СЛОВАРЬ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

москва

1999

ББК 67.99(2)1

С 48

АВТОНОМИЯ

Авторский коллектив:

д.ю.н. И.Л Бачило, д.ю.н. Т.М. Гандилов, к.ю.н. А.А. Гришковец,

д.ф.н. И.С Милюхин, к.ю.н. М.В. Пучкова, д.ю.н. Ю.А. Розенбаум,

к.ю.н. Н.Г. Салищева, к.ю.н. Л.А. Сергиенко, к.ю.н. И.Ю. Тиновицкая,

С.В. Фомина, д.ю.н. Н.Ю. Хаманева, д.ю.н. А.Ю. Якимов,

аспиранты ИГП РАН А.А. Антопольский, Е.В. Овчарова,

сотрудники ИГП РАН Т.В. Морозова, Е.В. Степанова

Ответственные редакторы: д.ю.н. И.Л. Бачило, к.ю.н. Н.Г. Салищева, д.ю.н. Н.Ю. Хаманева

Словарь административного права / Калл. авт. — М.: С 48 Фонд «Правовая культура», 1999, 320 с. 15ВМ 5-87759-033-2

Толковый словарь терминов, относящихся к сфере админи­стративного права.

Авторы статей — ведущие специалисты в данной области, со­трудники Института государства и права Российской Академии наук.

Для учащихся старших классов, студентов, специалистов, ши­рокого круга читателей.

ББК 67.99(2)1

5-87759-033-2

© ИГП РАН, 1999

© Фонд «Правовая культура», 1999

Л

(А

АВТОНОМИЯ в настоящее время употребляется в следующих значениях: 1) территориальная А.; 2) националь­но-культурная А.

Территориальная А. представляет собой форму самоуправления части территории унитарного или федера­тивного государства путем создания которой отдельные народы реализуют свое право на самоопределение в пре­делах данного государства. Националь­но-культурная А. — это форма нацио­нально-культурного самоопределения различных этнических общностей путем образования общественных объ­единений, органов самоуправления и т.д. в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития родного языка, образования, национальной культуры (см. Нацио­нально-культурная автономия).

В зарубежных государствах сущест­вуют разные формы территориальной автономии. Например, в Испании на автономных началах управляются два региона — Страна Басков и Катало­ния, во Франции — остров Корсика. В Финляндии А. предоставлена Аланд­ским островам. В республике Сербии образованы два автономных края Вое-водино и Косово.

В Российской Федерации в совре­менных условиях существуют две формы территориальной автономии: автономная область и автономные ок-руга. Они отличаются национальным составом населения, особенностями быта, культуры, традиций. До начала 90-х годов в состав РСФСР входило 5 автономных областей, позднее 4 из них повысили свой правовой статус и были преобразованы в республики. Осталась одна Еврейская автономная

область, которая ранее входила в Хаба­ровский край, а потом в соответствии с Законом РСФСР 1990 г. об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР была выведена из состава этого края и непосредственно включена в Россий­скую Федерацию.

Автономный округ является фор­мой самоопределения коренных мало­численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Сейчас их насчиты­вается 10, причем 9 из них входят в со­став краев и областей. Непосредствен­но в Российскую Федерацию входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магадан­ской области в соответствии с Законом РФ 1992 г. «О непосредственном вхож­дении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». Перечень всех автономных округов за­креплен в ст. 65 Конституции РФ 1993 г. Автономные округа имеют большую территорию и малочисленное население. В каждом из них прожива­ет, как правило, несколько коренных малочисленных народов. Так, в Ханты-Мансийском автономном окру­ге живут ханты, манси, коми, ненцы.

Правовой статус автономной облас­ти и автономных округов определяется Конституцией РФ, Федеративным до­говором 1992 г., их уставами. Консти­туция предусматривает также возмож­ность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66).

