень инфляции. Чем выше инфля­ция, тем ниже реальная процентная ставка, которая использу­ется при обслуживании государственного долга. В условиях инфляции правительству легче выполнять бюджет, так как вслед за ростом цен расширяется налогооблагаемая база, обес­цениваются запланированные расходы. Поправка на инфляцию при сохранении положительных значений процентной ставки, используемой при обслуживании государственного долга, при­водит к завышению бюджетного дефицита.

По своей природе местные бюджеты не могут быть дефицит­ными. Поэтому чем больше расходы местных бюджетов превыша­ют их доходы, тем большим может оказаться дефицит республи­канского бюджета. Надо учитывать, что местные бюджеты традиционно склонны добиваться больших дотаций в свою пользу.

Теперь о более важных моментах. Так, при определении величины реального дефицита необходимо учитывать и так на­зываемые квазибюджетные расходы, которые связаны с госу-

324

дарственными нуждами, но скрыто финансируются, например, за счет средств Центрального банка страны. К примеру, Цент­ральный банк может оказаться подключенным к прямому фи­нансированию жилищных программ по льготным ставкам и при сохранении других нерыночных условий, к финансированию сельскохозяйственных компаний (посевные работы, уборка уро­жая), а также кредитованию расходов правительства на льгот­ных условиях (закупка зерна, погашение задолженности вне­шним кредиторам и т. п.).

Для покрытия убытков государственных предприятий, выплат завышенной заработной платы наемному персоналу и финансирования скрытой безработицы в государственном сек­торе могут прибегнуть к использованию кредитов коммерческих банков. Надо учитывать и сумму накопившихся «плохих кре­дитов», выданных коммерческими банками предприятиям и организациям государственного сектора.

Не столь уж и редко правительство прибегает к отсрочке платежей по своим обязательствам (особенно в конце финансово­го года), что кроме всего прочего усиливает кризис неплатежей.

Чтобы застраховаться от неоплаты в срок государственного заказа, поставщики склонны завышать контрактные цены, что является суще­ственным моментом в раскручивании инфляции издержек производства.

Суммирование изложенных выше и других схожих компо­нентов позволяет достаточно точно определить скрытый дефи­цит. Скрытый дефицит и официальный дефицит в сумме рав­ны реальному дефициту.

Причины сохранения устойчивого дефицита. Впрочем, дефицит дефициту рознь. Поэтому в макроэкономическом ана­лизе особое внимание уделяется выявлению причин возникно­вения устойчивого дефицита государственного бюджета. Среди таковых выделяются:

1. циклический спад объемов производства (циклический дефицит);

2. активная государственная политика в режиме «встроен­ ных стабилизаторов» (увеличение инвестиций, сокращение на­ логов и другие льготы бизнесу; см. главу 12);

3. сокращение налоговых поступлений без корректировки государственных расходов, а также неудовлетворительная орга­ низация сбора налогов и платежей (высокие затраты по органи­ зации, уклонения от уплаты налогов; рост объема недоимок);

4. нарастание убытков и финансовых потерь предприятий и организаций, общее ухудшение финансового положения реаль­ ного сектора экономики и сокращение налогооблагаемой базы;

325

5. влияние решающей фазы «политического цикла» (нака­ нуне очередных выборов) и активизация государственной соци­ альной политики;

6. повышение долгосрочной бюджетной напряженности из- за повышения удельного веса лиц пожилого возраста, рост го­ сударственных расходов на социальное обеспечение и здравоох­ ранение, а также возрастание удельного веса молодежи в структуре населения и увеличение расходов на образование, со­ здание новых рабочих мест.

В зависимости от типа проводимой финансовой политики различают:

а) активный дефицит, т. е. осмысленный дефицит, когда расходы превышают доходы, в том числе из-за сокращения на­ логовой нагрузки, наращивания объема инвестиций за государ­ ственный счет и т. п.;

б) пассивный дефицит, т. е. вынужденный дефицит, так как государственные доходы уменьшаются из-за сокращения хозяйственной активности.

Дефицитное финансирование. Обнаружение дефицита бюджета еще на стадии его составления заставляет изыскивать источники для его покрытия. Сокращение расходов и увеличе ние доходов (за счет балансирующих статей) — это самые эле­ментарные действия, которые в таких случаях можно предпри­нять. Но если и после этого дефицит продолжает сохраняться, то включается так называемый механизм дефицитного финан­сирования бюджета. Один из его вариантов — это «жизнь в долг», что оформляется соответствующими долговыми распис­ками государства (ценными бумагами).

Белорусский ракурс. В Беларуси в 1993-1994 годах основным источни­ком покрытия дефицита были внешние займы (таким способом покрывалось 60-97 % дефицита). В дальнейшем использовались внутренние источники. В 1996 году дефицит бюджета на 84,5% был покрыт эмиссионными креди тами Национального банка. В 1997 году в источниках покрытия дефицита до 50% возросла доля государственных ценных бумаг (к их выпуску прави­тельство приступило с 1994 года). В критическом 1999 году 72% дефицита (включая погашение внешней задолженности) было покрыто эмиссионными кредитами Национального банка (кстати, тогда же уровень инфляции в стра­не вновь достиг рекордной отметки). Остальная часть дефицита была профи­нансирована выпуском ГКО. Для финансирования дефицита в 2002 году вновь удалось привлечь внешние кредиты (примерно 35% от объема дефицита).

