§ 2. Содержание административно - правовых режимов

При рассмотрении вопроса о содержании административно -правовых режимов целесообразно использовать уже имеющиеся в юридической науке наработки по общим проблемам содержания правового режима, ибо содержание административно-правовых режимов соотносится с содержанием правового режима как особен­ное и общее.

Детальное содержание режимных мероприятий, входящих в различные виды правовых и административно-правовых режимов, определяется их целевым назначением, характером и особенностя­ми той деятельности отдельных лиц, учреждений и организаций, ко­торая является объектом режима. Однако при всем многообразии режимных мероприятий, обусловленных различием объектов, исхо­дя из единства их целевого назначения, можно выделить некоторые типовые элементы, определяющие содержание всех администра­тивно-правовых режимов именно как мер режимных.

Так, в содержании административно-правового режима сле­дует выделить: его целевое назначение, правовые принципы, объект административно-правового регулирования, юридическое положе­ние субъектов, административно-правовой инструментарий.

Традиционно рассматриваемые предмет и метод правового регулирования не раскрывают всего многообразия юридического воздействия той или иной отрасли права, не дают представления об атмосфере, в которой приходится действовать участникам правоот­ношений.

Но и отбрасывать эти понятия нельзя, так как они органично вплетаются в юридический режим отрасли, составляя основу, кар­кас всего построения¹.

¹ См., например: Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного по­ложения в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург. 1996. С. 37.

27

­1. Административно - правовой режим устанавливается в целях обеспечения взаимодействия государственной админист­рации и частных лиц на основе права, поскольку он сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной админи­страции при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональ­ных обязанностей и регулировании ими различных социальных объ­ектов и процессов.

В связи с этим названный режим может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, ти­пичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельно­сти, применяемые на строго определенной территории в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специаль­ные административно-правовые режимы.

Так, изменение в названии науки «полицейское право» на «административное право» в конце XIX в. было связано не столько с переориентацией законодательства с обеспечения безопасности на внутреннее управление¹, сколько с распространением в научных и общественных кругах теории правового государства.

Переход от понятия «полицейского государства» к «право­вому государству», от «полицейского права» к «административному праву» означал переход от вседозволенности абсолютизма к свя­занности государственного аппарата законодательными нормами о неприкосновенности прав личности.

Административно-правовой режим призван возвести вокруг властно-принудительных полномочий субъектов исполнительной власти непреодолимый барьер, а сами полномочия взять в форма­лизованные рамки юридических процедур.

Эта граница ограждает частную жизнь населения от чрез­мерной административной опеки при условии, конечно, что люди сами могут позаботиться о собственной безопасности и благополу­чии. В ситуациях, когда необходимо вмешательство государст­венных структур, режим предоставляет такую возможность, но только строго определенными в законе способами.

С м.: Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса администра­тивного права // Государство и право. 1993. № 5. С. 52.

28

­2. Вторым основным предназначением административно-правового режима является его способность воздействовать на эффективность управленческой деятельности путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рациональное использо­вание его правовых, людских, информационных и технических ре­сурсов.

Для административно-правового режима характерны обще­отраслевые принципы государственного управления, являющиеся внутренним стержнем, направляющим началом организации адми­нистративно-правовых отношений. Это - своеобразные ориентиры для юридически значимых вариантов поведения. Они имеют универ­сальный характер и распространяются на все сферы администра­тивно-правового регулирования. Особенно важно соблюдение этих принципов в нормотворческои и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. В зарубежной юридической лите­ратуре, как уже выше отмечалось, административный режим опре­деляется как режим общего права публичной власти, который вклю­чает в себя четыре принципа.

Первый - это принцип разделения административных и су­дебных властей, который определяет круг вопросов, не входящих в юрисдикцию общего суда, пределы юрисдикции административного судьи и сферу применения административного права с оговоркой о наличии пробелов в юрисдикции.

Второй принцип касается особого режима административных актов. С одной стороны, администрация обладает правом принятия исполнительных решений, то есть издания в одностороннем порядке нормативных актов, порождающих правовые последствия без согла­сия частных лиц, на которых они возлагают обязанности. С другой стороны, администрация располагает особыми прерогативами при заключении контрактов, подчиненных действию административного режима. Эти принципы относятся к привилегиям администрации, два других - к обязанностям администрации.

