§ 1. Понятие и цели режима Государственной границы Российской Федерации

Процесс упрочения государственного суверенитета происхо­дит по многим направлениям: утверждение ее как полноправного субъекта международных отношений, формирование российского законодательства в соответствии с современными социально-эко­номическими и политическими реалиями, формирование вооружен­ных сил, создание полноценного механизма государственной вла­сти, построенного на принципе разделения законодательной, ис­полнительной и судебной деятельности, наполнение реальным со­держанием федеративной формы государственного устройства. В одном ряду с магистральными направлениями государственного строительства стоит деятельность по совершенствованию режима Государственной границы Российской Федерации.

Российская Федерация проявляет постоянную заботу об обеспечении государственной безопасности страны. При этом она исходит прежде всего из международно-правового принципа неру­шимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа явля­ется неприкосновенность границ, что означает недопустимость ка­ких-либо посягательств на границы государства, а также недопусти­мость пересечения границы без разрешения соответствующих вла­стей и договоренности государств. Охрану Государственной границы осуществляют органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации (ФПС РФ) путем проведения войсковых, опе­ративных, инженерных и режимных мероприятий, реализуемых в пределах пограничной зоны, в пунктах пропуска через Государст­венную границу, в административных районах, прилегающих к гра­нице, а при необходимости - и за их пределами.

Для определения путей совершенствования административ­но-правового режима Государственной границы Российской Феде­рации следует вначале сформулировать задачи пограничной поли­тики.

178

­Так, в Основах пограничной политики России утверждены в качестве основных следующие задачи¹:

• создание условий для обеспечения суверенитета и терри­­ториальной целостности Российской Федерации, ее пограничной­безопасности;

• совершенствование международно-правового оформления­Государственной границы;

• межгосударственное сотрудничество по предотвращению­военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном простран­­стве России;

• противодействие экологической и демографической экспан­­сии на территорию России со стороны других государств;

• предотвращение попыток международной изоляции России­со стороны отдельных государств и военно-политических блоков,­исходя из национальных интересов государства в пограничном про­­странстве;

• обеспечение интересов и безопасности России на внешних­границах государств - участников Содружества Независимых Госу­­дарств (СНГ) на основе международных договоров.

В Основах пограничной политики сформулированы также и основные направления пограничной политики: совершенствование международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации; обеспечение пограничной безопасности России; развитие межгосударственного пограничного сотрудничест­ва; обеспечение национальной и коллективной безопасности на вне­шних границах государств-участников СНГ; развитие социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных районов России; формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики.

Сложность и ответственность этой задачи невозможно пере­оценить. Поэтому анализ административно-правового режима Госу­дарственной границы сегодняшнего дня невозможен без глубокого осмысления самой границы как объективного явления в природе, обществе и мышлении, а также без исследования истории данного феномена в общественном развитии России. Такое осмысление да­ет возможность не только объяснить существующее положение на

¹ Основы пограничной политики Российской Федерации: утверждены Ука­­зом Президента Российской Федерации 5 октября 1996 г // Российская газе­­та. 1996. 6 ноября.­12* 179

­границах Российской Федерации, но и спрогнозировать основные тенденции развития пограничных отношений, создать методологи­ческую базу для управленческой деятельности, составной частью" которой является правовое регулирование, осуществляемое госу­дарством на его границах.

В этой связи представляется необходимым обратиться к анализу законодательства, устанавливающего и регулирующего правовой режим на Государственной границе нашей страны. Умест­но также подчеркнуть, что концентрация значительной части интере­сов Российской Федерации в ее пограничных пространствах обусло­вила необходимость создания здесь единого правового поля, обес­печивающего легитимность надежного функционирования системы безопасности России.

В разработке законов Российской Федерации, касающихся режима Государственной границы, применен «блок» законов, регу­лирующих все стороны защиты интересов России на ее Государст­венной границе. Такой подход, как показала практика, себя оправ­дывает. Он помогает физическим и юридическим лицам легче ори­ентироваться в правовом пространстве, а исполнительным и судеб­ным органам - реализовывать нормы права по обеспечению границ, защите интересов личности, общества и государства.

При разработке указанного блока нормативных актов важно исходить из реальных условий и обстановки, сложившейся на Госу­дарственной границе России. А она неоднозначна. Так, в военно-политической области отмечаются активизация разведывательно-подрывной деятельности спецслужб с территории сопредельных го­сударств, обострение территориальных проблем с государствами ближнего и дальнего зарубежья. В экономической области центр тя­жести перемещен на решительное пресечение расхищения нацио­нальных богатств России, особенно в примыкающих к границе ис­ключительной экономической зоне и зоне континентального шельфа. В социально-этнической области возрастает опасность расширения межнациональных вооруженных конфликтов и дестабилизации об­становки в приграничных регионах и ряде государств ближнего зару­бежья. Нарастают миграционные потоки через границу в Северо­западном, Северокавказском, Среднеазиатском и Дальневосточном регионах. Возросла опасность переноса на территорию Российской Федерации эпидемий и особо опасных инфекционных заболеваний, экологического загрязнения. В связи с этим принятые нормативные

180

­акты по вопросам охраны Государственной границы по ряду направ­лений требуют дальнейшего совершенствования, что вполне зако­номерно в условиях бурно меняющейся обстановки.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федера­ции» от 1 апреля 1993 г.¹ (далее - Закон РФ о Государственной гра­нице) в ст. 1 дает следующее определение Государственной грани­цы: «Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяю­щие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воз­душного пространства) Российской Федерации, то есть пространст­венный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации».

Однако граница - это не только черта, линия. Пограничная политика российского государства на государственной границе должна быть направлена еще и на защиту приграничных террито­рий. Отсутствие в данном Законе раздела, регулирующего деятель­ность федеральных органов государственной власти на пригранич­ной территории, является, на наш взгляд, пробелом действующего за ко н од ате л ьства.

Для упорядочения нормативного регулирования данного во­проса был разработан проект Закона РФ «О защите Государствен­ной границы и приграничных территорий Российской Федерации» и принят Закон РФ «О пограничной службе Российской Федерации»².

Основы пограничной политики вводят более широкое поня­тие - «пограничное пространство».

Так почему же регламентации деятельности в приграничных территориях, пограничном пространстве придается такое важное значение в современный период? Что собой представляет граница как социально-правовая категория? На эти и другие актуальные во­просы правового режима Государственной границы мы и попытаем­ся ответить. В понятии «граница государства» просматривается диалектика общего (философский аспект) и единичного (социологи­ческий аспект) Поэтому исследование проблем, связанных с госу­дарственной границей, требует объединения усилий специалистов различных наук: философских, социологических юридических эко­номических, военных и др.

­Ведомости РФ. 1993 № 17 Ст. 594; СЗ РФ 1994 № 16 Ст 1861

² СЗ РФ 2000. № 19 Ст 2021

181

­Объединение усилий исследователей и практиков, прямо или косвенно занимающихся проблемами государственности Рос­сии, сейчас жизненно необходимо. Поэтому социально-политический аспект режима Государственной границы России заслуживает осо­бого внимания. Земную, водную поверхность, воздушное простран­ство можно разделить на множество участков, которые будут иметь границы, но они не будут государственными, если не отражают госу­дарственного деления.

Граница как атрибут государства, является воплощением его территориальной целостности, относительной самостоятельности и устойчивости. Она существенно отличается от административной границы и других территориальных отграничений.

Поэтому данное социальное пространство наполнено осо­бым смыслом. Оно функционально выделено из окружающей среды и имеет свои границы. Жилище, население, город, район, государст­во - это особые пространственные образования с непременным ат­рибутом - границей.

Граница существует в объективном мире для обозначения пределов любого объекта, она принадлежит также и любому субъек­ту. При более глубоком рассмотрении процессов, происходящих на границе, обнаруживается закономерность, состоящая в том, что здесь осуществляется сложный процесс отрицания качеств смежных объектов.

Государство как объект исследования, представляет собой систему таких свойств, как, например, наименование государства, тип государственного устройства, устойчивость политической вла­сти, суверенитет, целостность территории, внутреннее единство, способ производства материальных благ, уровень экономического развития. Это основное качество государства, выступающее в виде совокупности его свойств, должно быть незыблемым в целях со­хранения его устойчивости. В случае их утраты (захват, переворот, война) государство меняет свою сущностную характеристику, и речь пойдет уже о другом государстве. На границе происходит отрицание основных, а значит, и не основных качеств сопредельных госу­дарств, при этом сохранение основных качеств является главной за­дачей государственных органов для недопущения утраты качествен­ной определенности государства. Но роль границы не сводится только к разграничению. Исходя из того что в объективном мире все

182

­предметы и явления взаимосвязаны, ясно, что в месте соприкосно­вения они не только разделяются, но и взаимодействуют.

В месте социального разграничения происходят те же про­цессы. Выяснив сущностную характеристику границы, состоящую в сохранении основных качеств и во взаимном переходе всех качеств смежных объектов друг в друга, видно, что понятие «граница» на­полнено глубоким содержанием. Она присуща практически всем предметам и явлениям объективного мира, отражает существенные и закономерные связи между ними и таким образом имеет право считаться философской категорией.

На основании познания категории «граница» можно сформу­лировать закон границы в форме отрицания и взаимопроникновения качеств смежных объектов. Из этого закона вытекают методологиче­ские принципы, расширяющие наше понимание границы и практиче­ской деятельности человека.

Первоначальное понимание сущности категории «граница» сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и ох­раняющей его целостность. Исходя из этого, и в нашей обществен­ной науке утвердилось воззрение на государственную границу как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой суще­ствуют различного рода угрозы. На основе утвердившегося мировоз­зрения главной задачей государства на границе было отражение этих угроз. Данные взгляды находили свое отражение и в трактовке административно-правового режима, который характеризовался до недавнего времени, как «железный занавес».

Однако граница между социальными объектами никогда не была линией. На самом деле между ними всегда существовало не­кое пространство - пограничное. Причем это пространство создава­лось очень часто искусственно. Так, русские цари присоединяли к России окраинные земли не только с целью получения новых источ­ников сырья и рынков сбыта, но и чтобы обезопасить центральные районы от внешнего врага. Пограничное пространство существовало и в СССР, однако в силу разграничительного характера границы оно имело урезанный вид и выполняло функцию дополнительного раз­граничителя - пограничной зоны, полосы

Таким образом, пограничное пространство является неиз­менным спутником государства и его границ. Это - часть пригранич­ных территорий соседних государств, их морских пространств и по­бережья, в пределах которых происходит процесс межго-

183

­сударственного разграничения и социально-экономического взаи­мопроникновения. В пограничном пространстве существует разно­образная система объектов, субъектов, ценностей, интересов, кото­рые группируются в хаотическую систему отношений, которые сле­дует упорядочить. Нужна система политического воздействия, еди­ная воля, объединяющая все органы, действующие в пограничном пространстве, необходима продуманная пограничная политика. Она состоит из внутренней и внешней политики. Внутренняя политика строится преимущественно на «мирных» силах и средствах своей реализации. В ее механизм заложены такие рычаги, как нормы и принципы права, экономические методы, моральные ценности. В исключительных случаях для осуществления целей внутренней по­литики допускается использование насильственных мер, применяе­мых специально созданными для этой цели формированиями МВД России. Однако сущностной характеристикой внутренней политики является то, что она опирается на экономику страны.

Внешняя политика в арсенале своих сил и средств имеет как мирные, так и военные инструменты. В цивилизованных странах она, как правило, строится на принципах взаимовыгодного сотрудни­чества, однако предполагает существование у себя мощного аргу­мента - вооруженных сил, при этом пограничная политика по своей сущности не должна содержать силового фактора для достижения своих целей. Основное содержание пограничной политики - созда­ние и поддержание в пограничном пространстве соответствующего административно - правового режима для устойчивого развития России. Эти цели могут достигаться дипломатическими, правовыми, экономическими средствами. И только в крайнем случае - силовыми. То есть, по своей сущности, пограничная политика является в боль­шей части правовой.

Ее высшим уровнем является регулятивный уровень, объек­том которого выступает непосредственно пограничная сфера с ее составными элементами. Субъекты этого уровня - Президент Рос­сийской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Рос­сийской Федерации.

Объектом второго уровня (регулятивно-реализующего) яв­ляются определенные элементы пограничной сферы, обеспечиваю­щие пограничную деятельность. Субъекты данного уровня - феде­ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной

184

­власти субъектов Федерации, реализующие свои функции в погра­ничном пространстве.

Объектом третьего уровня (реализующего) является погра­ничное пространство, включающее в себя и пограничные отноше­ния, и часть органов государственного управления. Субъекты этого уровня - пограничные округа, региональные таможенные органы, ни­зовые таможенные органы, части, подразделения и даже отдельные служащие пограничных войск, других ведомств, осуществляющие свою деятельность в пограничном пространстве, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Таким образом, объективный анализ позволяет наметить и сформировать целесообразный административно-правовой режим с целью создания по периметру Российской Федерации стабильного пояса, способствующего устойчивому развитию страны.

В научной литературе понятие «административно-правовой режим Государственной границы» не получило должной разработки. Ученые-юристы, исследующие правовой статус Государственной границы, чаще всего используют термины «законодательство о го­сударственной границе»¹ либо «правовой режим Государственной границы»², либо «правовые основы Государственной границы»³. Ди­пломатический словарь трактует режим Государственной границы как «обеспечение надлежащего содержания линии Государственной границы в пограничных зонах, обозначающих ее на местности, со­блюдение правил перехода, переезда, перелета Государственной границы гражданами, транспортными средствами, перевозки всякого рода грузов, в том числе багажа и почтовых отправлений, выполне­ние правил перегона животных через границу и перевозки продуктов животноводства и сельского хозяйства, контроль за соблюдением всеми судами режима плавания в территориальных и внутренних водах и т.п.». Бесспорно, эти категории должны разрабатываться юридической наукой. Но, тем не менее, при использовании катего­рии «правовой режим Государственной границы» также возникают правовые проблемы. Режимные правила несут основную нагрузку в

Б улашов С.Н. Конституционно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1998. С 19 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С 434. Молчановский В.Ф. Границы как неотъемлемый признак государства // Го-Ударственная гоанииа России: гтоблемы и пути их оешения - М , 1993

сударственная граница России: проблемы и пути их решения С.17.

185

­определении правового статуса Государственной границы, но они не исчерпывают всего содержания рассматриваемого государственно-правового института. Само понятие «режим Государственной грани­цы» не охватывает всех режимных норм.

Закон РФ «О Государственной границе» разграничивает ре­жим Государственной границы, пограничный режим, а также режим в пунктах пропуска через Государственную границу по их содержанию - им посвящены специальные разделы. Указанные положения не дают оснований для использования категории «правовой режим Го­сударственной границы» в качестве собирательного понятия при ха­рактеристике всех юридических элементов механизма охраны Госу­дарственной границы.

Категория «правовая основа Государственной границы» дает возможность существенно обогатить представление о юридических аспектах установления, функционирования и охраны Государствен­ной границы. Однако, с нашей точки зрения, в эту категорию должны входить лишь нормы, формирующие основы законодательства о Го­сударственной границе. Представляется, что категория «админист­ративно-правовой режим Государственной границы России» вклю­чает все нормы - от конституционных основ до режимных правил, что наиболее полно охватывает всю систему правового регулирова­ния Государственной границы. Это дает возможность определить общие закономерности, основные тенденции развития соответст­вующего комплексного правового института именно сейчас, когда в очень сложных условиях происходит становление Государственной границы Российской Федерации и формируется концепция ее обес­печения.

Административно-правовой режим Государственной грани­цы формируется на основе системы взаимосвязанных внутригосу­дарственных норм и международных нормативных актов, юридиче­ских правил и иных правовых средств, регламентирующих вопросы установления, функционирования и охраны Государственной грани­цы России, определяющих поведение, порядок реализации прав и обязанностей, а также меры ответственности физических и юриди­ческих лиц на Государственной границе нашей страны и пригранич­ных территориях.

Сегодня особенно остро встал вопрос о совершенствовании правового механизма финансового обеспечения функционирования административно-правового режима Государственной границы.

186

­Административно-правовой режим Государственной грани­цы можно рассматривать как составную часть режима нацио­нальной безопасности. Ведь именно на границе сконцентрировалась сумма угроз, затрагивающих безопасность России в политической, экономической, военной и социальной сферах.

Административно-правовой режим Государственной грани­цы Российской Федерации имеет сложную структуру, включающую следующие группы норм и правил:

• группа конституционных норм, определяющих основы пра­­вового режима защиты Государственной границы;

• общепризнанные нормы и принципы международного пра­­ва, нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Фе­­дерации», других федеральных законов, регулирующих деятель­­ность субъектов правоотношений на Государственной границе;

• разнообразная совокупность юридического инструмента­­рия, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых­норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической от­­ветственности, контроля и др.);

• правовой механизм финансового обеспечения функциони­­рования административно-правового режима Государственной гра­­ницы.

Введение в научный оборот категории «административно-правовой режим Государственной границы», на наш взгляд, дает возможность анализировать не только собственно законодательство о границе, но и практику его применения, акты применения норм права, юридическую ответственность в случае их нарушения, а так­же своевременно вносить корректировки в законы, отказываясь от «неработающих норм» и совершенствуя юридические институты.

При таком широком подходе должны быть приняты во вни­мание не только административные нормы, регулирующие отноше­ния на границе, но и такие факторы, как правовая культура погра­ничников, лиц таможенной службы, степень уважения ими прав и свобод личности, правовые меры контроля за их деятельностью Современное состояние законодательства, нормативно-правовой базы Государственной границы существенно отстает от потребно­стей практики государственного строительства.

Продолжает действовать временная, переходная схема правового регулирования охраны Государственной границы, и

187

­большую нагрузку в регулировании отношений в этой сфере про­должают нести акты Союза ССР¹.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации и дейст­вующее законодательство в данной сфере достаточно полно регу­лируют и определяют правовой режим Государственной границы.