Автономная область и автономные округа являются равноправными субъ­ектами Российской Федерации. В ка­честве таковых они: 1) имеют по два своих представителя (главы органов представительной законодательной

АВТОНОМИЯ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЕСПОСОБНОСТЬ

власти и исполнительной власти) в Со­вете Федерации; 2) избирают депутатов в Государственную Думу; 3) пользуют­ся правом законодательной инициати­вы в федеральном парламенте; 4) стро­ят свои отношения с федеральными органами на основе Конституции РФ, федеральных законов, Федеративного договора и двусторонних договоров и соглашений о разграничении предме­тов ведения и полномочий; 5) прини­мают непосредственное участие в ре­шении вопросов, отнесенных к веде­нию РФ; 6) решают вопросы, состав­ляющие предметы совместного веде­ния Федерации и ее субъектов.

Федеральные органы исполнитель­ной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать им осуществление части своих полномочий. В свою очередь ор­ганы исполнительной власти автоно­мии по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать последним часть своих полномочий.

Вместе с тем автономная область и автономные округа — это самостоя­тельные субъекты РФ, которые: а) имеют свою территорию; б) вне пре­делов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъек­тов обладают всей полнотой государст­венной власти на своей территории; в) имеют собственную компетенцию, установленную их уставами; г) создают самостоятельно свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организа­ции органов государственной власти, закрепленными федеральным зако­ном; д) самостоятельно определяют свое административно-территориаль­ное деление; е) могут иметь свои сим­волы, определяемые их законами; ж) являются самостоятельными участ­никами международных и внешнеэко-

номических связей, а также соглаше­ний с другими субъектами РФ; з) имеют свой административный центр.

Автономная область и автономные округа осуществляют собственное пра­вовое регулирование через свои орга­ны представительной законодательной власти. Согласно ст. 76 Конституции РФ они имеют право принимать зако­ны и иные нормативные правовые акты: по предметам совместного веде­ния РФ и субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, вне преде­лов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ — самостоятельно (см. Закон, Верховенство закона).

Основным Законом автономной об­ласти, автономного округа является Устав, который определяет их право­вой статус, систему органов государст­венной власти, их виды, правовые ос­новы деятельности, экономическую и финансовую основу области, округа, гарантии прав коренных малочислен­ных народов на сохранение и развитие самобытности, культуры, языка, сферы обитания, традиционных отрас­лей хозяйствования; основы организа­ции местного самоуправления, а также другие важнейшие вопросы функцио­нирования этих автономий.

Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, регулируются в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции РФ федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

Статус автономной области, авто­номных округов может быть изменен только по взаимному согласию Рос­сийской Федерации и этих субъектов РФ в порядке, определяемом феде­ральным конституционным законом. Территория автономной области, автономного округа и границы между ними и другими субъектами РФ могут

быть также изменены лишь с их взаим­ного согласия.

АГЕНТСТВО — одна из организацион­но-правовых форм органов исполни­тельной власти Российской Федера­ции. В соответствии с Указом Прези­дента РФ от 16 августа 1996 г. «О сис­теме федеральных органов исполни­тельной власти» российское агентство определено как федеральный орган ис­полнительной власти, осуществляю­щий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регу­лирующие и др.) функции в установ­ленных сферах ведения. В системе дан­ных органов на сегодняшний день функционируют три российских агент­ства. К ним относятся Российское агентство по патентам и товарным зна­кам, которое действует на базе преоб­разованного Комитета РФ по патентам и товарным знакам, Российское кос­мическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, под­ведомственное Президенту страны по вопросам, закрепленным за ним Кон­ституцией РФ.

Агентства представляют собой в ор­ганизационно-правовом отношении самостоятельные, обособленные зве­нья. Они пользуются самостоятельнос­тью во взаимоотношениях с соответст­вующими органами исполнительной и других ветвей власти.

В своей деятельности они руковод­ствуются Конституцией РФ, федераль­ными законами, правовыми актами Президента и Правительства Россий­ской Федерации.

Правовое положение агентств, их организация и структура определяются законодательством РФ, соответствую­щими положениями об этих органах. Российское космическое агентство ра­ботает под непосредственным руко­водством Правительства РФ, находит­ся в его ведении. Положение об этом

органе утверждает Правительство РФ. Федеральное агентство правительст­венной связи и информации при Пре­зиденте РФ находится в ведении Пре­зидента РФ, напрямую ему подчинено. Положение об этом органе утверждает Президент РФ.

Объем и характер полномочий рос­сийских агентств зависит от особен­ностей порученных им сфер деятель­ности. В пределах своей компетенции они вправе издавать нормативные пра­вовые акты.

