ИЗДАТЕЛЬСТВО "ЩИТ-М"

В.Б. РУШАЙЛО

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

­

Монография

­Москва 2000

­ББК 67.621

­РУШАЙЛО В.Б.

АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ:

М.: Издательство «Щит - М», 2000. - 264 с.

­Монография. -

­В монографии на основе действующего законода­тельства и материалов практики рассматриваются во­просы введения в действие и осуществления админист­ративно-правовых режимов чрезвычайного, военного, особого положения, режимов закрытого административ­но-территориального образования и Государственной границы Российской Федерации.

Книга представляет интерес для работников орга­нов государственной власти и управления, правоохрани­тельных органов, преподавателей и учащихся юридиче­ских образовательных учреждений.

Рецензенты:

Академия Федеральной пограничной службы РФ; доктор юридических наук, проф. А.С. Ловинюков.

­ISBN 5-93004-080-Х

­© Рушайло В.Б.,2000 Издательство "Щит - М", 2000

­ПРЕДИСЛОВИЕ

Р еформы, проводимые в социально-политической и эконо^ мической жизни российского государства, породили в течение по­следних полутора десятилетий не только положительные тенденции, но и некоторые негативные явления. К числу последних можно отне­сти ослабление вертикали государственной власти, сепаратизм, острые социальные противоречия, переходящие в вооруженные конфликты, и т.д.

Не способствует развитию положительных результатов в преобразовательных процессах и нестабильность законодательства. Бурное нормотворчество органов законодательной власти на феде­ральном уровне и в субъектах Российской Федерации на фоне рез­кого падения уровня жизни значительной части населения также выступает в качестве дестабилизирующего фактора. В этих услови­ях повышается актуальность мероприятий государства по обеспече­нию нормального функционирования государственных и обществен­ных институтов, защите личной безопасности граждан, поддержанию общественной безопасности и укреплению правопорядка.

Не менее важен, в связи с этим, вопрос о предупреждении и своевременном пресечении острых социальных конфликтов, ликви­дации последствий природных и техногенных катастроф.

Явлением правовой жизни, обеспечивающим безопасность личности, общества и государства, следует считать административ­но-правовые режимы.

Предлагаемая вниманию читателей книга - одно из первых комплексных исследований в данной области. Основываясь на дей­ствующем законодательстве, теоретических конструкциях, материа­лах практики и личном опыте, автор рассматривает вопросы, свя­занные с концептуальными и эмпирическими проблемами введения в действие и практического осуществления административно - пра­вовых режимов чрезвычайного, военного, особого положения, режи­мов закрытого административно-территориального образования и Государственной границы Российской Федерации.

В монографии рассматриваются прежде всего понятие, со­держание и сущность административно-правового режима как со­циально-правового явления. Помимо этого дается классификация административно-правовых режимов, формы и методы деятельно­сти органов государственной власти по их обеспечению. Отдельно1*

3

­рассматриваются проблемы военного и «особого» положения, инте­рес к которым в последнее десятилетие существенно ослаб. Вместе с тем геополитическая ситуация отнюдь не дает поводов для подоб­ного отношения, поэтому особое место в работе отведено вопросу о роли военного командования в обеспечении административно-правового режима военного положения.

Большое внимание уделено также и административно-правовому режиму чрезвычайного положения. Подобный подход обусловлен прежде всего тем, что данная разновидность админист­ративно-правового режима неоднократно вводилась на территории нашей страны и, к сожалению, далеко не всегда приносила желае­мые результаты. Кроме того, актуальность вопроса об обеспечении административно-правового режима чрезвычайного положения в по­следние годы значительно возросла. Боевые действия в Чеченской Республике, террористические акты в Буйнакске, Волгодонске, Мо­скве, другие чрезвычайные ситуации обусловливают подробный анализ оснований введения и содержания административно-правового режима чрезвычайного положения. В связи с указанными выше тенденциями автор обратился и к вопросам деятельности ор­ганов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению всех видов административно-правовых режимов.

В книге получили также отражение насущные теоретические и практические проблемы и других видов административно - право­вых режимов.

Разумеется, автор не претендует на всеобъемлющий охват теоретических вопросов и практических проблем административно -правовых режимов, существующих в настоящее время. Разработка каждого из них должна составить предмет отдельных самостоятель­ных исследований.

­Глава I. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

§ 1. Понятие административно - правовых режимов

Своеобразный институт правовых режимов де-факто доста­точно широко бытует в правовой науке и практике. Его существова­ние и развитие связано с решением, урегулированием и обеспече­нием практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутриго­сударственной безопасности.

В связи с этим административно-правовые режимы все бо­лее привлекают внимание ученых и практиков. Это вызвано несколь­кими причинами.

Во-первых, «режимное регулирование» перешло на качест­венно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормо­творчества, уступившего место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях.

В-третьих, появилось все больше объектов, предметов, тер­риторий, которые не могут обойтись без режимных правил деятель­ности, способных создавать условия для их устойчивого функциони­рования.

В-четвертых, особые правовые режимы являются адекват­ной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а с другой - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности.