Процесс формирования режима Государственной границы носил длительный характер, прошел ряд этапов, способствовал ста­новлению российской государственности. Так, в первых законода­тельных актах советского государства наравне с другими вопросами по охране границы большое внимание уделялось и пограничному режиму. Декретом Совета Народных Комиссаров о создании погра­ничной охраны от 28 мая 1918 г. устанавливались пограничные по­лосы и пограничный режим в них. В Законе РФ «О Государственной границе» важное место отведено режиму Государственной границы, пограничному режиму и режиму в пунктах пропуска через Государст­венную границу как наиболее важным факторам обеспечения на­дежной охраны границы.

Исследование и обобщение исторического опыта становле­ния государственности во многих странах позволило выявить одну весьма существенную закономерность их выживания и развития: без заботы о безопасности и стабильности режима границ или, если го­ворить по-иному, без обеспечения режимных требований на грани­це невозможно поддержание мира, сохранение государственного су­веренитета и территориальной целостности страны, развитие все­стороннего межгосударственного сотрудничества, продвижение го­сударства по пути общественного прогресса. Игнорирование данной закономерности, а также закрепленного международным правом принципа нерушимости государственных границ, пренебрежение во­просами обеспечения пограничной безопасности или недостаточное к ним внимание в абсолютном большинстве случаев вызывает дес­табилизацию международной, региональной и внутриполитической обстановки, обострение территориальных споров, провоцирует меж­государственные конфликты и войны.

Важнейшим условием обеспечения пограничной безопасно­сти государства, выступающим в качестве одной из составляющих его национальной безопасности в целом, является объективная

¹ См., например: Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // Ведомости СССР. 981. № 26. Ст. 836. С изменениями, внесен­ными Федеральным законом от 15 августа 1996 г. // СЗ РФ. № 34. Ст. 4029.

188

­оценка состояния дел в пограничной сфере, прогнозирование основ­ных тенденций их развития. В связи с этим особую значимость при­обретает анализ геополитических условий и факторов, влияющих на безопасность России в пограничной сфере, поскольку от них во мно­гом зависит выбор стратегии и тактики ее обеспечения. При этом первостепенное значение приобретают выявление и отслеживание всей совокупности угроз национальной безопасности страны на гра­нице, а также выработка обусловленных ими подходов и требований к формированию и функционированию системы обеспечения погра­ничной безопасности.

На протяжении многих веков границы российского государст­ва являлись предметом его особой заботы, важным фактором обес­печения безопасности от внешних угроз. Политическое, экономиче­ское и военное значение охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации до сих пор не потеряло своей остроты и ак­туальности. При этом всегда в основе деятельности органов госу­дарства, ответственных за неприкосновенность его границ, опреде­ляющую и регулирующую роль играло право, его международный и внутренний аспекты. Именно нормы права устанавливают и закреп­ляют от имени государства отношения с сопредельными странами, а также государственными органами, общественными объединениями, частными структурами и отдельными гражданами своей страны в сферах, связанных с соблюдением режимно-правовых норм на Го­сударственной границе¹.

В современный период протяженность Государственной границы Российской Федерации составляет около 61 тыс. км., вклю­чая сухопутную, морскую, речную и озерную. Причем, около 3 % Го­сударственной границы остаются не оформленными надлежащим образом в международно-правовом отношении, не обустроены и не­достаточно защищены. В том числе, например, с Японией и США².

По характеру, силе и направленности давления извне и уровню угрозы интересам России, а также степени их прикрытия российские границы можно подразделить на участки из трех типов:

См., например: Щербаков АС. Государственная граница России и право // Государство и право. 1995. № 9. С. 90

² См., Кудияров В.А. О необходимой выработке и реализации пограничной политики Российской Федерацией // Государственная граница России про­блемы и пути их решения. - М., 1993. С. 60.

189

• ­Государственная граница Российской Федерации, совпа­­дающая с границей бывшего СССР (с Норвегией, Финляндией,­Польшей, Китаем, Монголией, Кореей, Японией, США);

• российская граница с государствами, не вошедшими в СНГ­(Эстонией, Латвией, Литвой, Азербайджаном и Грузией);

• граница с государствами - участниками СНГ (Украиной, Ка­­захстаном и др.).

В результате распада СССР ухудшилось геополитическое положение России. Ее территория сократилась более чем на 20%, а Государственная граница на западе, в кавказском и центрально-азиатском регионах отодвинута вглубь страны к пограничным рубе­жам, сложившимся в XVI в. Сама протяженность границы почти не изменилась. Границы СССР составляли 62 тыс. км., а границы Рос­сии, как уже отмечалось, - почти 61 тыс км¹. Но за пределами Рос­сии оказалось около 40 % сухопутных, морских, авиационных сил и средств бывших погранвойск СССР. Там же находятся и оборудо­ванные участки границы, пункты управления и узлы связи. После распада СССР 2,3 % новых рубежей России практически не охраня­ются. К тому же южные участки границ России и ряда стран СНГ те­перь располагаются в зоне региональных и межэтнических конфлик­тов. От Западной Европы Россия фактически отделена двумя поя­сами государств (восточно-европейскими странами - бывшими уча­стниками Варшавского договора, а также странами Балтии и Украи­ной). Значительно уменьшились участки российского морского побе­режья на Балтийском, Черном, Каспийском морях, затруднились возможности выхода к важнейшим международным коммуникациям. Традиционная сфера геополитического влияния России стала объ­ектом активного проникновения и соперничества других государств. В настоящее время четко обозначилась тенденция к выдавливанию России из постсоветского пространства, усилению на нем позиций и влияния США, Германии, Турции, Ирана, Пакистана и ряда других держав.

В результате поднятия «железного занавеса» была нарушена прежняя система обороны, расформированы мощные приграничные группировки Вооруженных Сил, долгое время выступавшие в роли сдерживающего фактора.

¹ См.: Щербаков А.С. Пограничная безопасность России: роль и место Фе­деральной пограничной службы в системе ее обеспечения. - М., 1998. С. 4-5.

190

­После распада СССР расширились и интенсифицировались международные связи России - через границу устремился много­кратно увеличившийся поток лиц и транспортных средств, грузовых перевозок.

Оценивая состояние пограничной безопасности, нельзя не учитывать интеграционные процессы и факторы, заметно активизи­ровавшиеся в мировом сообществе. Например, шенгенский процесс, в рамках которого формируется пространство открытых внутренних границ для участников соглашения (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция). Кстати говоря, и иностранцы, в том числе россияне, полу­чившие визу в одном из государств-участников соглашения, теоре­тически могут беспрепятственно передвигаться внутри шенгенского пространства, пересекая его внутренние границы. Пять государств -Дания, Исландия, Норвегия, Швеция и Финляндия, недавно подпи­савшие Шенгенское соглашение, присоединятся к нему в полном объеме после приведения внутреннего законодательства в соответ­ствие с требованиями режима открытых границ и модернизации пунктов пропуска через границу. Одновременно на восточных грани­цах шенгенского пространства значительно ужесточается таможен­ный и паспортный контроль. В чем-то сходные процессы происходят и в рамках СНГ.

На состояние безопасности Российской Федерации в погра­ничной сфере, способы и формы ее обеспечения несомненно влия­ют изменения и процессы, происходящие внутри страны. В первую очередь - это неоднозначные по последствиям для безопасности страны масштабы разгосударствления собственности; состояние экономики; формирование принципиально нового механизма власти взамен прежней административно-командной системы, функциони­рующего на основе принципов децентрализации, разделения вла­стей, расширения самостоятельности субъектов Российской Феде­рации и местных органов власти; углубление социальной диффе­ренциации общества; увеличение числа приграничных субъектов Российской Федерации, а также другие процессы, особенно прово­цирующие социально-политическую нестабильность в обществе.

Нельзя забывать, что после распада Советского Союза, на огромном протяжении бывших внешних административных границ РСФСР, получивших статус государственных, фактически заново создается система обеспечения пограничной безопасности Россий-

191

­ской Федерации. Обстоятельства сложились так, что при сохранении протяженности границы мы унаследовали далеко не все из того, чем располагали ранее. Как уже отмечалось, многое из субъектов терри­ториальной дислокации перешло в распоряжение ставших не­зависимыми государств, которые в одночасье в готовом виде полу­чили десятилетиями формировавшиеся внешние пограничные ру­бежи. При этом некоторые государства оказались попросту негото­выми к их функциональному использованию, что, по существу, при­вело к разрушению созданного ранее. Это наложило дополнитель­ные трудности и обязательства на российских пограничников, кото­рым приходится обеспечивать безопасность России не только на своих, но и на «чужих» границах - по внешнему периметру госу­дарств-участников СНГ (в мировой практике весьма редкий преце­дент защиты и охраны границ какого-либо государства силами дру­гого).

Все это происходит в условиях принципиально изменившего­ся характера угроз национальной безопасности и их расширившего­ся спектра в пограничной сфере.

Приоритетно выделявшаяся в недавнем прошлом военная угроза, прежде всего в форме агрессии, крупномасштабной обычной или ядерной войны в краткосрочной перспективе, существует лишь гипотетически. Это важное и значительное достижение российской внешней политики. Но в психологическом плане оно, как ни парадок­сально, подорвало сознание значимости обороны, стало ас­социироваться с отсутствием каких-либо угроз России, в том числе в военной сфере. В результате этого фактора происходит некоторая недооценка (в отдельных случаях даже на политическом уровне) проблем безопасности России, особенно в пограничной сфере, где концентрируются чрезвычайно опасные политические, эконо­мические, криминальные и иные невоенные по характеру угрозы, не получившие еще, к сожалению, адекватного осмысления. В настоя­щее время, кроме того, существуют военные угрозы локального и очагового масштаба, способные серьезно дестабилизировать регио­нальную обстановку, особенно в приграничных районах.

Из состава невоенных угроз пограничной безопасности пре­жде всего можно выделить следующие:

- территориальные притязания к России. Их высказывают в той или иной форме, в том числе и официально, 10 из 16-ти сопре­дельных государств. На западных рубежах России существуют ре-

192

­альные предпосылки к возникновению «санитарного кордона», изо­лирующего страну от Западной Европы, делающего подконтрольны­ми практически все транспортные выходы России в Европу на этом стратегическом направлении и создающего благоприятные условия для отчуждения российской территории - Калининградской области;

• нарастающий вал наркоперевозок. В 1998 году, например,­обнаружено и изъято 3600 кг наркотиков, только за шесть месяцев­1999 года изъято свыше 800 кг. Причем с 1999 года фиксируется­значительный рост попыток перевозки сильнодействующих и доро­­гих, так называемых тяжелых наркотиков, прежде всего героина. Ес­­ли за весь 1998 год пограничники изъяли 26,3 кг героина, то только­за 4 месяца 1999 года - 111,5 кг;

• незаконная миграция. Еще несколько лет назад она была­стихийной. Теперь нелегальная миграция по прибыльности не мно­­гим уступает операциям с наркотиками и оружием. Основную массу­мигрантов составляют так называемые «афро-азиаты» (более 15%)­- выходцы из стран Ближнего и Среднего Востока, причем основной­поток незаконной миграции идет через российско-казахстанскую­границу в силу ее «прозрачности». С начала 1997 года здесь за­­держано более 500 мигрантов. За последние пять лет количество­мигрантов в Россию возросло почти в 10 раз, среди них граждане 30-­ти стран, с которыми Россия не имеет общей границы;

• контрабанда товаров, оружия. Стоимость задерживаемой­пограничниками контрабанды исчисляется десятками миллиардов­рублей ежегодно. Только в 1997 году на границе России и границах­государств Содружества органами и войсками ФПС России изъято­свыше 1400 единиц оружия и более 13,3 тыс. боеприпасов¹.

Еще одна актуальная проблема - контрабанда спирта. В 1998 году и начале 1999 года ФПС совместно с таможенными орга­нами предприняли радикальные меры по пресечению незаконного ввоза алкогольной продукции на территорию России. Задержано около 30 тыс. т. спирта. Только за первое полугодие 1998 года пре­сечены попытки ввоза в общей сложности около 700 т контрабандно­го спирта. Причем география попыток незаконного ввоза спирта ох­ватывает почти всю протяженность границы.

¹ См.: Круглое Н., Попов А. Угрозы пограничной безопасности России // Не­­зависимое военное обозрение: Приложение к «Независимой газете» 1998.­№ 7.; Бордюжа Н. Создан механизм защиты безопасности России на госу­­дарственных рубежах // Там же. 1998. № 26.­13-580 ₁₉3

­Поистине огромных масштабов достигли попытки браконьер­ства и расхищения морских биоресурсов. Так, по официальным дан­ным, объем экспорта рыбы и морепродуктов в 1996 году составил 1,6 тыс. т. на сумму 1,7 млн. долл. США. Фактически же, как утвер­ждает таможенная служба, за этот период объем экспорта составил почти в 10 раз больше -129 тыс. т. на сумму 229 млн. долл. США.

Уместно напомнить, что только в Дагестане объем браконь­ерского промысла черной икры на Каспии ежегодно составляет бо­лее 200 т. Ежегодные потери от теневой деятельности в рыболовст­ве и невозврата валюты от экспорта составляют, по оценкам спе­циалистов, от 2 до 5 млрд. долл. США.¹

За 1998 год на границах России и государств Содружества Независимых Государств органами и войсками ФПС России задер­жано около 5 тыс. нарушителей границы; совместно с органами та­можни изъято контрабанды на общую сумму около 76 млрд. рублей.

Однако определенные успехи достигаются дорогой ценой. Печальная статистика свидетельствует, что только в Кавказском по­граничном округе при исполнении служебных обязанностей погибли и ранены десятки военнослужащих. А взрыв в ноябре 1996 года до­ма в Каспийске, где жили семьи пограничников, унес жизни 55 чело­век, среди которых были военнослужащие, их жены, дети.

Это и многое другое свидетельствует о том, что формирова­ние отвечающей современным требованиям системы обеспечения пограничной безопасности России, приведение ее возможностей в соответствие с характером и масштабом существующих угроз - бо­лее чем актуальная проблема.

Как уже отмечалось, Государственная граница - незыблемый и неотъемлемый атрибут государства. Именно она обусловливает существование государства как органа власти и определяет терри­торию, на которую распространяются суверенитет и юрисдикция го­сударства. В связи с этим, как нам представляется, надлежит перво­начально обстоятельно рассмотреть проблемы политического, эко­номического, правового, военного и иного характера деятельности государства на границе России и, по-возможности, установить це­лесообразные подходы к их разграничению. Из всего комплекса проблем, существующих на Государственной границе России, необ­ходимо выделить, на наш взгляд, три ключевых блока, охватываю-

¹ См.: Круглое Н., Попов А. Указ. раб. 194

­щих поле деятельности государства по обеспечению режима Госу­дарственной границы. Прежде всего - это проблемы, связанные с ус­тановлением и международно-правовым закреплением Государст­венной границы России.

Эта проблема не имеет, к сожалению, однозначного реше­ния. С одной стороны, интересы России как суверенного государст­ва, требуют скорейшего ее разрешения, поскольку государство не может нормально функционировать без границ. Сегодня становится все более очевидным, что запаздывание с проведением мер по ук­реплению российской границы, «прозрачность» значительных по протяженности ее участков ведут к посягательству на интересы Рос­сии со стороны сопредельных государств. Открытость внешних гра­ниц предоставляет широкие возможности для проникновения аген­туры зарубежных спецслужб, незаконной и неконтролируемой ми­грации граждан, без контрольного вывоза из страны сырья, контра­бандного ввоза оружия, а также значительно сужает возможности санитарного и ветеринарного контроля, что чревато эпидемиями и экологическими катастрофами.

С другой стороны, становление и международно-правовое закрепление Государственной границы есть результат двухсторон­них связей и находится в зависимости от их развития. Поэтому в ус­ловиях, когда некоторые бывшие союзные республики стремятся к экономической и политической интеграции с Россией, ускорение их «отграничивания» может привести к осложнению и до того не про­стых межгосударственных отношений. Реализация мер по становле­нию Государственной границы России, усилению ее охраны требует чрезвычайно взвешенного политического подхода. И здесь, видимо, надо исходить из того, что как сама динамика становления Государ­ственной границы, так и степень ее «прозрачности» на различных участках должны быть различными в зависимости от характера меж­государственных отношений и адекватными угрозе интересам Рос­сии.

Это приводит нас ко второму, не менее важному блоку про блем - к проблемам режима Государственной границы России

В современный период этот режим на различных участках имеет различное содержание, от строгого регламентирования по­граничных отношений на тех участках границы, которые достались России от бывшего СССР, до полного отсутствия какого-либо режи­ма на границе с бывшими союзными республиками И здесь, как по-

13* 195

­казывает практика, не все так просто. С одной стороны, интересы Российской Федерации, интересы обеспечения экономической и по­литической безопасности страны требуют установления и поддер­жания такого режима, который максимально защищал бы эти инте­ресы. С другой, как показывает опыт, - это может привести не толь­ко к ослаблению и разрыву существующих экономических и полити­ческих связей, а на ряде участков, в силу существующих националь­ных связей и традиций, и к серьезным социальным и межнациональ­ным конфликтам. Поэтому политика государства как по вопросам становления и международно-правового закрепления Государст­венной границы России, так и по вопросам ее режима должна быть непосредственно связана с внешней, экономической и национальной политикой. И только в рамках этой целостности должен разрешать­ся третий комплекс проблем, связанных с охраной Государственной границы России. Очевидно, что в охране границы сегодня на первый план выходит не столько задача борьбы с конкретными нарушите­лями границы, сколько проблема защиты экономических интересов, обеспечения экономической безопасности государства, что обу­словливает необходимость применения соответствующих средств и способов, выработки адекватной концепции охраны Государствен­ной границы.

Становление режима Государственной границы и ее на­дежная охрана предполагают реализацию сложного комплекса спе­циальных мер. Так, Закон РФ «О государственной границе» (ст. 3) определяет охрану границы как систему политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, техниче­ских, экологических, санитарных и иных мер, осуществляемых госу­дарством на границе в целях защиты на ней интересов личности, общества и государства. Каждый из этих элементов единого меха­низма охраны режима Государственной границы заслуживает спе­циального анализа. Однако слаженная, синхронная работа всех на­званных выше звеньев механизма охраны и зашиты режима Госу­дарственной границы России не может быть обеспечена без деталь­ной и добротной правовой базы, включающей систему работающих, выверенных практикой и закрепленных в законодательстве о госу­дарственной границе Российской Федерации правовых норм адми­нистративно-правового режима Государственной границы России.