Возглавляет российское агентство генеральный директор, который не входит в состав Правительства РФ. Ге­неральный директор Федерального агентства правительственной связи и информации назначается на долж­ность Президентом РФ. Руководители Российского агентства по патентам и товарным знакам и Российского кос­мического агентства назначаются на должность и снимаются с должности актом Правительства РФ.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЕСПО­СОБНОСТЬ — предусмотренная нор­мами административного права спо­собность физического или юридичес­кого лица, индивидуального или кол­лективного субъекта административ­ного права своими действиями приоб­ретать и осуществлять соответствую­щие права и обязанности и нести от­ветственность за правонарушения. А.д., как и гражданская, наступает для гражданина РФ в полном объеме с 18-летнего возраста. Административную ответственность гражданин несет с 16-летнего возраста. Паспорт гражданин РФ получает с 14-летнего возраста. Если гражданин по решению суда, вступившего в законную силу, признан недееспособным или ограниченно дее­способным, то такое ограничение рас­пространяется и на А.д.

А.д. государственной или негосу­дарственной организации возникает с

6

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

момента ее учреждения, утверждения соответственно положения о ней или ее устава, а для юридических лиц — с момента их государственной регистра­ции. Юридические лица осуществляют А.д. через свои органы, действующие в соответствии с законодательством и учредительными документами.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТ­ВЕННОСТЬ — самостоятельный вид юридической ответственности физи­ческих и юридических лиц, установ­ленной законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных инте­ресов организаций, охраны природных ресурсов, всех форм собственности, безопасности, охраны общественного порядка, а также порядка осуществле­ния государственной власти. А.о. на­ступает за совершение административ­ного правонарушения, состав которого и санкции предусматриваются законом (см. Административное правонарушение (проступок)). Характерной чертой, от­личающей А.о. от гражданской и уго­ловной ответственности, является то, что ряд взысканий, специфичных именно для А.о., могут применяться в административном порядке, т.е. без обращения в суд. Имеет место и мно­жественность субъектов администра­тивной юрисдикции, в том числе орга­нов исполнительной власти и их долж­ностных лиц, управомоченных зако­ном применять меры А.о. В отличие от уголовной ответственности А.о. рас­пространяется на юридических лиц. А.о. имеет публичный характер: это от­ветственность перед государством в лице уполномоченных органов госу­дарственной власти, которым наруши­тель в служебном отношении не под­чинен.

В России регулирование А.о. осу­ществляется на федеральном уровне — Кодексом РСФСР об административ­ных правонарушениях (в отношении

8

физических лиц) и отдельными феде­ральными законами в отношении юри­дических лиц; на уровне субъектов Фе­дерации — законами, принимаемыми законодательными (представительны­ми) органами соответствующих субъ­ектов РФ. Распределение компетенции по изданию законов с административ­ными санкциями между РФ и ее субъ­ектами основывается на разграниче­нии предметов ведения в рамках ста­тьи 72 Конституции РФ по принципу: за нарушение правил, установленных нормативными правовыми актами РФ (федеральных правил), А.о. определя­ется федеральным законом; за наруше­ние правил, установленных субъектом Федерации, А.о. может быть предус­мотрена законом данного субъекта РФ. Со второй половины 1998 г. в Государ­ственной Думе рассматривается про­ект нового КоАП РФ, в котором пред­полагается конкретизировать принци­пы распределения компетенции между РФ и ее субъектами в области установ­ления А.о.

КоАП РСФСР устанавливает общие принципы А.о., ее виды и порядок применения взысканий к физическим лицам. Лицо, совершившее админи­стративное правонарушение, подлежит ответственности на основании законо­дательства (в том числе процессуаль­ного), действующего по месту и во время совершения проступка. Акты, смягчающие или отмечающие А.о., имеют обратную силу. Акты, устанав­ливающие А.о., обратной силы не имеют.

А.о. наступает в отношении граж­дан, достигших к моменту совершения проступка шестнадцатилетнего возрас­та. В целях гарантий прав несовершен­нолетних установлено общее правило: к лицам от 16 до 18 лет за администра­тивные правонарушения применяются меры взыскания, предусмотренные Положением о комиссиях по делам не­совершеннолетних (например, обязан-

ность принести публичное извинение, объявление предупреждения, выгово­ра; штраф может быть наложен, если подросток имеет самостоятельный за­работок и т.д., т.е. более гуманные меры). К несовершеннолетним запре­щено применять административный

арест.