В-пятых, режимы позволяют объединить и дифференциро­вать административно-правовые средства в зависимости от харак­тера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоя­щих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами Для ­режимов характерна именно системность используемых правовых средств.

Исходя из вышеизложенного чрезвычайные ситуации любой природы в той или иной степени сопровождаются дестабилизацией общественной жизни, нарушением ее привычного ритма. Например, при промышленных авариях, катастрофах и других чрезвычайных обстоятельствах это обусловлено прежде всего химическим или ра­диационным заражением местности (атмосферного воздуха, воды, зданий и сооружений), перебоями в снабжении водой, продуктами питания, электроэнергией, в транспортном обслуживании населения и т.п. Эти негативные факторы порождают социальное напряжение в обществе, которое может быть вызвано либо исключительно соци­альными процессами (попытки насильственного изменения консти­туционного строя, массовые беспорядки, межнациональные кон­фликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедст- виями, техногенными и экологическими факторами.

Причем как первые причины, так и вторые требуют принятия дополнительных мер для обеспечения общественной безопасности, установления более строгих санкций за нарушения установленного порядка.

J Таким образом, необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайных ситуаций, влияет на изме­нение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экс­тремальных условиях и, как следствие, установления специального административно-правового режима жизнедеятельности¹.

Юридическая наука призвана способствовать становлению законодательства в области чрезвычайных ситуаций с учетом ос­мысления собственного опыта и комплексного анализа законода­тельной практики ведущих стран мира, а также внести вклад в раз­работку научно обоснованной концепции государственного управле­ния в сфере обеспечения административно-правовых режимов. Все это не оставляет сомнений в том, что проблема обеспечения адми­нистративно-правовых режимов принадлежит к числу приоритетных в современных социально-экономических и политических условиях.

¹ См.: Анисимов B.C. Правовые и организационные основы деятельности ор­ганов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного ха­рактера: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1997. С. 40-41.

6

­Основой внимания к проблеме формирования и обеспечения административно-правовых режимов является механизм фор­мирования и реализация стратегии национальной безопасности Российской Федерации, призванной обеспечить защиту националь­ных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет поли­тических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства.

У каждого государства возникают проблемы, образуются различные внутренние «чувствительные» сферы, появляется необ­ходимость сообразовывать интересы внутренней безопасности с всеобщими принципами и международными договорами с учетом особенностей государственных интересов. Безопасность граждан­ского общества (общественная безопасность) может быть охаракте­ризована такими параметрами, как социальная справедливость, права граждан и общества в целом во взаимоотношениях с государ­ством, режим законности, экономическое благополучие граждан, де­мократический плюрализм, открытость общества, национальная оп­ределенность гражданского общества.

Концепция безопасности в российском государстве должна " быть синтезом государственной и общественной безопасности. В итоге безопасность становится универсальной системой взаимной защиты прав и интересов личности, общества и государства. При этом государственная безопасность выступает средством, а обще­ственная безопасность - целью определения и защиты жизненно важных интересов граждан. Правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности, оснащаются, как правило, и необходимым организационно-техническим механизмом их неук­лонной реализации. В связи с этим правовые режимы в силу их дос­конально регламентированного и обязательного характера являются определенным исключением в структуре демократической правовой системы.

Поэтому анализ проблем административно-правовых ре­жимов в современный период, характеристика правового регулиро­вания совокупности отношений в сфере их обеспечения, а с этих по­зиций и объективная оценка его назначения важны и направлены в итоге на совершенствование деятельности органов государственной власти. Перед рассмотрением понятия административно-правового режима представляется необходимым определить, что вкладывает-

­ся в термины «режим», «правовой режим» и «административно -правовой режим», поскольку между ними существует диалектиче­ская взаимосвязь общего, особенного и единичного, а, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.

^ Учитывая это, необходимо коротко остановиться на содержании, вкладываемом в категорию «режим», поскольку исследова­ние конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний тре­бует, прежде всего, определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать. Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным политико-правовым выводам, v Выявление характерных черт понятия «режим» затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юриди­ческой литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (кон­текста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем, в любой отрасли науки по мере углубления и расши­рения знаний происходит уточнение понятий и определений, пере­смотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справед­ливо отметил С.С. Алексеев, «нельзя забывать важнейших требова­ний, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение по­нятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность на­учных понятий»¹.

^ В одних работах под режимом понимается законность², в других - порядок³, в третьих - социальный режим некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный правовыми нормами и обес­печенный совокупностью юридических средств⁴.

¹ Алексеев С.С. Общая теория права: Т. 1. - М., 1981. С. 35-36.

См.: Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. -М., 1960. С. 12.

См.: Резвых В.Д., Скляров И.А. Взаимодействие в процессе администра­тивно-правового обеспечения режима социалистического хозяйствования. -Горький, 1977. С. 5.

См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. - М., 1987. С. 258-259

8

­В современный период понятие «режим» все более утвер­ждается в качестве одной из важнейших категорий юридической науки. Уже давно научные исследования, ставившие своей целью выяснение особенностей правового регулирования определенного участка деятельности, в особенности, когда эта деятельность имеет строго определенный объект, проводились под углом зрения право­вого режима данного объекта, вида деятельности.