Третий принцип - это принцип законности, который обязыва­ет администрацию уважать право.

Четвертый принцип состоит в ответственности публичной власти, в силу которой публичные юридические лица должны воз­мещать ущерб, причиненный по их вине либо в силу иных причин¹.

­ ¹ См.: Ведель Ж. Указ. раб. С. 65.

­29

­В российском административном праве в качестве админи­стративно-правовых принципов выступают принципы законности, обязательного наличия субъекта административной власти, одно­сторонне властного принятия управленческих решений, специальной юридической ответственности государственных органов и должност­ных лиц, особого порядка рассмотрения споров в сфере государст­венного управления.

К сожалению, тема административно-правовых принципов не относится к достаточно разработанным по сравнению, скажем, с уголовным правом, где отраслевым принципам посвящена специ­альная монографическая литература¹. Попытку решить проблему общих принципов административного права предпринимал А.П. Ко­ренев. Он выделил несколько принципов административно-правово­го регулирования общественных отношений: научность (объектив­ность), законность, единство равных прав и равных обязанностей и др.². Но, к сожалению, это не получило дальнейшей разработки в административно-правовой науке³.

В научной и учебной литературе рассматриваются только принципы отдельных правовых институтов: государственной служ­бы, государственного управления, административной ответственно­сти. Принципы, имеющие общеотраслевое регулятивное значение, концентрируются вокруг важнейших отраслевых правовых категорий - акта управления, органа административной власти, публичной службы, административного проступка и ответственности. Они за­крепляются в законодательстве и имеют непосредственное воз­действие на поведение субъектов административных правоотноше­ний.

3. Элементом административно-правового режима является объект правового воздействия. В литературе общепризнанна связь административно-правового регулирования с государственно-управленческой деятельностью. Однако само понятие государст­венного управления трактуется неоднозначно. С одной стороны, далеко не все управленческие отношения являются объектом ад-

См., например: Келина С.Г., Кудрявцев В.Н. Принципы советского уголов­ного права. - М., 1988.

См.: Коренев А.П. Принципы советского административного права // Пра­воведение. 1967. № 3. С. 72-78.

См.: Коренев А.П. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. 1999. № 5. С. 80.

30

­министративно-правового режима. К примеру, из-под его воздейст­вия выпадает внутриуправленческая деятельность негосударствен­ных организаций. Не входят в объект административно-правового режима и публичные управленческие отношения с участием Пар­ламента Российской Федерации и представительных органов вла­сти субъектов Российской Федерации. С другой стороны, под дейст­вие этого режима, кроме управленческой деятельности исполни­тельных органов власти подпадает часть деятельности общих судов, точнее, порядок рассмотрения судьей административных деликтов -судья в данном случае не осуществляет правосудие, а выполняет функции субъекта административной власти¹.

Социальные явления и отношения, входящие в объект адми­нистративно-правового режима, создают особую среду, которая ха­рактеризуется наличием публично-властных начал:

• юридической зависимостью невластных субъектов от од­­носторонне принимаемых управленческих решений;

• возможностью применения организованного, в том числе вооруженного принуждения;

• определенной ограниченностью судебного порядка разре­шения споров.

Объект административно-правового режима не совпадает с понятием предмета правового регулирования. К последнему отно­сятся общественные отношения:

а) подверженные отраслевой правовой регламентации и объективно предполагающие ее;

б) допускающие использование отраслевых норм, но не уре­гулированные в силу определенных причин².

В объект режима включаются только те отношения, которые фактически попали под действие административно-правовых норм, так как режим - это всегда результат воздействия, состояние упорядоченности социальных связей.

Поскольку административно-правовое регулирование может распространяться на отношения, находящиеся в пограничных, соп­ряженных со сферой управления областях, надо быть очень осто­рожным при выборе конкретного объекта административно-

¹ См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР -Свердловск, 1989. С. 126.

² См.: Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. - Саратов, 1974. С. 10.

31

­правового режима. Известны случаи, когда в сферу его воздействия попадали частноправовые по характеру отношения (собственно­сти, договорных обязательств), что приводило к изменению их внут­реннего содержания.

4. Одним из основных элементов административно-право­вого режима является юридическое положение субъектов. Участни­ки административно-правовых отношений в силу специфики управ­ления занимают социально неоднородные позиции.