В то же время правительство постоянно недоиспользует воз­можность получать доходы от приватизации даже в запланирован­ных объемах. Следует подчеркнуть, что в бюджетной политике Беларуси реализуется так называемая пассивная форма дефици-

326

та, которая связана с потребительскими расходами. Большая часть бюджетных средств направляется на содержание социально-культурной сферы, а также на поддержку многочисленных нерен­табельных государственных предприятий (см. главу 12).

Государственный заем. К такому методу привлечения до­ходов правительство прибегает, когда темпы роста государствен­ных расходов стабильно опережают темпы роста налоговых по­ступлений. Бюджетный дефицит покрывается за счет выручки от реализации долговых расписок государства.

Государственный заем есть одна из разновидностей кре­дитных отношений между государством и физическими (юри­дическими) лицами.

Здесь государство выступает как крупный заемщик денеж­ных средств. Определяются предельные сроки и условия пога­шения долговых обязательств государства. Обеспечением зай­ма выступает все имущество, находящееся в собственности государства.

Различаются внутренние и внешние, центральные и местные, крат­косрочные, среднесрочные и долгосрочные займы. В зависимости от ха­рактера выплачиваемого дохода государственные займы делятся на выиг­рышные, процентные, дисконтные, с нулевым купоном и т. д.

Государственные займы выполняют важную фискальную роль. Их долгосрочный характер позволяет использовать заим­ствованные финансовые средства для реализации крупных ин­вестиционных проектов. Тогда есть возможность приурочить погашение долговых обязательств государства к срокам ввода в строй нового предприятия и получения прибыли.

Впрочем, при выработке соответствующих рекомендаций здесь нуж­на осторожность. Такой красивый маневр финансовыми средствами (заем — инвестиции — доходы — погашение займа) невозможен, напри­мер, в условиях нереформированной экономики, где доминирует неэффек­тивный государственный сектор. Вряд ли стоит напоминать, что отстало­му государственному предприятию все равно, что «проедать»: собственные, бюджетные средства или банковские кредиты.

В тех случаях, когда заем государства используется на не­производительные цели, источником погашения долга высту­пают только новые налоговые поступления или доходы от выпус­ка очередных займов.

Когда налоговых поступлений и доходов от размещения новых зай­мов оказывается недостаточно для погашения ранее выпущенных займов, не исключается применение денежной эмиссии Центрального банка стра­ны (сеньораж).

В качестве технического средства государственного займа используются ценные бумаги (электронные, бумажные).

327

Примечание. Различаются: а) ценные бумаги центрального прави­тельства (прямые ценные бумаги), выпускаемые Министерством финан­сов и т. п.;

б) ценные бумаги местных органов власти (муниципальные бумаги);

в) ценные бумаги, выпускаемые под правительственную гарантию от­ раслевыми министерствами и крупными государственными компаниями.

Ценные бумаги, выпущенные под гарантию правительства, приобре­тают статус государственных.

Ценные бумаги правительства обеспечиваются платежеспо­собностью самого государства, что традиционно и предопреде­ляет их высокий рейтинг.

В зависимости от свойства обращаемости на фондовых рынках государственные ценные бумаги подразделяются на рыночные (облигации, казначейские ноты и векселя) и неры­ночные. Последние не могут быть проданы третьим лицам и не могут использоваться в качестве обеспечения по ссудам (сбере­гательные сертификаты и сберегательные облигации, государ­ственные выигрышные займы и др.).

По срокам обращения различаются краткосрочные, средне­срочные (от 1 до 10 лет) и долгосрочные обязательства (до 25 лет). Краткосрочные ценные бумаги обычно выпускаются для покры­тия текущего бюджетного дефицита или кассовых разрывов, ког­да сроки поступления доходов и сроки расходов не совпадают.

Примечание. Обратим внимание на еще одну и весьма важную фун­кцию государственных ценных бумаг. Так, в денежно-кредитной системе государственные краткосрочные ценные бумаги (ГКО) используются как финансовый инструмент, позволяющий на должном уровне обеспечивать ликвидность коммерческих банков (см. главу 14).

Первичное размещение государственных ценных бумаг предполагает наличие специальной инфраструктуры (централь­ный банк, биржа, депозитарий, комитет по управлению госу­дарственным долгом, коммерческие банки, крупные инвесторы и т. п.), а также наличие соответствующего законодательства. Роль первой скрипки здесь традиционно играет Центральный банк страны, который организует размещение нового займа, привлекает к участию в роли покупателей коммерческие бан­ки и крупных инвесторов, а при необходимости и сам приобре­тает пакеты ценных бумаг правительства.

Первичное размещение государственных ценных бумаг может осуществляться путем проведения аукциона, открытой продажи либо индивидуально.

Выплата доходов по ценным бумагам осуществляется через выплату фиксированного процента, с применением ступенчатой процентной ставки, т. е. регулярно изменяющейся в соответствии

328

с динамикой учетной ставки и уровня доходности государствен­ных ценных бумаг, размещаемых путем аукционной продажи. Также в ходу использование плавающей ставки процентного до­хода, индексирование номинальной стоимости ценных бумаг, ре­ализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их нарицательной цены, проведение выигрышных займов и т. п.

В заключение обратим внимание на то, что очень часто в экономи­ческой литературе, особенно отечественной, выпуск государством ценных бумаг рассматривается как неифляционное средство. Опять же следует уточнить, о какой национальной экономике идет речь. В условиях нере­формированной экономики любые средства дефицитного финансирования выступают как инфляционные.