Когда же при изучении системы прав выяснилось, что для V каждой его отрасли характерен свой специфический режим регули­рования и в нем как раз концентрируется юридическое своеобразие отрасли, то стало очевидным, что рассматриваемое понятие выра­жает определяющие, узловые стороны правовой действительности. Вполне оправдано поэтому, что в последнее время в юридической литературе предприняты попытки и общетеоретического осмысле­ния этой категории¹.

Помимо всего прочего, само существование явлений, обо­значаемых термином «режим», и их значение в правовой действи­тельности свидетельствует о многогранности, объемности права, а также о том, что ключевое значение нормативности при характери­стике права вовсе не означает сведения всей правовой действи­тельности к одной лишь совокупности правовых норм.

Как только право рассматривается в динамике, в функциони- ^v ровании, так сразу же оно раскрывается новыми существенными гранями и возникает необходимость многопланового освещения правового регулирования таких его сторон, как механизма, способа, метода, типа регулирования и, наконец, правового режима².

Правовой режим - очень широкое юридическое понятие. Он ^v означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридиче­ских средств воздействия (стимулирование, лицензирование, кон­троль, принуждение и др.).

Понятие правового режима почти совпадает с понятием сис­темы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим

С м.: Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование // XXVII съезд КПСС и развитие теории права. - Свердловск, 1982. С. 34-39.

См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском пра­ве. - М., 1989. С. 184.

9

­собственности, режим природных объектов, режим службы и многие другие составляющие правового режима)¹.

Появление данной категории в правовой науке, на наш взгляд, было обусловлено назревшей необходимостью более глубо­кого исследования и познания специфики юридического воздействия на общественные отношения. Изучение и основательная разработка этого вопроса тесно связаны с совершенствованием администра­тивно-правового регулирования общественных отношений в совре­менных социально-экономических и политических условиях. ~> ^ч С термином «режим» мы довольно часто встречаемся в по­вседневной жизни, быту, в технических и экономических науках. Этот термин нашел применение и в философии, и в таких юридических науках, как теория права и государства, конституционное право, гра­жданское право, уголовно-исполнительное право, трудовое право, земельное право, административное право и других отраслях рос­сийского права.

^ Слово «режим», как уже отмечалось, часто употребляется в разговорной речи и в литературе. Термин «режим» толкуется в рус­ском языке в нескольких значениях.

⁴ Так, по СИ. Ожегову и Н.Ю. Шведовой, ему соответствуют три смысловых значения:

1. Распорядок дел, действий.

2. Условия деятельности, работы, существования чего-нибудь. Например, рабочий режим, режим работы машины.

3. Государственный строй. Например, реакционный режим,режим военной диктатуры².

^ Энциклопедический словарь раскрывает этимологию слова

от французского «regime» и латинского «regimem» - управление³. В нем приведены такие же, как и в предыдущем случае, значения дан­ного слова:

1. Государственный строй, метод управления.

2. Установленный распорядок жизни.

3. Совокупность правил, мероприятий, норм для достижениякакой-либо цели.

¹ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 410.

См.: Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1993. С. 696.

³ См.: Советский энциклопедический словарь. - М., 1990. С. 1124.

10

­Исходя из этих определений, можно утверждать, что режим ^v - это установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких-либо целей.

Как видим, здесь понятие «режим» определяется как «сово­купность методов», «система правил, мероприятий, установленных для достижения определенных целей».

Теперь рассмотрим, какое содержание вкладывается в поня-' тие «режим» непосредственно юридическими науками.

Так, представители авторского права, говоря о правовом ре- ^ жиме изобретений, определяют его как «порядок использования изобретений кругом лиц, имеющих право на извлечение выгоды от их использования, и порядок стимулирования»¹.

Термин «режим» широко используется в земельном праве. Определение правового режима земли одним из первых в нашей стране дал Н.И. Краснов². Затем этот термин сформулировал Б.В. Ерофеев. Он писал, что «с юридической точки зрения, правовой ре­жим земель представляет собой совокупность требований, выра­женных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель и их отдельных видов, порядок управления ими»³.

В юридической литературе известен термин «политический режим».

Так, И.С. Самощенко, говоря о демократии как форме госу-^ч дарственного строя, характеризует ее не только в виде формы правления, но и в качестве особого «политического режима», то есть как совокупность определенных приемов и методов осуществления государственной власти⁴.

Представляет определенный интерес взгляд специалистов в области экономических наук, где используются такие термины, как «режим труда», «режим экономии», и др. В частности в работе Н.М. Ильковой содержится следующее определение: «режимы труда, принимающие форму законодательства и нормативных актов, есть

Д роздов В.А. Правовой режим авторского свидетельства в условиях новой системы планирования и экономического стимулирования // Труды ЦНИИП. 1969. Сер. 1.С.З

² См.: Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специ­ального назначения. Автореф. дис... докт. юрид. наук. - М., 1966. С. 8.

³ Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. С. 41.

⁴ См.: Самощенко И.С. Охрана режима законности в советском государстве-М., 1960. С. 8.

11

­не что иное как правовое выражение реально существующих эконо­мических явлений и процессов в производстве»¹. "* «Режим экономии» определяется как совокупность меро­приятий, осуществляемых государством и трудящимися, направлен­ных на обеспечение неуклонного роста производительности труда»².

Интересная, на наш взгляд, точка зрения высказана пред­ставителями уголовно-исполнительного права А.Е. Наташевым и Н.А. Стручковым о том, что «режим» в узком смысле - это совокуп­ность правил поведения, а в широком - вся система мер, которые используются для достижения поставленных целей³.

Представляется, что широкое толкование более приемлемо для определения правового режима, так как оно охватывает и пра­вовой статус субъектов отношений, и методы, определяемые госу­дарством для поддержания нормальных, установленных законом правоотношений. Данная трактовка подчеркивает правоохранитель­ный характер режима как явления прежде всего юридического, соз­дающего условия, обеспечивающие заданное состояние объекта. На наш взгляд, подобная точка зрения ближе всего к юридической цели функционирования режима как некой общности правоустановле-ний. Это, -во-первых. Во-вторых, наличие режима обусловливает систему мер его обеспечения, что может осуществлять лишь субъ­ект, облеченный соответствующими полномочиями, владеющий ме­тодами и средствами юридической защиты установленного режима.

Именно такой представляется деятельность органов внут­ренних дел в сфере специальных административно-правовых ре­жимов. Именно в этих целях автор прибегает к теоретико-правовому суждению о понятии и сущностному наполнению термина «режим».

Применение различными науками термина «режим» для рас­крытия принципиально важных правовых явлений дает основание прийти к заключению о его теоретической и практической важности. Однако приведенный нами анализ различных взглядов и точек зре­ния ряда ученых позволяет сделать вывод об отсутствии достаточ­ной ясности и последовательности суждений о его правовой основе

И лькова Н.М. Режим труда и его воздействие на эффективность производ­ства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Пермь, 1986. С. 8.

Моисеев А. Режим экономии - важнейшее средство укрепления могущест­ва страны. - Свердловск, 1975. С. 6.

См.: Наташев А.Е., Стручков Н.А. Основы теории исправительно-трудового права. - М., 1967. С. 93.

12

­и содержании. Допускаемые в науке разнообразные взгляды по дан­ной категории привели к неоднозначному толкованию режима на практике. При этом следует отметить, что отдельные формы режи­ма практически не нашли своего отражения на страницах научной юридической литературы. Это, в частности, относится к правовому режиму военного положения, к режиму закрытых административно-территориальных образований, которые будут рассмотрены в сле­дующих главах работы, и др.

Как мы видим, правовой режим представляет собой слож-⁴ ное, многогранное правовое явление, состоящее в специфическом комплексе приемов и средств регулирования. Он закреплен норма­тивно и тесно связан с соответствующей группой общественных от­ношений - предметом правового регулирования.

Составляющей частью правового режима являются способы правового регулирования, то есть средства юридического воздейст­вия, которые выражены в юридических нормах и других элементах правовой системы. Теория права, как мы выше указали, к основным способам правового регулирования относит дозволение, запреще­ние и позитивное обязывание. Коротко остановимся на раскрытии этих категорий.

Дозволение (разрешение) - представление субъекту (юри­дическому или физическому лицу) права самостоятельно действо­вать по своему усмотрению.

Запрещение - способ, противоположный дозволению. За­прещение возлагает на какой-либо субъект конкретного правоотно­шения обязанность воздержаться от совершения конкретного дейст­вия или действий определенного рода, объединенных каким-то при­знаком.

Позитивное обязывание представляет собой возложение на субъектов правоотношений обязанности активно действовать.

Для административного, финансового, военного законода­тельства и ряда других отраслей публичного права характерно пре­обладание централизованного регулирования, а в комбинации трех вышеуказанных способов, как правило, доминируют обязывание и запрещение. В гражданском и семейном праве преобладает диспо-зитивное начало и определяющим является дозволение.

С.С. Алексеев также отмечает, что понятие «режим» несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического ре-

13

­гулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятель­ности¹.

, Таким образом, проанализировав ряд точек зрения на поня-

тие «правовой режим» и раскрыв его содержание, можно сделать вывод, что правовой режим - это:

а) закрепленные в законодательстве права, обязанности и от­ветственность;

б) система мер, которая используется для достижения по­ставленных целей;

в) система правового воздействия, состоящая в спецификеприемов регулирования и его механизма.

Но, как мы уже отмечали, в основном «правовой режим» употребляется в рамках общей теории права. Положение о том, что каждой отрасли права соответствует особый правовой режим, очень существенно как в научном, так и в практическом отношениях, но правовые режимы по их назначению и содержанию следует отли­чать от облеченных в правовую форму порядка производства раз­личного рода технических и организационных действий, непосредст­венно не порождающих правовых отношений (технологические ре­жимы и т.п.).