В современных социально-экономических и политических условиях охрана Государственной границы является приоритетным

196

­элементом обеспечения государственной безопасности и выступает в этом качестве как атрибут территориальной целостности государ­ства. Охрана Государственной границы принимает на себя в значи­тельной степени прямые проявления угроз безопасности и в этом смысле позволяет достичь эффективного результата в конкретном месте и в конкретное время.

Таким образом, охрана Государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопас­ности нашего государства. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надле­жащего режима охраны границы, выделения для этого необходимого количества средств, создания специальных служб (пограничной, та­моженной и др.), успешно взаимодействующих между собой и дру­гими государственными и муниципальными службами. Государст­венная граница, выполняя эти функции, обеспечивает безопасность страны и служит "переводной линией" контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Политическая охрана Государственной границы преследует цель не допустить незаконного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны - пре­дотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялась ин­фекция, опасная для людей, фауны и флоры.

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

• режима границы;

• пограничного режима;

• режима в пунктах пропуска через границу;

• особых полномочий пограничных войск, войск противовоз­­душной обороны и военно-морского флота.

Режим Государственной границы включает в себя правила:

а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохране­­ния и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их­контрольных осмотров, оборудования и содержания, пограничных­просек;

б) пересечения границы людьми и транспортными средства­­ми. На суше оно осуществляется на путях международного желез­­нодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, опре­­деляемых международными договорами или решениями Правитель-

197

­ства России. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориаль­ные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;

в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в­специально установленных пунктах. Этими правилами предусматри­­ваются проверки законности пересечения (пограничный, таможен­­ный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересе­­чение;

г) ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельно­­сти, которая не должна создавать помехи содержанию границы;

д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима­Государственной границы.

Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекающие границу в нарушение установленных правил, признаются нарушите­лями Государственной границы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории России, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или администра­тивного правонарушения привлекаются к ответственности. В случа­ях, когда в отношении этих лиц отсутствуют основания для возбуж­дения уголовных дел или производства по делам об административ­ных правонарушениях и они не пользуются правом получения поли­тического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пере­секли Государственную границу.

Если передача нарушителей властям иностранного государ­ства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим го­сударством, пограничные войска выдворяют их за пределы Россий­ской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гра­жданства уведомляются власти государства, на (или через) терри­торию которого они выдворяются, если это предусмотрено догово­ром России с соответствующим государством.

198

­Прибывшие в пункты пропуска через Государственную гра­ницу граждане России, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставля­ются в пунктах пропуска через Государственную границу на время, необходимое компетентным органам для установления личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток.

Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о задержании.

Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, уре­гулирования пограничных инцидентов на ее определенные участки Правительством Российской Федерации назначаются пограничные представители (пограничные комиссары, пограничные уполномочен­ные, их заместители)¹.

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями или представителями Федеральной пограничной службы, Министерством обороны, Министерством внутренних дел, разрешаются по дипломатическим каналам. Что же касается погра­ничного режима, то он устанавливается в пограничной зоне, терри­ториальных водах и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Пограничный режим включает в себя следующие специальные правила:

- определения пограничной зоны. В нее включается полоса­местности шириной до 5 км вдоль границы на суше, морского побе­­режья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и­острова на них.

В пограничную зону могут не включаться территории насе­ленных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также массового от­дыха, активного водопользования. Исходя из характера отношений России с сопредельным государством на отдельных участках грани­цы пограничная зона может не устанавливаться;

- въезда (прохода), временного пребывания, передвижения­лиц и транспортных средств в пограничной зоне Такие действия­осуществляются по документам, удостоверяющим личность, выда­­ваемые пограничными войсками на основании личных заявлений

¹ См.: Положение о пограничных представителях России // СЗ РФ 1995 Ns 21. Ст. 1971.

199

­граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений.

Правилами могут устанавливаться место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные ус­ловия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

• хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связан­­ной с использованием земель, лесов, недр, вод, проведением мас­­совых общественно-политических, культурных и других мероприятий­в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с­разрешения пограничных войск;

• учета содержания и использования российских маломерных­судов и средств передвижения по льду.

Под пунктом пропуска через Государственную границу пони­мается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений, а также иное, специаль­но оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля, пропуск через Государст­венную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством России.

Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными ве­домственными актами, соглашениями с пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом РФ.

На основании ведомственного акта руководитель транспорт­ного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами пограничных войск, та­моженного и других контрольных органов приказ (инструкцию), уста­навливающий режим в данном пункте пропуска.

Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов ис­полнительной власти Российской Федерации и начальников станций, портов, аэродромов.

Рассматриваемый режим включает в себя правила:

- устанавливающие порядок ввоза (вывоза) товаров и живот­­ных в пунктах пропуска.

Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрация­ми транспортных предприятий;

200

­- регулирующие пребывание в пунктах пропуска через Госу­дарственную границу лиц и транспортных средств.

Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются ад­министрацией транспортных предприятий.

Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления погра­ничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необхо­димости - запрещается.

Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка по прибытии в Российскую Феде­рацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов произво­дятся с разрешения пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории России или следования вглубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения пограничных войск и таможенных органов.

Санитарная охрана режима Государственной границы состо­ит из медико-санитарной и ветеринарной охраны.

В настоящее время в связи с усиливающейся миграцией на­селения угроза завоза карантинных инфекций из-за рубежа резко возросла. Распад СССР и ликвидация, по сути, единой системы здравоохранения еще более дестабилизировали санитарно-эпиде­миологическую ситуацию в нашей стране.

Наиболее высокую эпидемиологическую опасность пред­ставляют сейчас государства ближнего зарубежья.

Такая ситуация связана с отсутствием системы оперативной взаимной информации об эпидемических проявлениях карантинных инфекций между странами Содружества, недостаточной обеспечен­ностью санитарно-эпидемиологическими барьерами пунктов пере­сечения Государственной границы России, слабым эпидемиологиче­ским контролем за лицами, прибывшими из мест, неблагополучных по карантинным и особо опасным инфекциям (в том числе беженца­ми), общим ухудшением санитарно-гигиенического состояния транс­портных средств, объектов и населенных пунктов.

Следует также отметить недостаточную материально-техническую обеспеченность учреждений, участвующих в мероприя­тиях по санитарной охране территории России.

201

­В этой связи необходимо выделить и решить ряд проблем в целях совершенствования санитарного режима Государственной границы нашей страны.

1. Налаживание информационного обеспечения. Необходимо заключить соглашения России со странами СНГ (на правительст­венном уровне) об оперативном обмене информацией о случаях инфекционных заболеваний, а также разработать и внедрить систе­му быстрого информирования о таких событиях (в странах СНГ и России) всех учреждений, участвующих в санитарной охране терри­тории страны.

2. Повышение противоэпидемической готовности учрежде­ний Министерства здравоохранения РФ. Так, необходимо в крат­чайшие сроки определить реальные противоэпидемические возмож­ности всех звеньев - от санитарно-карантинных отделов в пунктах пропуска через Государственную границу, низовых территориальных учреждений Министерства здравоохранения РФ до научно-иссле­довательских учреждений, органов исполнительной власти.

Результатами такого анализа возможностей должны явиться:

• оптимизация взаимодействия между всеми звеньями, уча­­ствующими в санитарной охране территории;

• совершенствование функционирования системы санитарно-­карантинных отделов и санитарно-контрольных пунктов, особенно в­местах пропуска через Государственную границу со стороны Север­­ного Кавказа, Закавказья и Средней Азии;

• интенсификация подготовки медицинского персонала тер­­риториальных учреждений по выявлению больных карантинными­инфекциями и проведению первичных мероприятий по локализации­возникших очагов;

• приведение в повышенную готовность территориальных­сил и средств, включая клинические базы;

• проверка обеспеченности готовности противоэпидемиче­­ских формирований, вводимых для осуществления профилактиче­­ских и противоэпидемических мероприятий в очаги инфекционных­заболеваний и чрезвычайных событий.

3. Улучшение материально-технического обеспечения учре­ждений, участвующих в санитарной охране территории России. Не­обходимо создать резервные запасы диагностических и лечебно-профилактических препаратов на федеральном, региональном уровнях. Требуется срочное целевое финансирование для поддер-

202

­жания противоэпидемической готовности специализированных уч­реждений Министерства здравоохранения РФ.

Перечисленные проблемы могут быть решены в рамках раз­работки и реализации единой государственной программы по со­вершенствованию санитарной охраны территории России, интегри­рованной в соответствующую международную систему мероприятий, учитывающей особенности эпидемиологического надзора за кон­кретными формами инфекционных болезней и охватывающей все звенья лечебно-профилактических, санитарно-эпидемиологических, производственных, научно-исследовательских и образовательных учреждений. В этой системе должны найти свое место и органы внутренних дел.

Кроме того, в целях повышения эффективности принимае­мых управленческих решений, упорядочения их организационно-правового статуса в вопросах охраны границы необходимо создать правительственную (или межведомственную) комиссию по коорди­нации решения проблем режима Государственной границы. Ее про­дуктивная деятельность может осуществляться только на основе соответствующей концепции (ее можно назвать «Основные направ­ления обеспечения режима Государственной границы Российской Федерации») и государственной программы ее реализации.

Пути решения проблем, связанных с нелегальной миграцией, во многом связаны с формированием современной законодатель­ной базы, которая бы четко определила задачи и функции всех ор­ганов исполнительной власти, работающих с иностранными гражда­нами и лицами без гражданства. Пока такого законодательства у нас нет. В современных условиях возникает необходимость приня­тия федерального закона «О правовом положении иностранных гра­ждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Необходимость принятия такого закона обусловливается тем, что, во-первых, сосредоточение в одном нормативном акте рег­ламентации основных прав иностранных граждан и лиц без граж­данства в нашей стране в области трудовых отношений, социально­го обеспечения, образования, здравоохранения и других сферах общественной жизни наиболее полно отразит подлинную демокра­тическую сущность отношения российского государства к личности Во-вторых, не менее важно закрепление в одном законе наиболее значимых обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданст­ва, поскольку это будет иметь общепревентивное значение и повы-

203

­сит правовую устойчивость решения вопросов об административной ответственности указанных лиц. В-третьих, издание такого правово­го акта представляется необходимым еще и потому, что принятие Конституции Российской Федерации потребовало разработки ряда правовых актов в различных сферах социальной жизни нашего госу­дарства.

Усилия государства по совершенствованию режима Государ­ственной границы должны быть направлены на решение следующих блоков проблем:

• нужна разработка новой концепции режима Государствен­­ной границы, поиск путей и средств обеспечения режима в рамках­концепции национальной безопасности России, которая бы учиты­­вала не только традиционные аспекты безопасности, но и новые,­связанные с поддержанием высокого уровня как военной, так и эко­­номической конкурентоспособности государства в мире, его соци­­альной эффективности;

• концепция должна быть «многослойной», отражать воен­­ные, экономические, финансовые, миграционные и иные компоненты­национальной безопасности и обеспечения государственного суве­­ренитета, предусматривать множественность форм, средств, путей­их обеспечения, объединять все это в целую систему;

• целесообразно в максимально возможной степени стре­­миться обеспечить границы России на дальних от нее рубежах, а­для этого сохранить де-факто границы бывшего СССР как функцио­­нальные рубежи. Этого можно добиваться через механизм СНГ либо­через двухсторонние или многосторонние специальные соглашения­с отдельными республиками, входившими ранее в состав СССР. На­наш взгляд.главной целью российской политики в вопросе о режиме­Государственной границы должно быть также всестороннее и эф­­фективное сотрудничество со всеми странами;

• самая актуальная и острая задача на ближайшую перспек­­тиву - защита экономических интересов, экономической границы­России. Она решается не только и не столько на линии границы,­сколько в центре. Экономическая политика, банковские структуры -­это давно уже элементы безопасности.

Основой для их решения является формирование научно обоснованной концепции административно-правового режима Госу­дарственной границы Российской Федерации.

204

­§ 2. Совершенствование координации действий органов государственной власти по обеспечению режима Государственной границы Российской Федерации

В последние годы в Российской Федерации вместо общего­сударственной системы охраны границы отмечается лишь совокуп­ность действий различных министерств и ведомств, по мере необ­ходимости пытающихся координировать решение своих задач. В ре­зультате образовался разрыв между политическими, дипломатиче­скими, экономическими, правовыми, войсковыми и другими средст­вами и способами защиты интересов государства на границе. По­этому не случайно вместо единой общегосударственной концепции охраны границы мы имеем безусловно необходимые, но ведомст­венные концепции, не объединенные в целостную систему. В этой связи взаимодействие всех государственных структур, основанное на принципах разделения полномочий в соответствии с законом, ин­теграции и кооперации деятельности в функциональном плане, вы­сокой ответственности - одно из необходимых условий выхода из сложившейся ситуации. Утвержденные Президентом Российской Федерации «Основы пограничной политики Российской Федерации» являются значительным шагом на пути преодоления этого положе­ния. Однако для их реализации необходимо время.

Основополагающее значение в реализации государственной пограничной политики России имеет также Федеральный закон «О пограничной службе».

В механизме правового обеспечения режима Государствен­ной границы важную роль играют единые правовые нормы, унифи­кация законодательства по пограничным вопросам, их соответствие нормам международного права.

Какова же роль в этом вопросе различных органов государ­ства, которые призваны закреплять и регулировать пограничные от­ношения, обеспечивать их соответствие концепциям и доктринам безопасности государства. Первый высший уровень руководства и координации действий по охране Государственной границы включа­ет органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Их основные полномочия определены Конституцией Российской Федерации. В частности, Федеральное Собрание разра­батывает систему правового регулирования отношений в сфере за­щиты интересов России в ее пограничных пространствах, ратифици-

205

­рует и денонсирует международные договоры и соглашения Россий­ской Федерации, в частности, в сфере пограничных пространств го­сударства, определяет статус и защиту Государственной границы, выделяет бюджетные ассигнования на функционирование феде­ральных органов исполнительной власти, обеспечивающих защиту России в ее пограничных пространствах (ст. 106 Конституции Рос­сийской Федерации).

Президент Российской Федерации определяет основные на­правления пограничной политики государства, утверждает концеп­цию и федеральные программы по защите интересов России на Го­сударственной границе, осуществляет общее руководство и кон­троль за деятельностью федеральных органов исполнительной вла­сти, участвующих в защите интересов Российской Федерации в ее пограничных пространствах.

Назрела необходимость отразить в Конституции Российской Федерации правомочия Совета Безопасности как координационного органа высшего уровня руководства основными органами системы защиты интересов нашей страны в ее пограничных пространствах. На него следует возложить рассмотрение стратегических и концеп­туальных вопросов единой государственной политики на Государст­венной границе, вынесение соответствующих решений.

Должна быть также определена роль существующих межго­сударственных структур в регулировании вопросов защиты интере­сов стран - участниц СНГ в пограничных пространствах. Было бы целесообразно на совещаниях глав государств рассматривать раз­личные аспекты охраны внешних границ и принимать соответствую­щие решения, включая создание совместных рабочих групп для под­готовки вопросов и их последующего рассмотрения на пленарных заседаниях глав государств и правительств.

В полную меру следует использовать возможности созданно­го при Совещании глав государств Совета командующих (главноко­мандующих) погранвойсками, рассматривающего концепцию охраны внешних границ государств - участников СНГ, подготовку офицер­ских кадров, систему комплектования, материально-техническое обеспечение войск и другие вопросы, представляющие общие инте­ресы.

Прежде всего необходимо отметить принципиальное поло­жение о том, что Федеральная пограничная служба России осущест­вляет свою деятельность по обеспечению режима Государственной

206

­границы во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного само­управления, общественными объединениями. Тем самым подчерки­вается, что функции ФПС России охватывают две сферы деятельно­сти в области охраны Государственной границы: руководство собст­венными силами и средствами и координацию усилий в этой облас­ти других органов государства.

ФПС России в своей деятельности руководствуется Консти­туцией Российской Федерации, российским законодательством, ука­зами и распоряжениями Президента Российской Федерации, поста­новлениями и распоряжениями Правительства Российской Федера­ции, нормами международного права и международными договора­ми Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере ох­раны Государственной границы. Именно положения Конституции Российской Федерации по вопросам охраны Государственной грани­цы стали основой создания пограничного института государственно­го типа - ФПС России, обладающего полномочиями федерального министерства. Вместе с тем важными полномочиями по обеспече­нию режима Государственной границы обладают и другие государ­ственные органы.

Так, Вооруженные Силы Российской Федерации при коорди­нирующей роли ФПС России выполняют следующие функции:

• обеспечивают защиту границы и приграничных территорий­в воздушном и водном пространствах (противолодочную, в том чис­­ле подводно-диверсионную) мерами обороны в случаях и порядке,­определенных законодательством Российской Федерации;

• разрешают в пределах своей компетенции пограничные ин­­циденты, связанные с действиями российских или иностранных во­­енных кораблей, других военных объектов или военнослужащих;

• выделяют органам пограничной службы России силы и­средства для проведения пограничных поисков и операций;

• оказывают содействие органам пограничной службы в ма­­териально-техническом, разведывательном и ином обеспечении за­­щиты Государственной границы и приграничных территорий в соот­­ветствии с законодательством РФ и межведомственными соглаше­­ниями.

Органы внутренних дел решают следующие задачи

- оказывают содействие органам пограничной службы в про­­ведении мероприятий по защите Государственной границы и при-

207

­граничных территорий, розыске лиц, нарушивших правовые режимы, в выяснении обстоятельств нарушения указанных режимов;

• информируют органы пограничной службы России о со­­стоянии правопорядка на приграничных территориях, выявленных­противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих­противоправные устремления, а также о других вопросах зашиты­Государственной границы и приграничных территорий;

• обеспечивают участие внутренних войск МВД Российской­Федерации в защите Государственной границы и приграничных тер­­риторий в случаях и порядке, предусмотренных законодательством­России;

• выделяют органам пограничной службы России силы и­средства для участия в пограничных поисках и операциях на Госу­­дарственной границе и приграничных территориях;

• обеспечивают участие органов внутренних дел России в­контроле за соблюдением правовых режимов защиты Государствен­­ной границы и пограничных территорий;

- обеспечивают по представлению органов пограничной­службы России временное ограничение или воспрещение доступа­граждан на отдельные участки вблизи Государственной границы при­проведении пограничных поисков и операций, отражении вооружен­­ных вторжений на территорию нашей страны; принимают меры по­воспрепятствованию незаконных массовых пересечений Государст­­венной границы и разрешению других инцидентов;

• обеспечивают в пределах своей компетенции правопорядок­на Государственной границе и приграничных территориях при воз­­никновении чрезвычайных ситуаций и введении режима чрезвычай­­ного положения;

• участвуют в правовом информировании населения пригра­­ничных территорий, профилактике правонарушений.