Специальным субъектом А.о. явля­ются должностные лица, которые могут быть привлечены к А.о. за нару­шения, связанные с несоблюдением установленных правил охраны здоро­вья населения, охраны природы, в сфере охраны порядка управления и других правил, обеспечение выполне­ния которых входит в их служебные обязанности. А.о. таких лиц применя­ется в виде предупреждения и штрафа (в повышенном размере по сравнению со штрафами, налагаемыми на граж­дан).

Другим специальным субъектом А.о. являются военнослужащие, в том числе военнослужащие органов ФСБ, лица рядового и начальствующего со­става органов внутренних дел. По об­щему правилу эти лица несут А.о. в дисциплинарном порядке. Исключе­ние составляют проступки, связанные с нарушением правил режима государ­ственной границы, пограничного ре­жима, режима в пунктах пропуска через государственную границу, пра­вил охоты, рыболовства и охраны рыб­ных запасов, таможенных правил. За указанные нарушения военнослужа­щие несут А.о в общем порядке, одна­ко ограничивается возможность при­менения всех видов взысканий (ис­ключается применение исправитель­ных работ, административного ареста). Органы административной юрисдик­ции вправе передавать материалы о таких проступках военнослужащих со­ответствующим военным органам для применения мер дисциплинарной от­ветственности.

Другие лица, на которых распро­страняется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, прямо предус­мотренных в этих актах, несут за со­вершение административных проступ­ков дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях — А.о. на общих основаниях.

Работники железнодорожного, мор­ского, речного транспорта и граждан­ской авиации, на которых распростра­няется действие дисциплинарных уста­вов, несут в соответствии с этими уста­вами за совершение ими при исполне­нии служебных обязанностей админи­стративных проступков, перечислен­ных в КоАП, также дисциплинарную ответственность.

Иностранные граждане и лица без гражданства несут А.о. на общих осно­ваниях с гражданами РФ; равным об­разом это правило относится к лицам, совершившим адм. правонарушения на континентальном шельфе РФ. Если иностранный гражданин пользуется на территории России иммунитетом от административной юрисдикции, во­прос о его ответственности разрешает­ся дипломатическим путем.

КоАП предусматривает возмож­ность освобождения лиц от А.о. в слу­чаях крайней необходимости, необхо­димой обороны, признания в установ­ленном порядке лица невменяемым, а также в случае передачи материалов о проступке на рассмотрение трудового коллектива, общественной организа­ции. Допускается возможность осво­бождения от А.о. при малозначитель­ности проступка, если орган админи­стративной юрисдикции сочтет воз­можным ограничиться устным замеча­нием.

В КоАП определен перечень орга­нов (должностных лиц), которые впра­ве применять меры А.о. — районные суды (судьи), административные ко­миссии, комиссии по делам несовер-

9

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

шеннолетних, органы охраны природы и окружающей среды, внутренних дел, транспорта, Федеральной погранич­ной службы, федеральные надзоры и др. В настоящее время расширены полномочия судей по применению мер А.о. С введением института мировых судей значительная часть дел об адми­нистративных правонарушениях будет передана под их юрисдикцию.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕ­ДУРА

1. А.п. — порядок рассмотрения и разрешения уполномоченным органом государственной власти (преимущест­венно органом исполнительной влас­ти) конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями граждан и организаций в соответствующий орган в целях реализации или защиты своих прав и законных интересов. А.п. регу­лируется законом или подзаконным нормативным актом (правила рассмот­рения жалоб граждан, правила реги­страции юридических лиц, правила выдачи лицензий, разрешения на но­шение, хранение, перевозку оружия и т.п.).

2. В более широком смысле слова, А.п. — порядок осуществления орга­ном исполнительной власти, долж­ностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработ­ки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имею­щего юридическое значение; порядок приема лица на государственную служ­бу, прохождения аттестации и офор­мления соответствующих документов; порядок рассмотрения материалов о поощрении служащих, о привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-над­зорной деятельности и т.д.).