В научном плане это теоретическое положение дает углуб­ленную характеристику отрасли права вообще, ибо правовой режим отрасли права материально обусловлен:

- во-первых, предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных и других отношений);

• во-вторых, как уже отмечалось, методом правового воздей­ствия, то есть единым специфическим способом юридического воз­действия, характерным для отрасли права;

• в-третьих, отраслевым юридическим инструментарием, ба­зирующемся на принципах, специфичных для данной отрасли права;

• в-четвертых, наличием особого законодательства, то естькодифицированными актами, нормативно закрепляющими отрасле­вые принципы, общие положения и основные правовые средства.

М Что же касается практической стороны правового режима, то

в нем действует особый юридический порядок, характерный для ка­ждой отрасли права в отдельности. Так, «правовой режим отрасли

¹ Алексеев С.С. Указ. раб. С. 185.

14

­права представляет собой совокупность юридических средств регу­лирования - отраслевой юридический инструментарий, - опосредо­ванных отраслевым методом правового воздействия и базирующих­ся на принципах, специфичных для данной отрасли»¹.

По мнению Л.А. Морозовой, отраслевой правовой режим представляет собой «результат регулятивного воздействия на об­щественные отношения системы (определенного набора) юридиче­ских средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечиваю­щих нормальное функционирование данного комплекса обществен­ных отношений»².

Административному праву, как уже отмечалось, присущ свой отраслевой режим, отражающий специфику объекта администра­тивного правового воздействия и используемых для этого админи­стративно-правовых средств.

Таким образом, в юридической литературе вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права.

Правовой режим как элемент правовой действительности выражает комплексный способ регулирования, является составной частью отраслевых методов.

Для более детального уяснения понятия правового режима полезно сравнить его с понятием правового статуса и провести раз­граничение между понятиями «правовой режим», «правовой статус» и «правовое положение».

В вопросе соотношения терминов «правовой статус» и «правовое положение» существуют две точки зрения. Одни авторы рассматривают эти понятия в силу этимологического тождества как обозначающих одно и то же³. Другие - трактуют правовое положение как более широкую категорию, раскрывающую все стороны закреп­ленного в праве состояния субъекта и обозначающую это состояние

Б ахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С. 203. Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. - М., 1985. С. 123 См.: Буденко Н.И. Административно-правовое положение граждан в сфе­ре общественного порядка: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1986. С. 15.; Кура­кин А.В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его обеспечении: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000. С. 39-41 и др.

15

­на всех уровнях его закрепления*. Не углубляясь в суть продол­жающихся научных дискуссий, отметим, что статус - это совокуп­ность прав и обязанностей, а также ответственность определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение. А правовой режим - это система норм, регулирующих определенную деятель­ность разных субъектов, их отношение по поводу определенного объекта. Как отмечается в учебной и научной литературе, к право­творчеству, правоприменению, к изучению права, то есть к юриспру­денции, возможен статутный подход, подход с точки зрения субъек­та. К юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие - важное условие ка­чества юридической деятельности².

Таким образом, рассмотрев ключевые позиции правового режима, можно заключить, что правовым режимом является осно­ванная на единых правовых принципах и установленная законода­тельством система правового воздействия, использующая специфи­ческие юридические формы и методы воздействия на общественные отношения.

В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь комплекс и как раз создающей специфическую направленность в регулировании общественных отношений, что лежит в основе классификации пер­вичных юридических режимов.

Прежде всего правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового ин­струментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств.

И с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значитель­ной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для этого

­См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. - М., 1975. С. 144-145; Новоселов В.И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Автореф. дис... докт. юрид. наук. -М„ 1979. С. 19 и др.

2

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 411.

16

­правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых общественных отношений, по­скольку правовые режимы относятся к уровню уже сложившихся правовых форм и являются важнейшей составляющей их частью.

В системе российского права важное место занимает адми-^ нистративное право.

Являясь отраслью российского права, оно призвано регули-^" ровать специфические общественные отношения в сфере государ­ственного управления и отношения управленческого характера, воз­никающие при осуществлении иных форм государственной деятель­ности: законотворчества, правосудия, а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуще­ствлением общественными объединениями некоторых функций ор­ганов государственного управления, исполнительной власти¹.

В новейшей юридической литературе на понятие предмета административного права существуют и несколько отличные взгля­ды, сформировавшиеся в связи с радикальными социально-эконо­мическими преобразованиями, происшедшими в нашей стране за последнее десятилетие и повлекшие за собой соответствующие из­менения в правовой сфере, в частности, в предмете административ­но-правового регулирования:

• изменились стороны административно-правовых отноше­ний;

• происходит постепенный отход от командного распоряди­тельства, «чистого администрирования» к собственно нормативномурегулированию, прежде всего - хозяйственной жизни;

• отмечается широкое использование дозволений рекомен­даций, стимулов, в том числе и экономических;

• произошло перенесение тяжести государственного воздей­ствия с прямого администрирования на координацию деятельности субъектами управления различными отраслями;

• во многом изменилась сущность государственного воздей­ствия на экономику страны;

• происходит усиление контрольно-надзорной роли государ­ства, обусловленное необходимостью соблюдения установленныхгосударством норм, правил и стандартов;

­ См.: Коренев А.П. Административное право России Ч. 1. - М., 2000. С. 29

2-580

­17

• ­широко практикуется использование таких форм государст­венного воздействия, как регистрация, лицензирование субъектов хозяйственной или социально-культурной деятельности, админист­ративный договор и др.;

• наконец, большое значение приобретает государственная защита прав и интересов участников отношений в сфере деятельно­сти органов исполнительной власти¹.