Органы Федеральной службы безопасности:

- добывают, обрабатывают и анализируют информацию об­угрозах безопасности Российской Федерации в сфере защиты Госу­­дарственной границы и приграничных территорий;

- ведут контрразведывательную и оперативно-розыскную­деятельность в интересах защиты Государственной границы и при­­граничных территорий;

- разрабатывают и осуществляют во взаимодействии с ГТК и­ФПС меры по борьбе с контрабандой;

208

• ­осуществляют контрразведывательное обеспечение въез­­да на территорию России и выезда за ее пределы граждан России,­иностранных граждан, лиц без гражданства, а также режим пребы­­вания иностранцев и лиц без гражданства на приграничных террито­­риях страны;

• осуществляют в установленном порядке взаимодействие­со спецслужбами и правоохранительными организациями иностран­­ных государств в интересах защиты границы и приграничных терри­­торий.

Органы внешней разведки Российской Федерации осуществ­ляют разведывательную деятельность в целях обеспечения защиты Государственной границы и приграничных территорий, в том числе обеспечивают экономическую безопасность Российской Федерации.

Актуальна сегодня проблема привлечения органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, об­щественных объединений и граждан к охране границы, поскольку без помощи населения пограничники не смогут успешно решать во­просы ее надежной охраны.

Кроме того, когда «проволочные заборы и полосатые шлаг­баумы», необъятные пограничные зоны фактически утрачивают ат­рибутику Государственной границы, внедрение института участко­вых пограничных уполномоченных, а также оперативно - войскового метода охраны границы становится своевременным и необходимым. Это подтвердили проведенные в войсках эксперименты по внедре­нию в Северо-западном пограничном округе института участковых пограничных уполномоченных (УПУ); в Забайкальском, Дальнево­сточном и Северо-восточном пограничных округах - оперативно-войскового метода охраны границы, основу которого составляют действия по полученным от населения данным¹.

Законодательное закрепление Федеральной пограничной службы в качестве основного координирующего органа исполни­тельной власти в сфере охраны Государственной границы постави­ло ряд сложных практических проблем. Одна из самых неотложных - выработка единого государственного подхода к решению таких задач, как совершенствование самого механизма координации пре одоление разночтений в оценке сути и роли координационной дея тельности представителями отдельных органов исполнительной

¹ См.: Щербаков АС. Указ. раб. С. 93.­14-580 209

­власти, снятие определенных предубеждений и опасений у некото­рых из них в восприятии Федеральной пограничной службы в каче­стве координирующего центра.

Это тем более важно, что в сфере защиты границы и пригра­ничных территорий в настоящее время действуют подразделения, учреждения и организации более восемнадцати федеральных орга­нов исполнительной власти: Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Служба внешней разведки Российской Федерации и др. После завершения периода их становления в рамках формирующейся российской госу­дарственности, когда на первом плане стояли вопросы уточнения структуры федеральных органов, разделения их полномочий, поя­вилась необходимость согласования их деятельности, пересекаю­щейся в сфере охраны Государственной границы.

Практическая работа по реализации координирующей функ­ции осложняется недостаточной теоретической разработанностью понятия и проблематики координации, фактическим невниманием к задачам координационной деятельности в практике управления. Па­радоксально, но во многих трудах известных авторов по теории управления эта область деятельности не выделяется и не рассмат­ривается.¹ Боевые уставы Вооруженных Сил Российской Федерации тоже, к сожалению, не выделяют категорию координации при харак­теристике управления войсками. На наш взгляд, это значительное упущение.

В странах Западной Европы уже давно широко практикуется в различных сферах координационное управление и сотрудничест­во. Оно реализуется через различные координационные центры, со­веты, комитеты, организации.

Известна в дискриминационном плане для России деятель­ность Координационного комитета по экспортному контролю (КО­КОМ) - неофициальной международной организации западных дер­жав, действующей под эгидой США и НАТО. Развитию и углублению

¹ См.: Труд руководителя: Учебное пособие для руководящих управленче­ских кадров. - М., 1977; Омаров A.M. Руководитель: размышление о стиле управления. - М., 1987; Основы теории управления войсками - М., 1984 и ДР-210

­координационных связей отводится важное место в «Стратегии на­циональной безопасности США».¹

Так что же такое «координация»? В самом общем виде в этимологических словарях это понятие истолковывается как разно­видность процесса согласования деятельности различных сторон (от латинских слов со - совместно и ordinatio - упорядочение). Близким по значению является более привычное военным понятие «взаимо­действие», трактуемое как "согласование усилий и действий войск, штатных и приданных частей и подразделений". На первый взгляд категории «координация» и «взаимодействие» кажутся тождествен­ными и зачастую употребляются в качестве таковых. В этом нет ни­чего удивительного, поскольку общим для них является объект от­ражения - процесс согласования действий. Но он имеет разные ас­пекты, содержательные стороны. Поэтому все же следует различать категории координации и взаимодействия.

Для взаимодействия характерно согласование действий сто­рон, подчиненных единому командованию (хотя бы и временно) и участвующих в решении общей задачи. Прямая обязанность по ор­ганизации взаимодействия возлагается на старшего командира (на­чальника) и осуществляется им совместно со штабом, при участии командиров штатных и приданных частей, а также всех подчиненных начальников служб.

Координация же отличается согласованием действий разно­ведомственных, межгосударственных, независимых друг от друга структур, сторон, субъектов в сфере пересечения или наложения их полномочий и интересов, причем, как правило, между высшими ру­ководящими инстанциями. Она не требует обязательных отношений подчиненности и обеспечивается взаимовыгодным соучастием рав­ноправных партнеров, устанавливающих необходимые рамки и ме­ры сотрудничества. Это особенно показательно для двусторонних взаимосвязей субъектов координации.

Многосторонний характер согласования позиций, как показы­вает имеющийся опыт такого рода деятельности, объективно нужда­ется, все же, в выделении головного координационного органа, при­званного инициировать задачи координации применительно ко всем заинтересованным сторонам и берущего на себя организационную

¹ См.: Щербаков А.С. Проблема координации действий в сфере охраны Го­­сударственной границы России и пути ее решения // Государство и право­1996. №4. С. 27.­14* 211

­сторону дела. В роли именно такого головного органа в сфере охра­ны режима Государственной границы Российской Федерации, как определено в Федеральном законе «О Государственной границе Российской Федерации», и выступает Федеральная пограничная служба Российской Федерации.

Сущность координации в сфере охраны Государственной границы заключается в сопоставлении целей, планов, содержания и форм деятельности, ресурсного потенциала всех государственных органов и других полномочных структур, обеспечивающих режим границы. Основная цель координации состоит в достижении макси­мальной эффективности использования возможностей федераль­ных и иных органов государственной власти при защите интересов России в пограничных пространствах, поддержании надежной безо­пасности ее границ. Реализуется она общими усилиями всех субъек­тов координации, с учетом интересов и специфики их деятельности, на основе совместно выработанных программ.

Важную миссию здесь, как уже отмечалось, призван выпол­нить головной координационный орган - ФПС России. Место Феде­ральной пограничной службы в координационном процессе опреде­ляется прежде всего непосредственным профессиональным пред­назначением органов пограничной службы, целостным, а не фраг­ментарным характером деятельности по защите Государственной границы и приграничных территорий, способностью задавать тон ко­ординационной деятельности и направлять ее в главное русло; на­копленным опытом видения, определения и систематизации госу­дарственных интересов в пограничных пространствах, в том числе на континентальном шельфе и в исключительной экономической зо­не; готовностью оказать необходимую помощь другим государствен­ным органам в осмыслении своей роли в деле защиты этих инте­ресов. Эту функцию ФПС России лучше всего может выполнить при условии всестороннего и точного владения обстановкой на границе и в пограничных пространствах, наличии всей полноты данных о деятельности любых (зарубежных, отечественных, государственных, общественных, частных и иных) субъектов в сфере пограничной безопасности страны. К сожалению, на сегодняшний день ФПС Рос­сии как головной координационный орган в данной сфере не распо­лагает исчерпывающей информацией по целому ряду вопросов, от­сутствие которой не позволяет своевременно принимать квалифи-

212

­цированные решения и согласовывать действия, направленные на защиту интересов государства.

Координация усилий в сфере охраны Государственной гра­ницы имеет целый ряд уровней и аспектов. Что касается уровней, то представляется важным выделить следующие из них: межгосудар­ственный, федеральный (межведомственный), региональный и ме­стный.

Межгосударственный уровень обеспечивает прежде всего координацию усилий ФПС России с органами пограничной охраны сопредельных государств, зарубежными дипломатическими пред­ставительствами и консульствами, иммиграционными и тамо­женными службами сопредельных стран, иностранными транспорт­ными и иными предприятиями и службами, заинтересованными ме­ждународными организациями. К данному уровню можно отнести ор­ганизацию и планирование, а также практическое решение задач со­вместной охраны внешних границ СНГ пограничными войсками Рос­сии и других государств Содружества.

Федеральный (межведомственный) уровень нацелен на со­гласование деятельности Федеральной пограничной службы России с Министерством иностранных дел, Федеральной службой безопас­ности, Министерством внутренних дел, Министерством обороны, Службой внешней разведки, Государственным таможенным комите­том, МЧС Российской Федерации и другими органами исполнитель­ной власти.

Региональный уровень обеспечивает взаимное согласование действий пограничных округов (групп войск) с органами власти субъ­ектов Российской Федерации, объединениями и соединениями Ми­нистерства обороны России, республиканскими, краевыми и област­ными структурами и подразделениями МВД, ФСБ, ГТК Российской Федерации, соответствующими региональными органами других ор­ганов исполнительной власти учреждений и организаций.

Местный уровень координации позволяет согласовывать действия частей и подразделений органов пограничной службы с го­родскими, районными, поселковыми и сельскими органами само­управления, предприятиями и учреждениями, частями и под­разделениями МО, ФСБ, МВД, ГТК Российской Федерации и другими государственными органами на местах, а также с юридическими и физическими лицами данного уровня. Весьма важным направлени­ем координационной деятельности здесь является урегулирование

213

­пограничных инцидентов пограничным представительским аппара­том.

К числу важнейших аспектов координации в сфере охраны Государственной границы следует отнести политический, правовой, экономический, организационный, социальный, психологический, военный. Эти аспекты характеризуют различные области дея­тельности, общественных и личных взаимоотношений, обеспечи­вающие реализацию интересов пограничной безопасности страны в процессе согласования усилий ФПС России с другими государствен­ными органами.

Политический аспект координационной деятельности связан с подготовкой и принятием высшими органами государственной вла­сти политических решений по вопросам объединения усилий ФПС России с компетентными государственными органами по защите Го­сударственной границы и приграничных территорий России; с уче­том задач внешней и внутренней политики российского государства, а также состояния и тенденции развития международной и внутрен­ней обстановки.

Правовой аспект включает в себя вопросы международно-правового оформления Государственной границы с участием заин­тересованных сторон; развития нормативной базы для совместной деятельности, в том числе принятия и корректировки договоров и со­глашений на двусторонней и коллективной основе о сотрудничестве их участников в охране внешних границ, юридического обеспечения совместной защиты национальных государственных интересов в пограничных пространствах, территориальных водах, на континен­тальном шельфе, в исключительной экономической зоне России, ре­гулирования отношений с сопредельными государствами при осу­ществлении пограничного контроля, совершенствования норматив­ной базы межведомственных отношений и совместных действий в сфере охраны режима Государственной границы.

Экономический аспект отражает роль комплексного осущест­вления задач охраны режима Государственной границы компетент­ными органами в обеспечении экономической безопасности страны прежде всего в приграничных территориях, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне; учитывает хозяйст­венные связи, рыночные отношения, бюджетно-финансовые вопро­сы, межведомственные экономические интересы государственных органов, действующих в сфере защиты границы.

214

­Организационный аспект охватывает вопросы целеуказания и планирования, подготовки и принятия управленческих решений, реализации их исполнения, контроля за ходом дел, а также вопросы структурно-штатных, административно-процедурных, материально-технических, кадровых и иных мер по согласованию усилий ФПС России с государственными органами и структурами, задействован­ными в сфере обеспечения безопасности Государственной границы и пограничных пространств Российской Федерации.

Социальный аспект включает прежде всего вопросы взаимо­отношений ФПС России со всеми полномочными государственными органами и учреждениями, общественными фондами и организа­циями (не преследующими политических целей) по улучшению ус­ловий труда и качества жизни, уровня жилищного, образовательно­го, медицинского, культурного, пенсионного и иного обеспечения лиц, несущих пограничную службу. В широком смысле указанный аспект предполагает учет социальных процессов и отношений, меж­национальных противоречий и конфликтов, демографических тен­денций, миграционных эцессов и других социальных факторов, влияющих на пограничн .о безопасность и совместную деятельность по охране режима Государственной границы. В рамках социального аспекта, кроме того, важно учитывать комплекс гуманитарных отно­шений представителей пограничных и других полномочных служб с лицами, пересекающими Государственную границу.

Психологический аспект отражает значение человеческого фактора, межличностных связей и отношений, субъективных симпа­тий и антипатий, индивидуальных и групповых мнений и настроений, сложившихся традиций, особенностей характера людей в процессе взаимных отношений и совместных действий по охране Государст­венной границы.

Военный аспект характеризует деятельность ФПС России и других силовых структур по согласованному совместному использо­ванию военной мощи государства и потенциала оборонного союза СНГ в пограничных пространствах в интересах укрепления безопас­ности Российской Федерации и стабильной обстановки на Государ­ственной границе.

Накопленный опыт совместной деятельности ФПС России с другими структурами и органами в сфере охраны Государственной границы и существующие здесь проблемы, требующие интеграции усилий государственных органов, позволяют сформулировать ос-

215

­новные задачи координации, составляющие ядро ее содержания. Они сводятся к следующему:

• разработка и реализация пограничной политики Российской­Федерации;

• согласование и практическое воплощение концепции и до­­говора об охране внешних границ СНГ, развитие и углубление свя­­зей на двусторонней основе;

• сотрудничество с международными организациями по про­­блемам пограничной безопасности, участие в международных пере­­говорах по пограничным вопросам, взаимодействие с пограничными­органами зарубежных государств;

• кооперирование сил и средств слежения за обстановкой на­Государственной границе и в пограничных пространствах, имеющих­­ся в расположении различных государственных и общественных ор­­ганов, оперативного обмена данными прежде всего об угрозах на­­циональной, коллективной и международной безопасности, создание­и совместное использование единого информационного банка дан­­ных по пограничной безопасности;

• разработка и осуществление федеральных целевых про­­грамм, относящихся к сфере защиты Государственной границы и ин­­тересов России в пограничных пространствах;

• корректировка планов деятельности государственных орга­­нов, планирование совместных действий и операций по обеспече­­нию пограничной безопасности Российской Федерации;

• совершенствование правовой базы для совместной дея­­тельности.

Координация достигается:

а) осознанием всеми полномочными сторонами и субъектами­необходимости и важности согласования усилий в сфере обеспече­­ния пограничной безопасности;

б) поддержанием высокой степени готовности к совместной­деятельности по охране Государственной границы и защите интере­­сов приграничных территорий и России в целом;

в) четким знанием и учетом функциональных полномочий и­возможностей партнеров;

г) ориентацией на государственные интересы и требования­пограничной политики государства;

д) отлаженной организацией дела, решением вопросов фи­­нансирования, информационного, научного и материально - техни-

216

­ческого обеспечения; выработкой вариантов возможных типовых планов и действий;

е) систематическим уточнением содержания взаимодейст­­вия;

ж) постоянством контактов и связей на всех уровнях прежде­всего в управленческих структурах;

з) оперативным и непрерывным обменом информацией по­согласованному кругу вопросов, касающихся проблем охраны Госу­­дарственной границы и пограничной безопасности;

и) созданием единой системы оповещения, опознавания и целевого указания; четко налаженными и постоянно поддерживае­мыми контактами между руководителями (командующими, началь­никами, командирами) и органами управления;

к) постоянным контролем за соблюдением установленного порядка согласования действий.

Складывающийся в настоящее время механизм координации охватывает все основные уровни согласования позиций и действий заинтересованных сторон.

В рамках межведомственного сотрудничества ФПС России с другими федеральными исполнительными органами важную коор­динирующую роль призвана сыграть постоянная Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по погранич­ной политике (МВК СБ РФ), учрежденная Указом Президента Рос­сийской Федерации от 27 февраля 1995 года.

О ее статусе свидетельствует высокий представительский состав: Председателем ее является Директор ФПС Российской Фе­дерации, членами - заместитель Директора ФПС Российской Феде­рации, а также представители 12 федеральных органов исполни­тельной власти в ранге заместителей министров и начальников управлений, утвержденные в данном качестве Президентом страны; ответственное функциональное предназначение; обязательный ха­рактер решений, принимаемых по материалам работы комиссии Секретарем Совета Безопасности Российской Федерации За корот­кий промежуток ее деятельности обсуждено немало неотложных проблем, затрагивающих интересы Федеральной пограничной служ­бы и других ведомств, задействованных в сфере охраны границы, с принятием необходимых и согласованных по всем параметрам ре­шений. В их числе совместная разработка Основ пограничной поли­тики Российской Федерации и Федеральной пограничной программы

217

­Российской Федерации, принятие комплекса мер по обеспечению безопасности Государственной границы в Северо-Кавказском ре­гионе, формирование координационного научно - технического со­вета, принятие плана совместных научных исследований по акту­альным проблемам пограничной политики, рассмотрение таких во­просов, как меры по предупреждению и пресечению нелегальной миграции на территории Российской Федерации; выработка регио­нальных стратегий государственной пограничной политики; совер­шенствование охраны режима Государственной границы в воздуш­ном пространстве; организация системы совместной охраны внеш­них границ государств - участников СНГ; укрепление безопасности в приграничных с Китаем регионах России и на российско-китайской границе.