Поскольку административное право закрепляет подобное положение, это ставит их в неравные условия, в отношения субор­динации, где субъект, наделенный юридически властными пол­номочиями, реализует их посредством принятия односторонне обя­зательных управленческих решений.

Но административно-правовой режим, предоставляя субъ­екту административной власти юридические прерогативы, обязан сосредоточить на властном полюсе «систему противовесов». Речь идет о юридической связанности государственной администрации в возможности выбора свободного поведения в тех сферах, где, с одной стороны, реализуются конституционные права и свободы, а с другой - действия администрации не должны выходить за рамки за­кона.

Так, органы государственной власти не вправе выбирать се­бе «клиентов» - все физические и юридические лица должны иметь равный доступ к управленческим услугам. Это выражается в пуб­личном порядке совершения сделок (торгов, подрядов), в конкурс­ном подборе на должности государственных служащих. На должно­стных лиц государственной администрации и муниципальной служ­бы налагаются дополнительные обременения - от запрета зани­маться другой оплачиваемой деятельностью до обязанности под­держивать свой профессиональный уровень¹.

5. Административно-правовой режим позволяет рассмот­реть административно-правовой инструментарий в комплексномсочетании с принципами и юридическим положением субъектов от­расли административного права. Стержнем административно-правовых средств является метод правового регулирования - цен­трализованное, императивное воздействие на общественные отно-

С м. например: Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 2990; Закон РФ «Об основах муници­пальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

32

­шения. Недостаточно сказать, что это метод «власти-подчинения», поскольку содержание административно-правовых отношений го­раздо многообразнее, а составляющая их субординация реализует­ся при помощи различных юридических приемов:

• непосредственное (прямое) приказание, существующее вотношениях организационной подчиненности (начальник - подчинен­ный);

• функциональное обязывание, характерное для отношенийюридической подконтрольности (инспектор - контролируемый);

• координационное обязывание, существующее в отношени­ях между федеральными органами исполнительной власти, осуще­ствляющими межотраслевую координацию, и регулирование непод­чиненными им органами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации;

• разрешительное предписание, существующее при реали­зации невластными субъектами прав и свобод, связанных с обеспе­чением безопасности, а также при получении ими различного родалицензий для занятия определенными видами деятельности;

• обязательное согласование, существующее в случаях, ко­гда возникает необходимость принятия субъектами управления со­вместного решения, и др.

Административно-правовой режим знает и дозволитель­ный тип правового регулирования, касающийся осуществления гра­жданами определенных конституционных прав в сфере управления. Им корреспондирует обязанность государственных органов обеспе­чить для этого надлежащие условия.

Элементами юридического содержания административно-правового режима являются правовые средства, служащие мерами защиты, гарантирующие «поддержание этого режима в заданных параметрах». К ним относятся, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, в том числе применение государст­венного принуждения, административно-юрисдикционные произ­водства, судебный контроль за деятельностью аппарата управле­ния, институт административной жалобы.

И еще одно важное замечание. Административно-правовой режим нельзя связывать с существованием отдельных норм и от­ношений. Известны случаи, когда административные нормы встре­чаются в правовых институтах других отраслей права - конституци­онном, земельном и др. Но возникающие на их основе правоотно-

­1-580

­33

­не подпадают под сферу административно-правового режима, для этого необходимо действие совокупности юридических средств - принципов, способов и методов регулирования, процес­суальных форм ответственности и защиты.

На основе отраслевых правовых режимов создаются специ­альные режимы вторичного, производного уровня - режимы соци­альных процессов, видов деятельности, объектов (предметов) и территорий, на характеристике которых мы ниже подробно остано­вимся.

Помимо этого в содержании административно-правовых режимов можно выделить правовые и организационные элементы.

Так, при проведении режимных мероприятий речь идет не вообще об упорядочении какой-либо деятельности с точки зрения технологического процесса совершенствования управления в той или иной области, а преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной в отношении интересов обеспечения государствен­ной и общественной безопасности, не допуская отклонений от уста­новленного порядка, предупреждая, выявляя и пресекая действия, наносящие ущерб охраняемым интересам.

Поэтому в содержании административно-правовых режимов на первый план выдвигаются: регламентация порядка деятельности в режимных сферах; система разрешений; регистрация определен­ных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечи­вающая необходимый учет и контроль некоторых видов деятельно­сти; прямое запрещение отдельных действий, некоторых видов дея­тельности; прямое запрещение отдельных установлений и примене­ние различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупре­ждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий прав и законных интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима.