В связи с этим предметом административного права являют­ся общественные отношения, возникающие, развивающиеся и пре­кращающиеся в связи с реализацией публичной власти органами исполнительной власти государства и органами местного само­управления, а также внутриорганизационные отношения, возникаю­щие в процессе деятельности всех ветвей власти и органов местно­го самоуправления².

Вышеизложенное, несомненно, имеет самое непосредствен­ное отношение к определению содержания административно-правового режима, поскольку этот правовой институт достаточно широко вошел в юридическую теорию и правоохранительную прак­тику и тесно связан с хозяйственной и экономической деятельно­стью, а также непосредственно затрагивает права и свободы чело­века и гражданина.

В связи с этим административно-правовые режимы должны учитывать современные социально-экономические и политические реалии.

Так, происходящие интеграционные процессы в сфере отно­шений между государствами налагают свой отпечаток (в сторону ли­берализации и единого подхода к правам человека) и на националь­ное законодательство. Все международные соглашения, достигну­тые в области контактов между людьми, обмена информацией, гу­манитарного сотрудничества, разоружения, реализуются Российской Федерацией с помощью модификаций внутреннего законодательст­ва и главным образом путем либерализации отдельных институтов

­См.: Веремеенко И.И. К вопросу о предмете административного права // Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых ос­нов деятельности органов внутренних дел: Труды Академии управления МВД России (юбилейный выпуск). - М., 1999. С.36; Коренев А.П. Материалы конференции «Актуальные проблемы административного права России» // Государство и право. 1999. № 5. С. 80.

См.: Веремеенко И.И. Указ. раб С 40

18

­действующей системы административно-правовых режимов, уточ­нения их назначения¹.

Исходя из этого, в юридической литературе вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права.

Административное право, опираясь на общие принципы рос­сийского права, использует специфические приемы и методы регу­лирования, которые и выделяют отраслевой режим этого правового конгломерата.

Административно-правовой режим, как и другие отраслевые ^ правовые режимы, основывается на вышеизложенных способах правового регулирования. Однако особенность этого правового ре­жима, как уже отмечалось, заключается в преобладании запретов и предписаний, обязательств.

В особенности это проявляется при осуществлении специ­альных административно-правовых режимов, на характеристике ко­торых мы остановимся ниже.

Так, под административно-правовым режимом Д.Н. Бахрах понимает сочетание административно-правовых средств регулиро­вания, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции², то есть методом правового воздействия явля­ется управление, основанное на юридическом неравенстве сторон. Соответственно, административно-правовой режим характеризует­ся административно-правовыми отношениями, которые кроме об­щих признаков правоотношений имеют следующие особенности: обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполни­тельно-распорядительной деятельностью государства, одной из сторон этих отношений, как правило, является субъект исполнитель­ной власти.

Административно-правовому режиму присуще такое право­вое действие, которое осуществляется на властно-императивных началах, создавая тем самым отношения подчинения.

₂ См.: Розанов И.С. Указ. раб. С. 87. См.: Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С. 202.

²* 19

­Что же касается конкретных параметров функционирования того или иного административно-правового режима, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии более или менее развернутой сети запретов и дозволений. Они отличаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, глубиной изме­нений в конституционном статусе граждан и организаций, временем и территорией действия и другими критериями. Можно разделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от по­рядка их введения.

у ВВ. Ласточкин определяет понятие административно - пра-

вового режима как совокупность правовых установлений и необхо­димых организационных управленческих мероприятий, обеспечи­вающих порядок реализации отдельными гражданами своих соот­ветствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятель­ности государственных органов и общественных объединений, кото­рый наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопас­ности и охраны общественного порядка на данном строго ограни­ченном участке государственного управления¹.­, Аналогичным является определение административно -

правового режима, данное И.С. Розановым, который сформулиро­вал его как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридиче­ских лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определен­ных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общест­венного порядка специально созданными для этих целей службами государственного управления².

Исходя из названных определений, можно заключить, что необходимость административно-правовых режимов обусловлена главным образом наличием существующей опасности разного рода подрывной, террористической деятельности, различных экстремист­ских организаций, а также спецслужб иностранных государств. В со­временных условиях Государство вынуждено предпринимать необ­ходимые усилия по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, создающим не-

С м.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Госу­дарственной границы. - М., 1999. С. 55-56.

См.: Розанов И.С. Указ. раб С 85

20

­обходимые условия для воспрепятствования тем или иным акциям подрывной или преступной деятельности.