Особое значение на межведомственном уровне имеет коор­динация деятельности ФПС России с другими силовыми министер­ствами и структурами. Она имеет давние традиции, отработанные формы и методы, устойчивые направления и приоритеты. Практику­ется, в частности, проведение совместных коллегий; принятие со­вместных приказов и документов, регламентирующих их деятель­ность в сфере пограничной безопасности; разработка конкретных планов взаимодействия, а также планов проведения совместных операций типа «Рубеж», «Путина», «Иностранец» и т.п.

В последнее время остро встал вопрос о целесообразности более тесной координации действий информационно-аналитических структур ФПС России с аналогичными структурами МВД, ФСБ, СВР, ГТК России и других ведомств.

В этом отношении показательно издание совместного прика-; за № 57/42 от 31 января 1995 г. "Об утверждении Инструкции о| взаимодействии пограничных войск Российской Федерации с орга-{ нами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войска-1 ми Министерства внутренних дел Российской Федерации в сферв| охраны Государственной границы Российской Федерации".

Названная Инструкция определяет порядок взаимодействия пограничных войск Российской Федерации с органами внутренн» дел Российской Федерации и внутренними войсками Министер внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны обще венной безопасности и правопорядка на государственной грании Российской Федерации, в пунктах пропуска через нее и в приграну ных районах (территории административных районов и городе

218

­прилегающие к государственной границе, пограничной зоне, бе­регам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью морей, пунктам пропуска через Государственную границу).

Так, взаимодействие обеспечивается: взаимным знанием возложенных законодательством задач, их уяснением и согласова­нием различных вариантов действий; систематическим уточнением содержания взаимодействия; организацией и поддержанием не­прерывной связи и постоянной взаимной информацией об обста­новке, созданием единой системы оповещения, опознавания и це­левых указаний, четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между командующими (начальниками, командирами) и органами управления, постоянным контролем за соблюдением ус­тановленного порядка согласованных действий.

Данная Инструкция определяет основные формы взаимо­действия:

- обмен информацией об обстановке на Государственной­границе, в пунктах пропуска через нее и в приграничных районах;

• совместный анализ обстановки;

• разработка и проведение в пределах своей компетенции­совместных мероприятий по обеспечению надежной охраны Госу­­дарственной границы, предупреждению и пресечению незаконной­миграции, контрабанды и другой противоправной деятельности, кон­­тролю за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах­пропуска через Государственную границу;

• проведение в пределах своей компетенции совместных ме­­роприятий по предупреждению и локализации чрезвычайных ситуа­­ций и ликвидации их последствий;

• совместное осуществление оперативно-розыскных меро­­приятий и ведение разведки;

• выработка и внесение в органы государственной власти­субъектов Российской Федерации совместных предложений по уст­­ранению причин и условий, способствующих совершению противо­­правных действий в отношении Государственной границы;

• обмен служебно-боевым и оперативным опытом;

• совместную работу по правовому воспитанию населения­приграничных районов, по профилактике правонарушений на Госу­­дарственной границе и в пунктах пропуска через нее.

На характеристике некоторых форм взаимодействия мы ос­тановимся более подробно.

219

­Взаимодействие пограничных войск с органами внутренних дел и внутренними войсками организуется на уровнях, соответст­вующих пограничным округам, группам войск, МВД приграничных республик, ГУВД г. Санкт - Петербурга и Ленинградской области, УВД приграничных краев, областей, УВДТ, округам внутренних войск и т.д.

Вопросы взаимодействия пограничных войск ФПС России с органами внутренних дел отражаются в планах взаимодействия, а с внутренними войсками - в планах проведения пограничных поисков и пограничных операций. Планы взаимодействия подписываются начальниками штабов объединений (соединений и воинских частей) пограничных войск и заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел, утверждаются командующими объедине­ниями, командирами соединений и воинских частей пограничных войск и начальниками соответствующих органов внутренних дел.

Взаимодействие уточняется в процессе обеспечения режи­ма Государственной границы на соответствующий период, при раз­работке годовых планов, изменениях обстановки, состава сил и средств, а также в других необходимых случаях. Об уточнении форм взаимодействия производятся записи в соответствующих планах.

Порядок взаимодействия доводится каждым командиром (начальником) до своих подчиненных войск (органов и подразделе­ний).

Как правило, при принятии решений на охрану Государст­венной границы на очередной период, а также в связи с изменения­ми обстановки на служебные совещания по выработке решений при­глашаются представители взаимодействующих органов внутренних дел и внутренних войск.

Анализ состояния взаимодействия, выработка мер по его совершенствованию осуществляются на совместных оперативных совещаниях и рабочих встречах руководителей взаимодействующих сторон, совместных заседаниях военных советов пограничных окру­гов, групп войск, округов внутренних войск и коллегий МВД, ГУВД, УВД приграничных республик, краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органы внутренних дел и внутренние войска в пределах сво­ей компетенции информируют пограничные войска о следующих факторах:

220

• ­состоянии правопорядка в приграничных районах, готовя­­щихся и выявленных противоправных действиях, преступных груп­­пах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении­Государственной границы и пограничных войск;

• мерах, осуществляемых в условиях чрезвычайного положе­­ния в приграничных районах;

• операциях и рейдах, проводимых в приграничных районах;

• побегах из учреждений, исполняющих уголовные наказания,­и мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в со­­вершении преступлений;

• предстоящих принудительных выдворениях иностранных­граждан за пределы Российской Федерации;

• утраченных и похищенных документах, предоставляющих­право пересечения Государственной границы;

• совершенных в приграничных районах и в районах пунктов­пропуска через Государственную границу тяжких преступлениях;

• безвестном исчезновении граждан, проживавших в пригра­­ничных районах или находившихся вблизи Государственной грани­­цы;

• выявленных из числа жителей приграничных районов по­­собниках нарушителей режима Государственной границы;

• каналах и способах незаконного приобретения гражданами­документов на право пересечения Государственной границы, выяв­­ленных признаках фальшивых и поддельных документов на право­пересечения Государственной границы;

• результатах розыска лиц, нарушивших режим государст­­венной границы, выяснения и проверки обстоятельств правонару­­шений граждан, задержанных Пограничными войсками в админист­­ративном или уголовно-процессуальном порядке;

• задержании в приграничном районе граждан, подозревае­­мых в подготовке правонарушений, связанных с нарушением режи­­ма Государственной границы;

• выявленных на территории России иностранных гражданах­и лицах без гражданства, которые пересекли Государственную гра­­ницу по поддельным или недействительным документам;

• лицах, подозреваемых в причастности к контрабандной­деятельности, фактах ее подготовки и осуществления,

• фактах, новых формах и методах незаконного перемеще­­ния через Государственную границу оружия, боеприпасов, наркоти-

221

­ков, фальшивых денежных знаков, ценных бумаг, иностранной ва­люты, их отличительных признаках, различных грузов, иных товаров, культурных и материальных ценностей и предметов;

• иностранных гражданах, совершивших преступления на­территории России и объявленных в розыск;

• случаях пропажи (хищения, захвата) плавсредств, особен­­но быстроходных, а также автотранспортных средств;

- стихийных бедствиях, авариях, катастрофах;

- задержании военнослужащих пограничных войск, других­событиях и фактах, которые могут осложнить (изменить) обстановку­на Государственной границе и в районах пунктов пропуска через­нее, привести к попыткам нарушения режима Государственной гра­­ницы, а также представлять интерес для пограничных войск.

Пограничные войска в свою очередь информируют органы внутренних дел и внутренние войска в части, их касающейся, о таких данных:

• введении усиленного режима пограничной службы:

• фактах пересечения Государственной границы лицами и­транспортными средствами по запросам органов внутренних дел;

• выявлении в ходе пограничного контроля поддельных до­­кументов на право пересечения Государственной границы, а также­лиц и транспортных средств, разыскиваемых органами внутренних­дел;

• требованиях иностранных государств к документам на пра­­во принудительно выдворяемых из Российской Федерации лиц;

• выявленных в приграничных районах и в районах пунктов­пропуска через Государственную границу признаках преступлений,­расследование которых относится к компетенции органов внутрен­­них дел;

• преступных группах и лицах, действующих в приграничных­районах и в районах пунктов пропуска через Государственную гра­­ницу,

• задержании контрабанды, безлицензионном вывозе за гра­­ницу сырья и материалов;

• лицах, подозреваемых в причастности к контрабанде ору­­жия и незаконному обороту наркотиков, незаконно хранящих оружие,­боеприпасы и взрывчатые вещества;

- выявленных каналах контрабандного вывоза из России­стратегических ресурсов, местах их скрытого хранения в пригранич-

222

­ных районах, фактах создания в целях маскировки противоправной деятельности лжепредпринимательских организаций;

• лицах, подозреваемых в совершении незаконных внешне­­экономических сделок, операций с сырьевыми ресурсами, лицензи­­онной продукцией, товарами народного потребления, культурными­ценностями, в фальшивомонетничестве и их связях;

• незаконных сделках в сфере совместного предпринима­­тельства, представителях иностранных фирм, имеющих намерение­преступным путем вовлечь российские предприятия и организации в­заведомо невыгодные для России экономические сделки;

• взяточничества в процессе осуществления внешнеэкономи­­ческой деятельности;

• наиболее ходовых товарах, сырье и оборудовании, выво­­зимых из России контрабандным путем, для принятия упреждающих­мер по перекрытию каналов их незаконного вывоза за рубеж;

• применении оружия, повлекшем гибель и ранения граждан;

• нападении на военнослужащих пограничных войск и завла­­дении их огнестрельным оружием и боеприпасами;

• хищении или утрате огнестрельного оружия и боеприпасов;

• дезертирстве или самовольном оставлении воинской части­или места службы военнослужащими пограничных войск с огне­­стрельным оружием и боеприпасами;

• выявлении групповых инфекционных заболеваний или по­­дозрениях на инфекционные заболевания среди военнослужащих­пограничных войск;

• стихийных бедствиях, авариях, катастрофах и изменениях­в радиационной обстановке;

- угрозах собственной безопасности органов внутренних­дел и внутренних войск.

Обмен информацией по направлениям взаимодействия, а также об обстановке на Государственной границе, в приграничных районах и в районах пунктов пропуска через Государственную границу осуществляется на основе разрабатываемых перечней, предусматривающих конкретные вопросы, объем, периодичность и форму обмена данными.

При получении органом внутренних дел данных о готовящих­ся или совершенных противоправных действиях в отношении Госу­дарственной границы или пограничных войск немедленно информи­руются пограничные войска (устно по закрытым каналам связи с по-

223

­следующим направлением сообщения письменно). В таком же по­рядке пограничные войска информируют органы внутренних дел о выявленных противоправных деяниях, представляющих угрозу жизни и здоровью людей или экономическим и иным интересам Рос­сийской Федерации.

Срочные запросы по проверке лиц, задержанных в админи­стративном или уголовно-процессуальном порядке, передаются по закрытым каналам телефонной, факсимильной и иной связи и под­лежат исполнению в течение 24 часов.

Взаимодействующие стороны принимают меры, обеспечи­вающие надежную защиту полученных друг от друга сведений и ог­раничение круга лиц, имеющих к ним доступ. Запрещается переда­вать такие сведения другим учреждениям, общественным и иным организациям и отдельным гражданам без разрешения стороны, предоставившей эти сведения.

Взаимодействие органов внутренних дел и пограничных войск по обеспечению режима Государственной границы также осу­ществляется:

• при повседневной охране Государственной границы. Оно­заключается в постоянном и скоординированном выполнении погра­­ничными войсками и органами внутренних дел служебно-боевых,­оперативно-розыскных и других задач, определенных федеральны­­ми законами и ведомственными нормативными актами;

• во взаимном обмене информацией, в поддержании вы­­сокой готовности необходимых сил и средств;

• в поддержании устойчивой связи между взаимодействую­­щими сторонами.

При введении усиленного режима пограничной службы, а также в случаях получения упреждающей информации о готовя­щихся противоправных действиях на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее или в приграничных районах погранич­ные войска немедленно информируют об этом органы внутренних дел.

В целях усиления охраны Государственной границы погра­ничные войска и органы внутренних дел уточняют планы взаимодей­ствия, расчеты сил и средств, обмениваются информацией об осуществляемых войсковых, оперативно - розыскных, режимных и иных мероприятиях, ставят дополнительные задачи организациям, общественным объединениям и гражданам, участвующим на доб-

224

­ровольных началах в охране Государственной границы и правопо­рядка.

Органы внутренних дел принимают дополнительные меры по контролю за соблюдением регистрационного учета граждан, а так­же правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, усиливают патрульно-постовую и дорожно-патрульную службы.

При совместном или одновременном переходе на усилен­ный режим службы пограничные войска и органы внутренних дел могут планировать совместные, в пределах предоставленных пол­номочий, действия.

Организуется при необходимости в приграничных районах совместное несение службы военнослужащими пограничных войск и сотрудниками органов внутренних дел. Их вооружение и экипировка определяются непосредственными начальниками.

В северных регионах страны органы внутренних дел инфор­мируют пограничные войска о прибытии различных групп граждан и экспедиций, их выходе (вылете) в моря и на острова Северного ле­довитого океана.

На участках, где вблизи Государственной границы проходят железные или автомобильные дороги, органы внутренних дел уси­ливают контроль за участками замедленного движения поездов, районами производства работ на дорогах, оказывают помощь погра­ничным войскам в контроле соблюдения пограничного режима на железнодорожных и автобусных станциях, находящихся в пределах пограничной зоны.

Коменданты пограничных комендатур, начальники погра­ничных застав и начальники органов внутренних дел координируют по времени действия по проверке документов на станциях, опреде­ляют совместные действия при остановках поездов, не предусмот ренных графиками движения.

Сотрудники органов внутренних дел, сопровождающие поез да, информируют на ближайших станциях дежурную службу под разделений пограничных войск о лицах, покинувших поезд во время его движения.

На участках, где населенные пункты расположены вблизи Государственной границы, пограничные войска и органы внутренних дел основное внимание уделяют действиям по прикрытию подсту-

15-580 ₂₂₅

­пов к населенным пунктам со стороны Государственной границы, районам производства работ вблизи нее и разрывам в сигнализаци­онных комплексах.

Органы внутренних дел обеспечивают пограничные войска образцами документов, оттисков печатей и штампов, используемых органами внутренних дел при оформлении документов, дающих право лицам на пересечение Государственной границы. В пунктах пропуска через Государственную границу пограничные войска в слу­чаях, предусмотренных законодательством Российской Федера­ции, не пропускают через Государственную границу граждан Рос­сийской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. В необходимых случаях передают их в органы внутренних дел, а также оказывают помощь органам внутренних дел при выдворении ими с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

На участках, где имеются пункты упрощенного пропуска че­рез Государственную границу, органы внутренних дел принимают меры к надежному контролю за движением автотранспорта по веду­щим к ним дорогам. В случаях, когда на дорогах к пунктам упрощен­ного пропуска через Государственную границу происходит скоп­ление людей и транспорта, органы внутренних дел принимают ме­ры к обеспечению правопорядка и общественной безопасности.

В условиях технологических катастроф и стихийных бед­ствий пограничные войска и органы внутренних дел должны быть го­товы к взаимодействию по охране Государственной границы на но­вых, безопасных рубежах. При обсервации личного состава и уста­новлении карантина пограничные заставы сосредоточивают усилия на охране Государственной границы в полосе местности, ограничен­ной с тыла рубежом основных инженерных сооружений. Органы внутренних дел прикрывают тыловые подступы к Государственной границе на направлениях вероятных правонарушений.

На участках Государственной границы и в пунктах пропуска через нее, где пограничные войска не имеют изоляторов временного содержания и специально оборудованных помещений для содержа­ния лиц, подвергнутых административному задержанию, задержан­ные в уголовно-процессуальном порядке по подозрению в соверше­нии преступления и подозреваемые, в отношении которых в качест­ве меры пресечения применено заключение под стражу, помеща­ются в следственные изоляторы, изоляторы временного содержа-

226

­ ния и другие специально оборудованные помещения органов внутренних дел по согласованию с руководителями этих органов.

Взаимодействие также осуществляется при проведении по­граничных поисков (действий по поиску и задержанию нарушите­лей режима Государственной границы) и операций (действий по от­ражению вооруженного вторжения на территорию Российской Фе­дерации войсковых подразделений сопредельного государства и бандформирований, по поиску и ликвидации диверсионно-разведывательных формирований, преступных и террористических групп, пресечению массовых нарушений режима Государственной границы). Оно строится согласно планам взаимодействия погра­ничных войск с органами внутренних дел и планам проведения по­граничных поисков и операций с учетом наличия и состояния имею­щихся сил и средств.

При проведении пограничных поисков и операций, когда сил и средств пограничных войск будет для этого недостаточно, выделя­ются силы и средства органов внутренних дел и сводные отряды (резервы) от соединений и воинских частей внутренних войск.

Силы и средства органов внутренних дел участвуют в конт­роле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах про­пуска через Государственную границу, обеспечивают по представ­лениям пограничных войск временное ограничение или воспреще­ние доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы. Сводные отряды (резервы), выделяемые от внутренних войск, используются в пределах рай­онов их дислокации и могут применяться для:

• прикрытия вероятных маршрутов движения нарушителей­режима Государственной границы на подступах к населенным пунк­­там, железнодорожным и автобусным станциям и другим объек­­там в приграничных районах;

• осмотра возможных мест укрытий нарушителей режима­Государственной границы в населенных пунктах приграничных рай­­онов;

• блокирования (прикрытия) района пограничного поиска или­операции, огневого поражения противника, ведения войсковой раз­­ведки, поиска диверсионно-разведывательных формирований и ли­­квидации вооруженных преступных групп в приграничных районах,­уничтожения вторгшихся на российскую территорию войсковых под­­разделений сопредельного государства, бандформирований

­15*

­227

­Состав сил и средств сводных отрядов (резервов) от сое­динений и частей внутренних войск, их оснащение и экипировка, по­рядок вызова и сроки подчинения соответствующим командирам (начальникам) пограничных войск определяются совместно коман­дующими войсками пограничных округов, групп войск и командую­щими войсками округов внутренних войск. Общее руководство дей­ствиями сил и средств соединений и воинских частей пограничных войск, органов внутренних дел, сводных отрядов (резервов) от со­единений и воинских частей внутренних войск осуществляется соответствующими командующими (командирами, начальниками) пограничных войск.