При этом следует подчеркнуть, что вся эта система режим­ных мероприятий конкретизируется применительно к каждому адми­нистративно-правовому режиму с помощью правовых установле­ний, учитывающих специфические особенности охраняемой сферы. В них содержится четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях, осуществляемая преимущественно путем уста­новления положительных правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры

34

­этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб государственной и общественной безопасности (например, порядок въезда и производства работ в пограничной зоне и т.п.).

В соответствующих правовых актах, которые своевременно доводятся до субъектов каждого конкретного режима, часто опреде­ляется, какого рода разрешения и от какого органа требуются на осуществление того или иного вида режимной деятельности (напри­мер, приобретения оружия), какие действия подлежат обязательной регистрации (прибытие иностранных граждан или лиц без граждан­ства в пункт назначения на территории страны), какие действия за­прещаются без специального на то разрешения (аэрофотосъемка в приграничных районах и т.п.), какие виды ответственности и кон­кретные санкции могут последовать за допущенные нарушения ре­жима, в каком порядке можно обжаловать и заявлять претензии на действия органов государства, превышающих свои полномочия в сфере данного режима.

Таким образом, правовой контекст является материальной основой, юридическим содержанием всех действующих в стране ад­министративно-правовых режимов, нацеленных на охрану интере­сов общественной безопасности.

Другой неотъемлемой составной частью каждого конкретного режима является организационное обеспечение надлежащей реа­лизации принятых правовых норм в той или иной охраняемой сфере.

Внутренняя организационная инфраструктура, обеспечи­вающая непреложность реализации и действенность установленных режимных правил, присуща любому виду административно-правовых режимов. Их основу составляют специально создаваемые режимные органы с учетом содержания и особенностей того или иного административно-правового режима (органы внутренних дел, федеральная служба безопасности, федеральная пограничная служба, таможенные органы и др.).

Режимные органы комплектуются специально подготовлен­ным личным составом, обеспечиваются необходимыми технически­ми средствами защиты, контроля и охраны.

Применительно к конкретному режиму, эти органы наделены соответствующими полномочиями. В общем виде они состоят в том, что в пределах своей компетенции они правомочны.

- осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в порученной охраняемой сфере;

з* 35

­практически реализовывать установленную в данной сфере ему разрешений на осуществление некоторых видов деятельно­сти организаций и отдельных категорий лиц, что служит средством предварительного контроля за предстоящим характером деятельно­сти в режимной области, а также своевременного ознакомления с лицами, имеющими намерение вступить в сферу режимных отноше­ний;

• производить регистрацию определенных видов деятельно­сти отдельных факторов и категорий лиц в сфере данного режима в интересах контроля за соблюдением установленных мер опера­тивного выявления нарушителей, получения статистических данных;

• осуществлять прямое запрещение отдельных конкретных действий, могущих нарушить интересы обеспечения общественной безопасности в охраняемой сфере;

• в необходимых случаях реализовывать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях,

• прибегать к мерам пропагандистского обеспечения режим­ных мер, специального обучения и подготовки лиц, занятых в с фереданного режима;

• осуществлять профилактическую работу и применять в не­обходимых случаях меры административного воздействия к наруши­телям установленного режима.

Важным средством обеспечения соблюдения администра­тивно-правовых режимов и отдельных режимных мероприятий явля­ется установление ответственности за их нарушение. В зависимости от характера и общественной опасности этих нарушений российское законодательство предусматривает ответственность в уголовном, административном, гражданско-правовом и дисциплинарном поряд­ке.

Таким образом, регулятивные свойства административно-правового режима проявляются в использовании специального ад­министративного инструментария, образующего приемы регулиро­вания. Исходя из этого, административно-правовые режимы, с од­ной стороны, предоставляют возможность органам власти эффек­тивно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой - являются важ­нейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граж­дан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые адми­нистративные меры, заранее информируют участников о возможных

36

­санкциях, ограничивают административную «импровизацию» и рас­ширяют свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.

Таковы, на наш взгляд, общие положения, которые необхо­димо иметь в виду при рассмотрении содержания административно-правовых режимов. Конкретные виды административно-правовых режимов и пределы их реализации будут рассмотрены в следующих главах данной работы.