Общей целью и главным предназначением административ­но-правовых режимов является создание на пути правонарушите­лей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей.

Характерными признаками административно-правовых pe-V жимов являются.

• определенное специальными нормами права поведениефизических, должностных и юридических лиц;

• вынужденная детальная регламентация деятельности госу­дарственных органов и общественных объединений;

• введение некоторых дополнительных правил или изъятийиз общеобязательных правовых норм;

• установление особого контроля за надлежащим соблюде­нием правопорядка в сфере действия особого режима и установле­ние некоторых ограничительных мер.

Основное и главное в административно-правовых режимах - предупреждение или затруднение преступной и иной противоправ­ной деятельности в сфере обеспечения государственной и общест­венной безопасности¹.

Видный французский ученый Ж. Ведель рассматривает ад- ^v министративно-правовой режим в качестве режима общего права публичной власти, включающего в себя четыре основных принципа: административная юстиция как форма разрешения споров и кон­фликтов; особый порядок издания и действия административных ак­тов; принцип законности, означающий связанность государственной администрации правом; принцип ответственности публичной власти за причиненный ущерб либо другие виновные действия. Админист­ративно-правовой режим относится к публично-правовым и касается регламентации деятельности государственной администрации и ее взаимоотношений с частными лицами².

В недалеком прошлом основная масса административно-"⁴--правовых режимов регламентировалась подзаконными, часто даже ведомственными актами. К тому же многие из них были секретными,

¹ См.: Ласточкин В.В. Указ. раб. С. 56. См.: Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973 С 65

21

­следовательно, не доступными для исследователей и критическо­го анализа. .

Принятие за последнее десятилетие в Российской Федера­ции ряда «режимных» нормативно-правовых актов: Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»¹, Закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»², Закона РФ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»³ и других, поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием во­просов специальных административно-правовых режимов, посколь­ку специальный режим часто связан с ограничением прав и свобод граждан.

ч Важную роль в формировании правовой основы администра-

тивно-правовых режимов играют не только законы, но и акты орга­нов исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие «режимные» нормы, и чисто правоприменительные.

В создании, осуществлении административно-правовых ре­жимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют орга­низационная и материально-техническая подсистемы. Организаци­онная подсистема обслуживает значительную правоприменитель­ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-техниче­ских вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функ­ционирования режима; создание специальных фондов финансиро­вания; оказание помощи пострадавшим; осуществление спасатель­ных, ремонтных работ и т.д.

Но в большей степени существование и развитие админист­ративно-правовых режимов связаны главным образом с решением, урегулированием и обеспечением общественной безопасности⁴.

₂ См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

₃ См.: СЗ РФ. 1995. № 135. Ст. 3648.

₄ См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 1234.

См., например: Кондратов В.П. Общественная безопасность и админист­ративно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998. С. 240-260.

22

­Практика правового упорядочения глобальных жизненно важных сфер обеспечения общественной безопасности показала, что нельзя ограничиваться принятием лишь норм, устанавливающих возможные виды правоотношений в данной области. В силу особой важности регулируемой сферы необходимо сопровождать принятые нормативные акты особыми гарантиями надлежащего развития на их основе реального процесса отношений, обеспечивать соответст­вующий порядок их реализации. Поэтому правовые акты, относя­щиеся к тому или иному аспекту обеспечения общественной безо­пасности, оснащаются, как правило, и необходимым организацион­но-техническим механизмом их неукоснительной реализации (стро­гая регламентация порядка применения, система мониторинга и кон­троля, пропагандистские меры, соответствующие санкции за нару­шение установленного порядка и др.). Совокупность этих правовых и организационных мер и образует комплексный юридико - организа­ционный институт, именуемый в теории административно-правовым режимом.

Если с помощью международно-правовых режимов мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы безо­пасности (использование воздушного пространства, территориаль­ных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных тер­риторий суши, а также противодействие радиационной, военной, экологической и другим видам опасности), то в свою очередь, у России на этой общей основе возникают соответствующие обяза­тельства и проблемы, появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы с всеобщими принципами и международными договоренностями с учетом, разумеется, собственных государствен­ных интересов, социальных установок и иных внутригосударствен­ных факторов в сфере безопасности.

В принципе, административно-правовые режимы, в силу их ■ досконально регламентированного и в ряде случаев строго обяза­тельного характера, являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан, то есть исключением из общей схемы и структуры действующих правовых систем. Однако их наличие оправдывается необходимостью достижения высшей цели - защиты прав и свобод граждан и обеспечения безопасности их жизнедеятельности. В силу этих обстоятельств административ­но-правовые режимы могут быть установлены только законом.

23

­Несмотря на определенную взаимосвязь и взаимодействие еждународных и внутригосударственных режимов группу адми­нистративно-правовых режимов нельзя считать чем-то напрямую производным от международно-правовых. Главной основой админи­стративно-правовых режимов является суверенная концепция соб­ственной безопасности, опирающаяся на внутренние экономиче­ские, политические, социальные и иные факторы, и, разумеется, принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества.