Для обеспечения руководства взаимодействующими сила­ми и средствами на пункт управления руководителя пограничного поиска (операции) направляются представители органов внутрен­них дел и внутренних войск со своими средствами связи.

Сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск, участвующие в пограничных поисках и операциях, вооружаются табельным оружием, прибывают в назначенные районы на служебном автотранспорте, с необходимым количеством боеприпасов, средств связи, с необходимыми запасами материаль­ных средств, обеспечивающими участие в пограничном поиске или операции нормальную жизнедеятельность в течение трех суток.

Нарушители режима Государственной границы, погранично­го режима и режима в пунктах пропуска через Государственную гра­ницу, задержанные сотрудниками органов внутренних дел и военно­служащими внутренних войск, передаются пограничным войскам.

Взаимодействие пограничных войск и органов внутренних дел в оперативно-розыскной деятельности осуществляется по сле­дующим направлениям:

- выявление в приграничных районах и районах пунктов про­­пуска через Государственную границу нарушителей режима Госу­­дарственной границы, пограничного режима и режима в пунктах про­­пуска через Государственную границу;

- выявление иной, влияющей на охрану Государственной­границы, противоправной деятельности преступных групп и отдель­­ных лиц, в том числе связанной с контрабандой, фальшивомонетни­­чеством и незаконным оборотом оружия и наркотиков;

228

• ­выявление в приграничных районах и районах пунктов про­­пуска через Государственную границу находящихся в розыске лиц и­без вести пропавших граждан;

• выявление факторов, вызывающих обострение обстановки­на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее и в при­­граничных районах;

- осуществление в следственных изоляторах, изоляторах­временного содержания и других специально оборудованных поме­­щениях органов внутренних дел совместных оперативно-розыскных­мероприятий в целях выявления и документирования преступной­деятельности лиц, задержанных пограничными войсками;

- выявление в приграничных районах иностранных граждан и­лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания на террито­­рии Российской Федерации.

Совместные действия пограничных войск и органов внутрен­них дел по контролю за соблюдением пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу направлены на обеспечение выполнения правил, установленных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», решениями ор­ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о пограничном режиме в целях предотвращения и пресечения нару­шений в пунктах пропуска через границу.

Контроль за соблюдением пограничного режима осуществ­ляется путем проверки выполнения правил въезда (прохода), вре­менного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне, хозяйственной, промысловой и иной деятельно­сти, проведения массовых общественно - политических, культур­ных и других мероприятий, а также учета и контроля за содержани­ем российских маломерных самоходных (надводных и подвод­ных) судов (средств) и средств передвижения по льду в территори­альных и внутренних водах Российской Федерации, российской час­ти вод пограничных рек, озер и иных водоемов.

Действия органов внутренних дел по оказанию помощи по­граничным войскам в обеспечении режима в пунктах пропуска че­рез Государственную границу заключаются в исключении доступа посторонних лиц к закрытым для них местам и к транспортным средствам заграничного следования.

Элементы взаимодействия и координации "нарабатываются" на региональном уровне. Важную роль здесь играют зональные дву-

229

­сторонние совещания глав администраций, представителей органов власти субъектов Российской Федерации с руководством органов пограничной службы. Они приобретают все более системный харак­тер и решают многие сложные проблемы, требующие общих и со­гласованных усилий: необходимость более эффективного учета ин­тересов субъектов Российской Федерации и в целом российского го­сударства на границе, повышение качества и результативности борьбы с организованной преступностью, распространением нарко­тиков, незаконной миграцией и др.

Особо следует сказать об углублении координации в сфере собственно профессиональной деятельности пограничных служб и войск России и сопредельных государств. Она затрагивает узловые точки решения вопросов пограничной безопасности заин­тересованных сторон, увязывает деятельность специальных сил по охране Государственной границы и защите приграничных террито­рий, реализует требования стратегического курса Российской Феде­рации в отношении сотрудничества и взаимодействия с погранич­ными органами и войсками стран СНГ, включая стремление к созда­нию единой системы охраны их границ. Координация деятельности пограничных органов России и других государств осуществляется как на двусторонней, так и на многосторонней (коллективной) осно­ве. Необходимость их более тесного и комплексного взаимодействия сегодня уже мало у кого вызывает сомнения.

Двусторонняя координация деятельности пограничных орга­нов и войск осуществляется российской стороной со всеми сопре­дельными государствами, а кроме того, по ряду направлений - и со многими странами дальнего зарубежья. Однако степень глубины по­граничного взаимодействия не везде одинакова, отражает разный уровень социально - экономического развития стран и состояния их государственности, различную меру политической воли к сближению и сотрудничеству. Соответственно используются разнообразные способы и формы координации действий органов пограничных служб и войск.

Так, Соглашением «О сотрудничестве и взаимодействии ме­жду Российской Федерацией и Украиной по пограничным вопросам» от 3 августа 1994 г. устанавливается право глав пограничных ве­домств сторон заключать по взаимному согласию соответствующие протоколы, способствующие расширению их взаимодействия и со­трудничества. Однако в российско-украинских отношениях по по-

230

­граничным вопросам пока еще остается немало нерешенных про­блем.

Договором между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О сотрудничестве в охране внешних границ» от 21 ок­тября 1994 г. учрежден специальный Консультативно - контрольный Совет (ККС) для координации деятельности пограничников в охране внешних границ. В состав его, согласно Положению об этом органе, входят Главнокомандующий пограничными войсками Российской Федерации, Командующий пограничными войсками Республики Ка­захстан, их заместители, а также, по их решению, другие представи­тели пограничных войск сторон. Совет вправе создавать, при необ­ходимости, рабочие (экспертные, контрольные) группы для рассмот­рения вопросов и выработки предложений по сотрудничеству.

Разноуровневые формы координации пограничной деятель­ности находят свое проявление и в двусторонних отношениях Рос­сии с другими государствами, в том числе и западными. Традицион­но тесным и всесторонним остается пограничное взаимодействие России с Финляндией. В целях развития Договора о режиме Госу­дарственной границы и порядке урегулирования пограничных инци­дентов (1960 г.) в сентябре 1994 года главами пограничных ведомств подписан одобренный Правительством Российской Федерации Про­токол о сотрудничестве между Пограничными войсками Российской Федерации и Пограничной охраной Финляндской Республики. Он ориентирует обе стороны на поддержание на совместной границе обстановки дружбы и добрососедства, развитие приграничных свя­зей, скоординированное выполнение служебных задач, профессио­нальную взаимопомощь друг другу.

Новые представления о возможностях координации дея­тельности с пограничными службами государств, непосредственно не граничащих с нашей страной, дает соглашение о сотрудничестве России и Индии в охране государственных границ. Оно преду­сматривает расширение взаимодействия сторон в борьбе с незакон­ной миграцией, контрабандой оружия, взрывчатых, отравляющих и радиоактивных материалов, незаконной транспортировкой наркоти­ков, психотропных веществ, а также в обмене опытом по подготовке специалистов и содействии в использовании новейших технических средств пограничного контроля.

Все более актуальной для большинства сопредельных с Россией государств, прежде всего входящих в СНГ, является по

231

­требность в координации усилий своих пограничных органов и сил в рамках интеграционных процессов, совместных структур, коллек­тивных форм деятельности. Кстати говоря, именно здесь достигнуты наибольшие успехи в реальном сближении государств Содружества. По недавней оценке Президента Киргизии А. Акаева, «наиболее ус­пешным и плодотворным является сотрудничество стран СНГ в ох­ране общих границ».

Политическую и международно-правовую основу координа­ции коллективных действий пограничных ведомств стран-участниц СНГ составляют Меморандум о сотрудничестве по охране внешних государственных границ от 24 декабря 1993 г., Концепция совмест­ной охраны внешних границ СНГ от 26 мая 1995 г., а также Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников Содруже­ства Независимых Государств с государствами, не входящими в Со­дружество.

Последние документы подписали в Минске на встрече глав государств СНГ Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан. Особую позицию в этом вопросе до сих пор сохраняют представители Азербайджана, Украины и Туркмении.

Координация пограничной деятельности на многосторонней основе преследует цель обеспечения эффективной борьбы с меж­дународным и внутренним терроризмом, любыми проявлениями се­паратизма и национализма, представляющими угрозу пограничной безопасности сторон, а также с наркобизнесом, нелегальной мигра­цией, контрабандой оружия, боеприпасов, радиоактивных веществ, других запрещенных к вывозу предметов и грузов.

Кроме того, предусматривается согласование собственной пограничной политики сторон в их взаимоотношениях с сопредель­ными странами, в том числе не являющимися участниками договора о сотрудничестве.

Действенным органом координации усилий пограничных сил Содружества зарекомендовал себя Совет командующих погранич­ными войсками СНГ, созданный в 1993 году. Здесь обсуждаются следующие основные вопросы: совместные меры пограничных войск государств - участников СНГ по усилению борьбы с контрабандой наркотиков; меры по совершенствованию взаимодействия погранич­ных войск государств Содружества в решении задач на каналах ме­ждународных сообщений; о координационной службе Совета коман­дующих пограничными войсками СНГ; участие Совета командующих

232

­пограничными войсками СНГ в реализации комплексного плана по урегулированию обстановки на таджикско-афганской границе; фор­мирование единого информационного пространства в обеспечении охраны внешних границ государств-участников Содружества и мно­гие другие, способствующие укреплению пограничной безопасности стран СНГ.

Итоги работы Совета командующих дают основание наде­яться на заметное повышение результативности коллективных дей­ствий пограничных войск стран СНГ в охране их внешних границ.

Как видно из опыта последних лет, сложились, и все более активно применяются на практике, многообразные и разноуровневые элементы механизма координации действий различных субъектов, имеющих отношение к сфере охраны Государственной границы и защиты пограничных пространств России и других стран СНГ. Функ­ционирует и формируется значительное число звеньев и конкретных органов координационного механизма.

В связи с этим уже сейчас следует задуматься о перспективе их целостного системного развития, необходимости обеспечения их слаженного действия, подчинения каждого из них общей логике и единой стратегии поведения, о возможности введения в структуру ФПС России специальных координационных органов, непосредст­венно замкнутых на Директора ФПС и обеспечивающих со стороны ФПС России согласованность в работе всей сложной системы коор­динации в сфере охраны государственных границ, а также погранич­ных пространств России и других стран СНГ.

Кроме того, они могли бы стать и рабочими органами таких важнейших межведомственных и межгосударственных координаци­онных структур, как Межведомственная комиссия Совета Безопасно­сти Российской Федерации по пограничной политике и Совет коман­дующих пограничными войсками СНГ.

Правовую основу их деятельности, как и всей системы коор­динации совместных усилий в сфере пограничной безопасности, должен обеспечить соответствующий федеральный закон, работа над которым уже идет в ФПС России.

Кроме того, целесообразно всем заинтересованным государ­ственным органам и субъектам пограничных отношений активно включиться в этот творческий процесс уже на начальной его стадии

Таким образом, процесс координации в сфере обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации и других стран

233

­СНГ, несмотря на все трудности его организации и практического осуществления, следует развивать дальше, одновременно совер­шенствуя его механизм. Нужен кардинальный поворот сознания всех субъектов, действующих в данной сфере, к целям, требованиям и приоритетным направлениям координационной деятельности.

Необходимо также понимание особой роли и ответ­ственности Федеральной пограничной службы как головного коорди­национного органа в общей системе обеспечения административно-правового режима Государственной границы Российской Федера­ции.

234

­Глава VI. АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗАКРЫТОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Д ля обеспечения безопасности граждан и защиты государст­венного строя большинство государств предусматривают введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Как справедливо отмечал М. Дюверже, «любая конститу­ция рисует не одну, а множество схем правления, построение кото­рых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные поли­тические режимы могут... функционировать в одних и тех же юриди­ческих рамках»¹.

Уже в древнем Риме значительное место занимали исключи­тельные законы, которыми в периоды военной или иной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон называется потому, что приос­танавливает на определенной территории действие обычных зако­нов и во имя достижения цели, также указанной в этом законе, на­деляет чрезвычайными (исчерпывающими в нем самом указаниями) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключи­тельные законы не подлежат расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны², а также, как уже выше отмечалось, во­енное или осадное положение.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключи­тельных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. Территория объ­являлась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявление преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необ-

¹ Duverger M. Echec au roi. P.: Michel, 1978. Р. 10.

² См.: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические­проблемы. - М., 1997. С. 87.

235

­ходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений. Например, такая норма была установлена Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», утвержденным 14 августа 1881 года¹. В соответствии со ст. 5 этого правового акта исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону:

• во-первых, расширения круга полномочий существующих­административных структур, отвечающих за охрану государственно­­го порядка и общественной безопасности, либо предоставления­чрезвычайных прав специально учреждаемым временным прави­­тельственным органам;

• во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и­органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут­возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения делились на два вида:

1. Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны­вводился на этой территории России в случаях нарушения общест­­венного спокойствия преступными посягательствами против сущест­­вующего государственного строя или безопасности частных лиц и их­имущества или приготовления таковых, если для охраны порядка­применения действовавших «постоянных законов» оказывалось не­­достаточно.

2. Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной­охраны как более суровый вводился на той или иной территории по­аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве - когда та­­кими посягательствами население известной местности бывало­приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость­принятия исключительных мер для безотлагательного восстановле­­ния нарушенного порядка (ст. Д, Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал - губернаторами с ут­верждением министром внутренних дел либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны - по представлению министра внут­ренних дел Комитетом министров (с 1905 года - Советом министров) с утверждения главы государства (Царя).

1 См.: Бабурин С.Н. Указ. раб. С. 87 236

­Особый статус отдельных частей государственной террито­рии определяется не только наличием внутренних социальных или иных политических конфликтов либо внешней агрессии. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении оборо­носпособности, пограничного режима, безопасности для определен­ного экономического развития территории. В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая по­сле 1991 года трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы совместно с Федеральной службой безо­пасности Российской Федерации, Министерством обороны Россий­ской Федерации принимают непосредственное участие в осуществ­лении правового режима закрытых административно-территориаль­ных образований.

Формирование такого режима объясняется наличием на дан­ных территориях объектов военного, научного и иного специального назначения. В пределах закрытого административно - территори­ального образования, а также на специально отведенных приле­гающих к нему территориях устанавливаются соответствующие ре­жимы, основной целью которых является обеспечение необходимой общественной безопасности.

Так, согласно ст. 1 Закона РФ «О закрытом административ­но-территориальном образовании»¹ в территориальных образова­ниях, в пределах которых расположены промышленные предпри­ятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия специ­альных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ве­дение органов местного самоуправления этого образования, кото­рые в пределах предоставленных законом полномочий участвуют в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и эко-

1 Ведомости РФ. 1992. № 23. Ст. 33. Ст. 1915; СЗ РФ 1996 № 49 Ст 5503

237

­ логическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования.

Решение о создании или упразднении закрытого админист­ративно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Россий­ской Федерации.

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления, однако его территория может не совпадать с территорией субъектов Российской Федера­ции и районов, входящих в их состав. Эта территория определятся исходя из необходимости надлежащего обеспечения особого режи­ма, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, входящих в состав закрытого административно-территориального образования или местностей, прилегающих к его территории.

Функционирование закрытого административно-территори­ального образования находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административ­ной подчиненности и границы, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении закрытого об­разования, обеспечения действия особого режима, в том числе ог­раничений прав граждан и организаций.

Особый режим закрытого административно-территориально­го образования устанавливается в целях обеспечения государствен­ной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в от­ношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безо­пасных условий для работы и проживания граждан, защиты окру­жающей среды.

Особый режим закрытого административно-территориально­го образования включает в себя:

¹ режим запретной зоны и режим контролируемой зоны -границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо ви­димыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техни­ческими средствами охраны;

• ограничения на въезд и постоянное проживание;

• ограничения на полеты летательных аппаратов над терри­­торией закрытого административно-территориального образования;

238

­- ограничения на ведение хозяйственной и предпринима­тельской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Положение о режимах конкретных закрытых административ­но - территориальных образований утверждается Правительством Российской Федерации¹.

Режим запретной зоны устанавливается внутри территории закрытого административно-территориального образования, вокруг предприятия или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходи­мости. Ответственность за организацию и обеспечение особого ре­жима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.

Режим контролируемой зоны устанавливается на всей тер­ритории закрытого административно-территориального образования (за исключением территории объекта) для ограничения доступа гра­ждан на данную территорию. Для осуществления санкционированно­го доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольно-пропускные пункты.

На территории закрытого административно-территориально­го образования разрешается въезд гражданам для постоянного про­живания, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел, проходящим службу на территории закрытого административ­но-территориального образования, а также членам семей указанных лиц. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживаю­щим в населенных пунктах, входящих в состав закрытого админист­ративно-территориального образования.

На территории контролируемой зоны разрешается также въезд для временного пребывания гражданам, которые являются родственниками лиц, постоянно проживающих на территории закры­того административно-территориального образования, заключили трудовой договор с юридическими лицами, расположенными на тер­ритории закрытого образования, имеют на территории закрытого

1 См., например: Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3180.

239

­административно-территориального образования недвижимое иму­щество. В случае производственной необходимости или для удовле­творения социально-культурных потребностей жителей закрытого административно-территориального образования может быть раз­решен въезд и иных лиц.

Граждане, утратившие трудовые отношения с организация­ми, находящимися на территории закрытого административно-тер­риториального образования, могут быть переселены за его пределы.

Пропускной режим на территории закрытого административ­но-территориального образования включает в себя порядок входа и выхода граждан, въезда и выезда транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей. При этом должен быть определен перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, и осуществ­ляться контроль за обоснованностью их выдачи, своевременностью изъятия и погашения.

Особый режим закрытого административно-территориально­го образования обеспечивается, как было уже отмечено выше, со­вместными решениями руководителя органа местного самоуправле­ния, начальника объекта, руководителя территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, началь­ника органа внутренних дел, расположенных на территории закрыто­го административно-территориального образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая устанавлива­ет виды и систему охраны территории, состав сил и средств, при­влекаемых для поддержания режима, порядок функционирования контрольно - пропускных пунктов.

Для поддержания особого режима в закрытом администра­тивно-территориальном образовании привлекаются воинские под­разделения, подразделения военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел, дислоцированных на территории закрытого образования.

Обеспечение особого правового режима в закрытом админи­стративно-территориальном образовании возложено по преиму­ществу на должностных лиц «силовых» министерств, полномочия муниципальных органов, при этом, ограничены. В соотношении об­щегосударственных и частноправовых нужд юридических и физиче­ских лиц, действующих на территории закрытого административно-территориального образования, доминируют публично-правовые ин-

240

­тересы государства, реализация же частных потребностей граждан в сфере коммерческой или социально-культурной деятельности нуж­дается в специальной санкции органа исполнительной власти.

В случае установления вредного воздействия предприятий или объектов, расположенных в закрытых административно-терри­ториальных образованиях, на прилегающие к их границам террито­рии, то этим территориям в соответствии с положением, утверждае­мым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользо­вания, экологические мероприятия, социальные гарантии и компен­сации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с Положением, утвержденным Правительством Рос­сии (п. 2 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территори­альном образовании»).

Среди других отличий режима закрытых административно-территориальных образований следует отметить особенности зем­лепользования (ст. 6 Закона). Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначе­нием могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, по­селков и сельских населенных пунктов), промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации. Земли, занимаемые предприятиями и объ­ектами, по роду деятельности которых созданы закрытые админист­ративно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользова­ние этим предприятиям или объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим ис­пользования земель.

Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимо­стью, находящейся на этой территории.

Управление режимных объектов МВД России и подчиненные ему территориальные подразделения придают большое значение надежной охране общественного порядка на особо важных объектах и закрытых административно-территориальных образованиях Их деятельность в этом направлении регламентируется теми же норма

/6 580 ^0АЛ

­тивными актами, что и работа территориальных органов внутренних дел, однако имеются и свои особенности.

Прежде всего, как уже отмечалось, это объясняется установ­ленным для такого рода объектов режимом секретности, строго ог­раничивающим доступ на них посторонних лиц. Так, промышленные зоны Министерства по атомной энергии и Министерства обороны России по направлению своей деятельности и выпускаемой продук­ции являются закрытыми, а некоторые объекты и экологически опасными, сопряженными с повышенным риском.

В этой связи в целях обеспечения надлежащего правопоряд­ка и общественной безопасности при проведении режимных меро­приятий в закрытых административно-территориальных образова­ниях территориальным органам внутренних дел целесообразно раз­работать план организационно-практических мероприятий с привле­чением сил Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Министерства обороны, МЧС, Министерства здраво­охранения России и весь комплекс принимаемых мер направлять прежде всего на предотвращение и раскрытие возможных преступ­лений на территориях закрытых административно-территориальных образований, а также на исключение ситуаций, связанных с угроза­ми террористических актов и диверсий в промышленных зонах. Та­кие планы должны включать в себя не только общепринятые, но и специальные мероприятия, обусловленные режимом секретности на каждом особо важном объекте и закрытом административно-терри­ториальном образовании, а также меры по усилению взаимодейст­вия с соответствующими подразделениями Федеральной службы безопасности, Министерства обороны России, командованием об­служиваемых объектов и подразделениями внутренних войск МВД России.

Элементы такого взаимодействия должны включать в себя совместное патрулирование, обмен оперативной информацией, ока­зание необходимой помощи в проведении комплексных профилак­тических и оперативно - розыскных мероприятий, в том числе при осложнении оперативной обстановки, создание компьютерных бан­ков данных, картотек, фотоальбомов и других учетов, представляю­щих взаимный интерес.

Важным этапом планирования режимных мероприятий на территории закрытых административно-территориальных образова­ний является первая стадия реализации комплекса мер, в ходе ко-

242

­торых необходимо отрабатывать варианты охраны общественного порядка на территории данных образований как в обычном режиме, так и при возникновении чрезвычайной ситуации. При этом необхо­димо предусматривать оптимальную расстановку сил и средств с учетом поставленных задач, решаемых на каждом участке, и отра­ботку механизма взаимодействия между подразделениями, участ­вующими в режимных мероприятиях. Особое внимание необходимо уделять выбору наиболее целесообразных мест сосредоточения ре­зерва на случай групповых и массовых нарушений общественного порядка, а также оцепления очагов возможных технологических ава­рий.

На основе разработанного плана целесообразно проводить штабные тренировки, в ходе которых с использованием различных вводных задач отрабатывать действия всех привлеченных сил по локализации возможных чрезвычайных ситуаций.

При проведении широкомасштабных мероприятий на терри­ториях закрытых административно-территориальных образований задействуется максимальное количество сил и средств Министерст­ва внутренних дел и Министерства обороны России, что в свою оче­редь способствует оздоровлению криминогенной обстановки и ук­реплению специального режима в закрытых городах и на особо важ­ных объектах.

Таковы основные, на наш взгляд, принципиальные положе­ния, которые необходимо иметь в виду при рассмотрении режима закрытого административно-территориального образования.

¹⁶* 243

­Глава VII. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Н аряду с модернизацией общего назначения администра­тивно-правовых режимов и смягчением большинства режимных правил в современных социально-экономических и политических условиях придается особое значение обеспечению прав и свобод граждан, учреждений и организаций, сталкивающихся со сферой реализации конкретных режимов. Обоснованность введения того или иного режима, учет ближайших и дальних общественно - поли­тических, правовых, социальных и других последствий его функцио­нирования - все это должно тщательно взвешиваться в масштабах государства, анализироваться представительными органами с по­мощью соответствующих комитетов, независимых экспертиз, обще­ственных групп и т.п. Поэтому главным гарантом законности и поли­тической целесообразности функционирования действующего или вновь устанавливаемого административного режима является имен­но государство в целом. Это четко выражается в том, что правовой основой для установления и проведения режимных мероприятий, как отмечалось в начале настоящей работы, все более становятся законы и иные нормативно-правовые акты высших органов госу­дарственной власти Российской Федерации¹.

Для наиболее полного обеспечения законности и соответст­вующих правовых гарантий в рамках административно - правовых режимов особые требования предъявляются не только к политиче­ской целесообразности законодательных актов, но и к их форме, структуре, содержанию и другим правовым элементам, призванным гарантировать оптимальное ограждение конституционных прав и

1 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодатель­ству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 90.; Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режи­мов в системе административного права // Институты административного права России. - М., 1999. С. 80; Анисимов B.C. Правовые и организацион­ные основы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера; Дис... канд. юрид. наук.- М., 1997. С. 40-41 и др.

244

­свобод российских граждан в ходе реализации тех или иных режи­мов.¹

К числу основных требований, предъявляемых к законода­тельным актам, относятся следующие:

- безусловная открытость (несекретность) всего комплекса законодательных и подзаконных актов, касающихся правового поло­жения субъектов того или иного административно-правового режи­ма и правоотношений между ними. Так, гражданин, вынужденно (на­пример, при пересечении Государственной границы Российской Фе­дерации) или добровольно (например, поступающий на работу, свя­занную с государственной тайной) попавший в сферу влияния режи­ма, должен не только предполагать (предвидеть), но и абсолютно точно знать весь комплекс требований, предъявляемых к поведению в сфере данного административно-правового режима², вид контро­ля, допустимые изъятия из комплекса гражданских прав, возможные виды административного воздействия, порядок обжалования неза­конных действий и др. По общему правилу, субъектам (организаци­ям, лицам), вступившим в отношения с режимными органами, необ­ходима заблаговременная подготовка. А она реальна лишь при на­личии открытого, понятного и доступного всем законодательства. В системе административно-правовых режимов возможны и закры­тые подзаконные акты, но они должны иметь лишь организационно-техническое назначение;

¹ См.: Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в усло­виях чрезвычайного положения. - М., 1999. С. 23; Мах ИВ. Административ­ный надзор органов внутренних дел в сфере специальных территорий: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1991. С 80 и др.

Так, п.1 ст. 15 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает, что право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть ог­раничено в случая, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограни чение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ог­раничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведе­ниями до истечения срока ограничения, установленного трудовым догово­ром (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

• ­содержание законодательных актов по административно-­правовым режимам должно в максимальной степени исчерпывать­весь круг вопросов, касающихся как правового положения субъектов­конкретного режима, так и возможного развития отношений между­ними. Разного рода делегирование прав в виде отсылок к необходи­­мости последующего издания дополнительных ведомственных инст­­рукций по тем или иным существенным правовым элементам режи­­ма должны, по общему правилу, в изначальных законодательных ак­­тах отсутствовать. Если же впоследствии возникает необходимость­урегулировать некоторые вопросы режима на более низком уровне,­то все дополнительные подзаконные акты (инструкции и др.), имею­­щие правовое значение, должны быть утверждены органом, при­­нявшим изначальный пакет норм. Это общее правило, разумеется,­не может быть применено к создаваемым научным комментариям по­практике применения правил и норм того или иного режима;

• содержащиеся в законодательных актах перечни оснований­для возможного применения в ходе реализации конкретного режима­тех или иных мер принуждения (и в особенности мер администра­­тивно-правового воздействия) должны быть исчерпывающими, ис­­ключающими расширительное толкование и ведомственный произ­­вол;

• все меры административного воздействия, содержащиеся в­законодательных актах об административно-правовых режимах,­должны быть введены в конкретные рамки административного про­­цесса, исключающие, с одной стороны, даже незначительные откло­­нения в порядке применения принудительных мер, а с другой - от­­крывающие в случае необходимости официальные условия, порядок­и возможности восстановления нарушений законности и справедли­­вости¹;

• любые возможные условия и необходимость массового ог­­раничения или свертывания прав и свобод граждан в рамках кон­­кретных административно-правовых режимов должны быть заранее­предусмотрены в соответствующих законодательных актах (напри­­мер, меры, вводимые в ходе чрезвычайного положения)².

Изложенные выше правовые условия принятия и реализации законодательства об административно-правовых режимах, а также

1. С м.: Розанов И.С. Указ. раб. С. 91.

2. См., в частности: Раздел V Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»­// Ведомости РСФСР. 1991. № 22 Ст. 773.

246

­I

­некоторые требования к юридической технике их конструирования не только непосредственно служат интересам прав граждан в сфере того или иного административно-правового режима, но также об­легчают функции прокурорского надзора за реализацией конкретных режимных мероприятий. И, наоборот, нечеткое, недостаточно про­думанное установление режимных правил, а также несоответствие правил, установленных в ведомственных приказах и инструкциях, актах органов исполнительной власти по режимным вопросам, сложность и недостаточная согласованность правовых норм не дают гарантии должного обеспечения безопасности и могут повлечь на­рушения прав граждан¹.

В связи с этим рассмотрим порядок и особенности реализа­ции административно-правовых режимов органами внутренних дел.

Законность как принцип деятельности органов внутренних дел выражается в правоохранительном характере самой деятельно­сти органов, а также в ее осуществлении на основе строгого и неук­лонного соблюдения законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Обеспечивая безопасность граждан, реализацию администра­тивно-правовых режимов, осуществляя контроль за соблюдением физическими, должностными и юридическими лицами действующего законодательства, предупреждая и пресекая противоправные обще­ственно опасные деяния и привлекая виновных к ответственности за их совершение, органы внутренних дел тем самым укрепляют уста­новленные режимные ограничения, законность и правопорядок.

Вместе с тем решительно пресекая противоправные общест­венно опасные действия, органы внутренних дел должны поступать строго в соответствии с законом и иными нормативно-правовыми актами в пределах своей компетенции и в установленном законода­тельством порядке.

Соблюдение законности в деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов особен­но важно, так как на данные органы возложена обязанность защи­щать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противо­правных посягательств. Как было выше указанно, административ­но-правовые режимы вводятся в том случае, когда иные меры ад­министративно-правового регулирования не могут обеспечить

¹ См.: Розанов И.С. Указ. раб. С. 91.

247

­должный правовой порядок, добиться необходимого правового со­стояния социального объекта.

Органы внутренних дел наделены широкими правами по применению мер принуждения в сфере обеспечения администра­тивно-правовых режимов прежде всего с помощью следующих средств:

• дополнительных запретов и связываний, причем режим не­просто ограничивает какое-либо поведение, но и предусматривает­превентивный контроль за исполнением этого требования;

• специального государственного регулирования, направлен­­ного на установление и поддержание режимных правил - государст­­венной экспертизы, регистрации, лицензирования, государственного­мониторинга;

• разрешительного типа реализации прав и свобод, выполне­­ния хозяйственной деятельности, предполагающего предваритель­­ное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить­те или иные права;

• системы контроля и надзора за выполнением режимных­требований физическими и юридическими лицами, а также должно­­стными лицами;

• организационно-технического обеспечения установленных­режимных правил, позволяющих эффективно предупреждать, выяв­­лять и прекращать нарушения. К таким мерам можно отнести ис­­пользование транспортных средств, средств связи, специального­оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра местности,

и т.п.¹

В связи с этим недопустимо нарушение законности, ибо это означает нарушение конституционных принципов неприкосновенно­сти личности, жилища, свободы передвижений, ущемление законных интересов граждан и юридических лиц и др.

Кроме того, неправомерные действия сотрудников органов внутренних дел подрывают их авторитет, по отдельным нарушениям законности граждане могут неправильно оценивать деятельность милиции, органов внутренних дел в целом. Это, в конечном счете, создает у граждан негативное представление о деятельности всей правоохранительной системы государства.

С м. более подробно: Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты административ­ного права России. - М., 1999. С. 83.

248

­Органам внутренних дел запрещается прибегать к обраще­нию, унижающему достоинство человека. Всякое ограничение граж­дан в их правах и свободах допустимо лишь на основаниях и в по­рядке, прямо предусмотренных законом.

Сотрудник органов внутренних дел в случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и по­вод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.

Принцип законности включает в себя не только право, но и обязанность сотрудников органов внутренних дел совершать юриди­чески значимые действия по обеспечению безопасности. Скажем, неприменение сотрудниками мер к пресечению правонарушения, угрожающего личности, обществу и государству, будет означать на­рушение законности.

Такое поведение сотрудника представляет собой невыпол­нение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязан­ностей и влечет дисциплинарную, а иногда и уголовную ответствен­ность.

Законность требует от каждого сотрудника органов внутрен­них дел строгого соблюдения юридического процессуального поряд­ка совершения тех или иных действий, что обеспечивает точное проведение предписаний правовой нормы в жизнь. Это, как спра­ведливо утверждает А.П. Коренев, не пустая формальность, а необ­ходимость. Правильно понятые правила применения нормы права -гарантия охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, государственных органов и общественных объедине­ний . Большое значение для уяснения сущности законности в адми­нистративной деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов имеет вопрос о принципах и требованиях законности.

Принципы законности - это основные идеи и положения, выражающие ее содержание, а требования - то, чего требует закон­ность, то есть правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в процессе деятельности по реализации административно-правовых режимов делает поведение (действие) сотрудника закон­ным. К принципам законности относятся: верховенство закона, един-

С м.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение - М­1978. С. 66.­'7-580 249

­ство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности.

Верховенство закона заключается в главенстве закона в сис­теме нормативно-правовых актов, в том, что нормотворческая и пра-вореализующая деятельность органов внутренних дел в сфере безопасности осуществляется в соответствии с законами.

Законность должна основываться прежде всего на законода­тельных актах как основных источниках права. Все важнейшие во­просы в обществе, государстве, в особенности вопросы обеспечения общественной и личной безопасности граждан, должны наиболее полно регулироваться законами.

Сфера действия «инструктивного права» должна быть све­дена к минимуму. Акты толкования норм права, устанавливающие способы наиболее точной и полной реализации законов в сфере административно-правовых режимов, не должны противоречить требованиям верховенства закона.

Под единством законности понимается единая направлен­ность правотворчества и правореализации на всей территории дей­ствия соответствующего нормативно-правового акта.

Понимание и реализация нормативных актов по вопросам обеспечения режимных правил должны быть одинаковыми на всей территории, на которую распространяется действие этих актов. Вме­сте с тем применение законов должно осуществляться с учетом спе­цифики территориальных различий и особенностей, складывающих­ся условий обеспечения режимных мероприятий. Это отнюдь не разрушает принцип единства законности.

Гибкость в реализации законов позволяет эффективнее дос­тигать цели, содержащиеся в них.

Недопустимость противопоставления законности и целесо­образности означает возможность выбора в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режи­мов вариантов осуществления правореализующей деятельности. Целесообразность означает, что при реализации нормы важно мак­симально учитывать конкретную обстановку, время, место и усло­вия, своеобразие сложившегося положения, в том числе в чрезвы­чайных условиях.

Целесообразность тесно связана с административным ус­мотрением, под которым подразумевается определенная рамками

250

­законодательства известная степень свободы органа (должностного лица) в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу¹.

Административное усмотрение может выражаться в предос­тавлении сотруднику органов внутренних дел возможности по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, при малозначитель­ности совершенного административного правонарушения в сфере того или иного режима сотрудник милиции, уполномоченный решать дело, может согласно ст. 22 КоАП РСФСР освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным заме­чанием. Здесь «малозначительность» определяется по усмотрению сотрудника.

Разновидностью административного усмотрения можно счи­тать также предоставление должностному лицу права по его усмот­рению издавать акт (принимать решение, постановление) на основе свободного выбора одного из нескольких равнозначных, с точки зре­ния законности, вариантов решения дела, предусмотренных нормой права. Например, судья в соответствии со ст. 31 Закона «О чрезвы­чайном положении» может подвергнуть лицо, нарушившее требова­ния режима чрезвычайного положения, штрафу или административ­ному аресту.