Применительно к отрасли административного права наи­больший интерес представляют правовые режимы, вычлененные из общей массы, где отношения между государственными органами, общественными объединениями, самодеятельными экономическими структурами и гражданами регулируются преимущественно нормами административного права. Круг их достаточно широк. Однако следу­ет констатировать, что подавляющее большинство административ­но-правовых режимов устанавливается, как уже частично отмеча­лось, в интересах обеспечения общественной безопасности.

По отношению к этому административно-правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность пра­вил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объе­динениями.

/ Необходимость института административно-правовых ре­жимов в обозначенной выше сфере деятельности российского госу­дарства обусловливается главным образом наличием существую­щих внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам лич­ности, общества и государства.

Наряду с комплексом активных противодействующих специ­альных мероприятий административно-правовые режимы являют­ся организационно-правовой основой системы мер обеспечения общественной безопасности. С их помощью, в частности, реализу­ются меры по защите личности, общества и государства от различ­ного рода угроз.

Общей целью и главным предназначением административ­но-правовых режимов является создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы

24

­серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали угрозы общественной безопасности. При этом следует признать, что харак­терным следствием установления подобных мер является в боль­шинстве случаев вынужденная (в силу приоритетных интересов гра­жданского общества) детальная регламентация деятельности органов государства и общественных объединений, поведения гра­ждан, введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм, установление особого надзора за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры.

Возможность подобных вынужденных исключений из общего порядка реализации конституционных прав граждан по соображени­ям безопасности прямо предусмотрена Международным пактом о гражданских и политических правах¹, ратифицированным Президиу­мом Верховного Совета СССР и парламентами большинства стран Европы и Америки. Международно-правовыми режимами мировое сообщество пытается решить наиболее важные проблемы безопас­ности человечества. Они являются неотъемлемой частью отраслей международного права (морского, воздушного, космического и др.). Международно-правовые режимы оформляются конвенциями, со­глашениями и иными формами договоров и подлежат неукоснитель­ному соблюдению со стороны договорившихся стран².

Поэтому административно-правовые режимы либо в явной, либо в завуалированной форме наличествуют в законодательных системах зарубежных стран как меры вынужденные.

Вычленяя основное, главное в назначении административно-правовых режимов, а именно: административно-предписывающие принудительные элементы, ограничения или нежелательную, с точ­ки зрения демократизации общества, регламентацию деятельности государственных органов, общественных объединений, урезающую

¹ См.: Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

См., например: Декларация о принципах международного права, касаю­щихся дружеских отношений и сотрудничества между государствами в со­ответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г. // Действующее междуна­родное право. - М., 1996. С. 65.; Единая конвенция о наркотических средст­вах. 1961 г. // Международное право в документах. - М., 1982. С. 386; Кон­венция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасно­сти гражданской авиации. 1971 г. // Там же. С. 403; Конвенция о режиме черноморских проливов. 1936 г. // С. 508; Конвенция о режиме судоходства по Дунаю. 1948 г. // Там же. С. 450 и др.

25

­права граждан, необходимо отметить и то, что в условиях правового государства институт административно-правовых режимов, сохра­няя в принципе свою юридическую конструкцию, должен в значи­тельной мере изменить свое содержание, существенно выходя за жестко-запретительные, административно-командные рамки.

Современные административно-правовые режимы должны служить и отвечать интересам общества, все более становиться ин­струментом защиты интересов личности, в том числе и в неординар­ных ситуациях.

В законодательной практике раскрываются дополнительные позитивные возможности административно-правовых режимов

с точки зрения многофункциональности их назначения. Именно с помощью видоизменяемых институтов административно-правовых режимов Россия стремится создать соответствующий меж­дународному стереотипу баланс между конституционными правами граждан и порядком их реализации в специально охраняемых или контрольно-надзорных сферах, чувствительных в отношении обще­ственной безопасности.

Детально разработанная по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам система административно-правовых ре­жимов (и в плане реализации имеющегося права, и в случаях отказа) как нельзя лучше отвечает современным требованиям ликвидации произвола и валюнтаризма в области общих мер обеспечения об­щественной безопасности. В связи с этим административно-пра­вовые режимы приобретают в настоящее время роль изначального гаранта законности в сфере их применения, ибо в каждом из них все большее значение приобретают нормы, предусматривающие не только порядок реализации прав граждан в определенной охраняе­мой сфере, но также и нормы, содержащие гарантии прав лиц, по­павших в сферу этой деятельности.

Вместе с тем следует отметить, что именно в рамках адми­нистративно-правовых режимов в настоящее время создаются неко­торые благоприятные условия для развития и укрепления новых экономических и политических процессов (например, упрощенный порядок регистрации для иностранных участников совместных пред­приятий), а также для защиты этих процессов при чрезвычайных си­туациях.

Таким образом, модифицированные применительно к совре­менным условиям административно-правовые режимы, наряду со

26

­своей основной защитной функцией, становятся на службу личности, общества и государства.

Таковы основные, на наш взгляд, принципиальные положе­ния, которые необходимо иметь в виду при рассмотрении понятия административно-правовых режимов, действующих в российской правовой системе.