Следующая разновидность административного усмотрения выражается в принятии, скажем, сотрудником милиции решения (в совершении действий) на основе «гибких» правовых норм, содер­жащих «растяжимые» формулировки: «принимает неотложные ме­ры», «если имеются достаточные основания», «вправе использовать любые подручные средства» и т.п. Сотрудник сам уясняет смысл и назначение таких понятий. При этом вовсе не значит, что он абсо­лютно свободен в своих действиях. От него требуется такое понима­ние этих формулировок правовых норм, которое имеет наиболее широкое распространение в данный момент в той или иной сфере жизнедеятельности. Использование рассматриваемого вида адми­нистративного усмотрения в сфере административно-правовых ре­жимов имеет наиболее широкое распространение Это обусловлено

Б олее подробно об административном усмотрении см Коренев А П Указ­раб. С. 72-81; Соловей Ю.П. Усмотрение в административной деятельности­советской милиции: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М , 1982­17* 251

­самим характером возникающих в этой сфере нестандартных ситуа­ций.

Предоставление сотрудникам органов внутренних дел воз­можности дифференцированно подходить к решению вопросов того или иного административно-правового режима позволяет им наибо­лее оптимально претворять нормы права в жизнь. Однако гибкость нормы права имеет свои границы, выходить за пределы которых сотрудники не должны.

Следовательно, сотрудники органов внутренних дел не дей­ствуют абсолютно свободно. Административное усмотрение всегда носит правовой характер, является правовым усмотрением. Его применение возможно при условии соблюдения определенных тре­бований: административное усмотрение всегда должно осуществ­ляться в рамках закона; может быть использовано в целях наиболее эффективного, целесообразного, оптимального осуществления ад­министративной и иной деятельности органов внутренних дел; акт, принятый на основе усмотрения, должен преследовать ту цель, для достижения которой законодатель дал сотруднику правомочие дей­ствовать по своему усмотрению; акт на основе административного усмотрения должен содержать в себе мотивы, побудившие право­применителя воспользоваться правом усмотрения¹.

Таким образом, административное усмотрение в деятельно­сти органов внутренних дел ничего общего не имеет со «свобод­ным» усмотрением. Оно осуществляется в рамках закона.

Реальность законности как принцип означает достижение фактического исполнения предписаний правовых норм в деятельно­сти милиции и неотвратимости ответственности за любое их нару­шение.

Требование законности отражает ее направленность, кото­рая обусловлена содержанием правовых норм. В отличие от прин­ципов, выражающих содержание и сущность законности, требования связаны с определенными, конкретными видами деятельности по обеспечению административно-правовых режимов, скажем, требо­вание защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственно­сти от противоправных посягательств, применения мер администра­тивного и иного принуждения в установленном порядке и т.п. В тре­бованиях находят свое выражение принципы законности.

1 См.: Коренев А.П. Указ. раб. С. 78-79. 252

­_г

­Способы обеспечения законности в административной дея­тельности органов внутренних дел по обеспечению режимных меро­приятий включают: контроль; прокурорский надзор; обжалование неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел; от­ветственность сотрудников органов внутренних дел.

За административной деятельностью органов внутренних дел, в том числе и деятельностью по обеспечению того или иного административно-правового режима осуществляется внешний и внутренний контроль. Внешний контроль осуществляют в пределах установленной законом компетенции органы исполнительной власти и местного самоуправления, суды.

Контрольные функции за деятельностью органов внутренних дел осуществляют: Президент Российской Федерации, Правитель­ство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации (президенты и правительства республик в составе России, администрация края, области, Москвы, Санкт-Петербурга, автономного образования).

Указанные органы исполнительной власти осуществляют контроль за состоянием законности в органах внутренних дел путем изучения различных материалов, истребования от органов внутрен­них дел письменных отчетов, справок о принимаемых мерах по ук­реплению законности, изучения общественного мнения о работе милиции и других органов по материалам печати, жалобам и заяв­лениям о нарушении прав и законных интересов граждан, предпри­ятий, учреждений и организаций. Контрольные функции осуществ­ляются посредством заслушивания руководителей органов внутрен­них дел о состоянии законности в их работе, деятельности по обес­печению общественной и личной безопасности граждан и другим вопросам. Заслушивание в органе исполнительной власти может проводиться как коллективно (на совещаниях, коллегиях и т.п.), так и индивидуально, путем вызова руководителя органа внутренних дел в орган исполнительной власти.

Осуществляя контроль за работой органов внутренних дел, органы исполнительной власти не могут вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность и в производ­ство по делам об административных правонарушениях¹.

­ 1 См.: Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998. С. 284

253

­

Контроль за соблюдением законности в административной деятельности милиции общественной безопасности осуществляют в пределах своих полномочий органы местного самоуправления. Их формы контроля аналогичны формам контроля за законностью в деятельности милиции, используемым органами исполнительной власти.

К внешнему контролю за законностью в административной деятельности органов внутренних дел относится также судебный контроль. Этот вид контроля осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматрива­ет, в частности, дела, связанные с индивидуальными или коллектив­ными жалобами граждан о нарушениях их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению зако­на в том или ином деле. В процессе рассмотрения дел Конституци­онный Суд Российской Федерации вправе требовать от органов, ор­ганизаций и лиц представления текстов правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведения проверок, экспертиз; дачу консультаций и т.п. Эти требования обязательны для тех, кому они адресованы.

Если при рассмотрении жалоб граждан и юридических лиц, связанных с нарушением их конституционных прав и свобод, Консти­туционный Суд признает не соответствующим Конституции Россий­ской Федерации применяемый закон или правоприменительный акт, то это является основанием для обязательного пересмотра данного дела соответствующим компетентным органом и восстановления нарушенного права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, Конституци­онный Суд Российской Федерации тем самым обеспечивает закон­ность в Российской Федерации, в ее различных сферах жизнедея­тельности, в том числе в сфере реализации административно-правовых режимов.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным и иным делам. При рассмотрении названных дел суд, решая дело по существу, рас­сматривает с позиции закона правомерность действий органов ис­полнительной власти, должностных лиц, осуществляет контроль за их деятельностью. Если при рассмотрении дела суд обнаружит на-

254

­рушения законности в работе органа, то он вправе вынести частное определение в адрес руководителя органа, в том числе и органа внутренних дел, который должен в течение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Частное определение является правовой формой реагирования суда на нарушения законности. В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных к ответственности.

Важные функции по обеспечению законности в администра­тивной деятельности органов внутренних дел выполняет суд при рассмотрении жалоб граждан и должностных лиц на постановления органов внутренних дел о наложении административных взысканий. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое по­становление о наложении взыскания незаконным, обязывает удов­летворить требования заявителя, отменяет примененную к нему ме­ру ответственности.

В процессе рассмотрения жалоб граждан и должностных лиц и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за деятель­ностью органов внутренних дел и их должностных лиц, сотрудников в сфере производства по делам об административных правонару­шениях, в том числе о правонарушениях, посягающих на общест­венную и личную безопасность граждан, за законностью действий, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, и издаваемых ими актов. Таким образом, суд обеспечивает законность в админи­стративной деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов.

Судебный контроль осуществляют также арбитражные суды. Это касается разрешения споров, вытекающих из гражданских пра­воотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления. Разрешая споры, арбитражный суд выполняет важные задачи по защите прав и законных интересов граждан-предпринимателей и юридических лиц, по укреплению законности. Однако роль арбитражных судов в обеспечении законности в адми­нистративной деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов не столь значительна

Внутренний (внутриведомственный) контроль за законностью в административной деятельности органов внутренних дел осущест­вляют руководители этих органов, а вышестоящие органы контроли­руют деятельность нижестоящих органов внутренних дел Контроль за законностью осуществляется в трех наиболее распространенных

255

­формах: непосредственная проверка соблюдения законности испол­нителями на местах (в подразделениях и службах); изучение ин­формационных материалов, характеризующих соблюдение законно­сти в административной деятельности по обеспечению обществен­ной безопасности; заслушивание руководителей административных служб милиции о соблюдении законности.

Непосредственная проверка соблюдения законности испол­нителями проводится начальником органа (подразделения, службы), например, проверка соблюдения законности при несении милицио­нерами патрульно-постовой службы, при применении мер админист­ративного предупреждения для предотвращения угрозы обществен­ной безопасности, при задержании и доставлении граждан и др.

Изучение информационных материалов, характеризующих соблюдение законности в административной деятельности органов внутренних дел, включает в себя: систематический анализ опера­тивной и статистической информации о состоянии законности в ад­министративной деятельности подчиненных подразделений, служб и сотрудников; изучение дел об административных правонарушениях, характеризующих работу сотрудников; изучение жалоб и заявлений граждан о нарушении их прав и законных интересов сотрудниками административных служб милиции и других служб органов внутрен­них дел; изучение дисциплинарной практики; заслушивание началь­ников о состоянии законности в руководимых ими административных службах и подразделениях милиции на заседаниях коллегий, опера­тивных совещаниях вышестоящих органов внутренних дел.

Рассматривая различные формы контроля за законностью, следует иметь в виду, что каждая из них имеет свои достоинства и недостатки. Важно умело сочетать различные формы контроля с учетом реальных возможностей. Методами ведомственного контро­ля являются: оперативный контроль, комплексные и контрольные проверки по результатам комплексных проверок, а также контроль за деятельностью органов внутренних дел при рассмотрении жалоб на действия сотрудников.

Оперативный (повседневный) контроль - составная часть непосредственного руководства подчиненными подразделениями, службами, сотрудниками.

Комплексные проверки - это контроль, охватывающий все направления в работе проверяемого органа, как правило, за опре­деленный период.

256

­Контрольные проверки проводятся обычно через год после комплексных с целью контроля за устранением недостатков, выяв­ленных в процессе комплексных проверок, а также реализацией вы­несенных проверяющим органом предложений по совершенствова­нию работы.

При разбирательстве жалоб на действия сотрудников следу­ет соблюдать требования о недопустимости передачи жалобы на рассмотрение тому органу (должностному лицу), действия которого обжалуются.

Внутриведомственный контроль осуществляется не только с целью выявления нарушений законности, но и содействия восста­новлению нормального режима работы, устранению выявленных недостатков, а также для стимулирования деятельности подчинен­ных органов (должностных лиц). Поэтому по результатам контроль­ной деятельности могут применяться поощрительные меры либо меры дисциплинарной и иной ответственности. Контролирующий орган (должностное лицо) может в соответствии со своей компетен­цией применять поощрение или налагать дисциплинарное взыска­ние либо ходатайствовать об этом, а также отменять или ходатайст­вовать об отмене незаконных актов.

Согласно Закону РФ «О прокуратуре Российской Федера­ции»¹ предметом прокурорского надзора является исполнение зако­нов федеральными министерствами и ведомствами, представитель­ными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, орга­нами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Из этого следует, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами внутренних дел. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъ­явлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов внутренних дел, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах наруше­ния закона.

1 СЗРФ. 1999. №7. Ст. 878.

257

­Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, привлечении к ответ­ственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причиненного ущерба. При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор проверяет законность административного задер­жания граждан и должностных лиц сотрудниками милиции и приме­нения уполномоченными сотрудниками органов внутренних дел мер воздействия за совершение административных правонарушений, в том числе совершенных в сфере общественной безопасности.

Прокурор производит проверку законности содержания за­держанных в органах внутренних дел. Он посещает места содержа­ния задержанных при органах внутренних дел, совершает обход по­мещений, опрос задержанных и знакомится с документами о задер­жании и содержании граждан. При обнаружении нарушений требует их устранения, а также имеет право требовать объяснения у соот­ветствующих сотрудников по поводу обнаруженных нарушений. Про­курор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подверг­нутых административному задержанию на основании несудебных решений, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, может обращаться в суд с требованием о признании таких актов не­действительными, вносит представления об устранении нарушений закона.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением органами внутренних дел законодательства об ответственности за административные правонарушения. Они проверяют законность привлечения к ответственности и наложения на виновных лиц адми­нистративных взысканий.

Способом обеспечения законности является право обжало­вания неправомерных действий и решений сотрудников органов внутренних дел. Каждый гражданин, считающий, что действие или бездействие сотрудника привело к нарушению его прав и свобод, созданию препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод, возложению на него незаконно какой-либо обязанности, а также незаконному привлечению к какой-либо ответственности, вправе обжаловать это действие или бездействие. Жалоба может быть направлена в вышестоящий орган внутренних дел или в суд.

258

­ Установив обоснованность жалобы, компетентный орган признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и законные интересы¹.

Руководители органов внутренних дел обязаны систематиче­ски проверять состояние работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в подчиненных им подразделениях и службах, принимать меры к устранению причин и условий, порож­дающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление заявлений и жалоб в органы внутренних

дел.

За противоправные действия или бездействие, приведшие к нарушению прав и законных интересов физических, должностных и юридических лиц, виновные сотрудники органов внутренних дел не­сут установленную законом дисциплинарную или уголовную ответ­ственность. Основания и порядок привлечения сотрудников к дисци­плинарной ответственности определены законодательством о про­хождении службы в органах внутренних дел. Уголовная ответствен­ность наступает за преступления, предусмотренные соответствую­щей главой Уголовного кодекса Российской Федерации. Вред, при­чиненный физическим и юридическим лицам сотрудником органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским и гражданско-процессуальным законодательством.

Таковы основные способы и условия обеспечения законно­сти в ходе установления и реализации административно-правовых режимов органами внутренних дел.

1 См.: Кондратов Б.П. Обжалование управленческих актов милиции обще­ственной безопасности // Специфика правового регулирования в период становления рыночных социально-экономических отношений - Омск, 1996 С. 163.

259

­ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершении рассмотрения комплекса вопросов, связанных с административно-правовыми режимами, представляется возмож­ным сформулировать некоторые выводы.

Автор отдает себе отчет в том, что в рамках настоящей книги невозможно рассмотреть все проблемы, связанные с осуществлени­ем административно-правовых режимов, предусмотренных россий­ским законодательством, многие выводы и сформулированные на их основе концептуальные предложения далеко не бесспорны и носят дискуссионный характер. Тем не менее, хотелось бы надеяться, что предложенные положения по совершенствованию административно-правовых режимов и разработанная методология исследования со­ответствующих институтов будут способствовать дальнейшему ста­новлению и развитию чрезвычайного законодательства, поскольку административно-правовые режимы широко распространены в сфере государственного управления и отражают многообразие вы­полняемых задач и функций органами исполнительной власти.

И чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной дея­тельности, тем важнее объединение и дифференциация их по опре­деленным, имеющим юридическое значение признакам.

Совершенствование осуществления административно - пра­вовых режимов призвано помочь должностным лицам, наделенным соответствующими полномочиями, систематизировать имеющийся в распоряжении органов государственной власти административно-правовой инструментарий с тем, чтобы своевременно и правильно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование проблем на территориях и объектах, имеющих особый социальный статус.

Действующие в российской правовой системе администра­тивно-правовые режимы многоплановы и многоаспектны. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт с орга­низационными элементами, нацеленный на установление оптималь­ных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравни­тельно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безо­пасность личности, общества и государства.

260

­Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что Российская Федерация в настоящее время располагает правовой базой, в основном достаточной для регулирования общественных отношений, складывающихся в условиях различных административ­но-правовых режимов. Вместе с тем, принятие Конституции Россий­ской Федерации 1993 года потребовало разработки ряда правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах и условиях жизнедеятельности общества и государства, в том числе и в особых, чрезвычайных условиях.

Так, принятие федеральных конституционных законов о чрезвычайном положении, военном и особом положении позволит эффективнее нейтрализовать различного рода негативные послед­ствия конкретных чрезвычайных ситуаций. А в некоторых ситуациях только использование различного рода режимных ограничений прав и свобод граждан поможет защитить основополагающие, неотъем­лемые права и свободы человека, в том числе самое важное право -право на жизнь.

Помимо этого, хотелось бы отметить, что в общественном сознании в настоящее время утверждается мысль о неприемлемо­сти правовых путей разрешения острых, социально-политических конфликтов и противоречий. Именно поэтому в данной монографии сконцентрировано внимание на проблемах правового обеспечения административно-правовых режимов.

Надеемся, что данная работа поможет повышению готовно­сти правоохранительных и иных органов государственной власти к действиям в нестандартных, чрезвычайных ситуациях.

Использованные сокращения и обозначения:

Ведомости СССР - Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

Ведомости РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

Ведомости РФ - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

СЗ СССР - Собрание законодательства СССР.

САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

­261

­₁

­ОГЛАВЛЕНИЕ­Предисловие 3

Глава I. Понятие, содержание и классификация

административно-правовых режимов 5

§ 1. Понятие административно -

правовых режимов 5

§ 2. Содержание административно -

правовых режимов 27

§ 3. Классификация административно -

правовых режимов 37

Глава II. Административно-правовой режим

чрезвычайного положения 51

§ 1. Порядок, цели и основания введения

чрезвычайного положения 51

§ 2. Содержание режима чрезвычайного

положения 69

§ 3. Роль органов внутренних дел в обеспечении

административно-правового режима

чрезвычайного положения 85

§ 4. Организационно-правовые проблемы

совершенствования обеспечения режима

чрезвычайного положения 100

Глава III. Административно-правовой режим

особого положения 109

§ 1. Понятие, сущность и правовая основа режима

особого положения 109

§ 2. Совершенствование деятельности органов­внутренних дел в обеспечении режима­особого положения 124

Глава IV. Административно-правовой режим

военного положения 133

§ 1. Понятие, содержание и правовые основы

введения режима военного положения 133

§ 2. Полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по обеспечению

режима военного положения 154

262

­- § 3. Организационно-правовые проблемы­совершенствования обеспечения режима­военного положения 174

Глава V . Административно-правовой режим­Государственной границы­Российской Федерации 178

§ 1. Понятие и цели режима Государственной

границы Российской Федерации 178

§ 2. Совершенствование координации действий

органов государственной власти по

обеспечению режима Государственной

границы Российской Федерации 205

Глава VI. Административно - правовой режим­закрытого административно -­территориального образования 235

Глава VII. Способы обеспечения законности

административно-правовых режимов

органами внутренних дел

244­Заключение 260