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИС­ДИКЦИЯ

1. А.ю.— урегулированная законом деятельность уполномоченного органа

10

государственной власти, должностного лица по разрешению индивидуальных административных дел (споров), свя­занных с административно-правовыми отношениями гражданина либо него­сударственной организации с государ­ственным органом (его должностным лицом) при осуществлении этим орга­ном публичной власти, как правило, исполнительной власти. А.ю. в России осуществляют руководители органов исполнительной власти и их самостоя­тельных структурных подразделений, рассматривая жалобы граждан на дей­ствия подчиненных им организаций и должностных лиц; суды общей юрис­дикции, рассматривая жалобы граждан на нарушения их прав и свобод дейст­виями и решениями органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления; арбитражные суды, рассматривая жалобы граждан-пред­принимателей и организаций по пово­ду неправомерных ненормативных актов органов исполнительной власти. Юрисдикционные полномочия соот­ветствующих органов установлены фе­деральными законами о рассмотрении обращений граждан, о порядке обжа­лования в суд действий и решений, на­рушающих права и свободы граждан, а также законами субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетен­ции. Правила и порядок рассмотрения административно-правовых споров су­дами общей юрисдикции определяют­ся нормами ГПК РСФСР, нормами Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан». Правила рассмотрения арбит­ражными судами споров, вытекающих из административно-правовых отно­шений, регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

В США и странах Европы А.ю. осу­ществляют органы административной юстиции — административные суды (трибуналы), а также суды общей

юрисдикции и руководители органов, входящих в государственную админи­страцию (Административная юсти­ция).

1. А.ю. — урегулированная законом деятельность уполномоченного органа, должностного лица по рассмотрению дел об административных правонару­шениях и применению мер админи­стративной ответственности — адми­нистративных взысканий (см. Админи­стративная ответственность, Адми­нистративное взыскание). В России А.ю. осуществляют специально упол­номоченные федеральным законом — Кодексом РСФСР об административ­ных правонарушениях органы и долж­ностные лица: суды (судьи) общей юрисдикции, административные ко­миссии, комиссии по делам несовер­шеннолетних, органы (должностные лица) внутренних дел, транспорта, го­сударственная инспекция труда, орга­ны Госгортехнадзора, Гостехнадзора, Госатомнадзора, органы и учреждения санитарного надзора, охраны водных ресурсов, по охране окружающей среды и природных ресурсов, рыбоо­храны, лесного хозяйства, органы гос. налоговой службы, таможенные орга­ны и др. КоАП определяет подведом­ственность дел органам А.ю., общие правила и сроки возбуждения дел об административных правонарушениях, их рассмотрения, гарантии прав граж­дан, привлекаемых к ответственности, порядок обжалования постановлений, принятых органами А.ю. В настоящее время значительно расширена компе­тенция судов (судей) общей юрисдик­ции по рассмотрению дел об админи­стративных проступках.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИ­ЦИЯ — система специальных судеб­ных или квазисудебных органов, глав­ной задачей которых является кон­троль за законностью действий и реше­ний администрации (органов исполни-

ЛИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

тельной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан или организа­ций в связи с нарушением их прав и за­конных интересов. Законодательством устанавливается определенный про­цессуальный порядок рассмотрения административно-правовых споров в сфере публичной власти.

А.ю. сложилась в XIX в. как необхо­димый элемент правового государства, в числе принципов которого провоз­глашалась гарантированность прав и свобод граждан от неправомерных дей­ствий органов публично, прежде всего исполнительной власти. С учетом кон­кретных социальных, политических условий и правовых традиций сложи­лось несколько видов А.ю. В одних го­сударствах (во Франция, например) су­ществует самостоятельная, не зависи­мая от судов общей юрисдикции систе­ма административных судов, в других эти суды действуют в качестве перво­начальной инстанции, разрешающей административный спор, решения ко­торой могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.

Во Франции самостоятельная сис­тема административной юстиции включает региональные и специализи­рованные административные трибуна­лы, действующие в качестве первой инстанции; пять апелляционных три­буналов, каждый из которых возглав­ляется членом Государственного Сове­та; высшим органом А.ю. является Го­сударственный Совет. Административ­ный трибунал рассматривает жалобы на акты органов исполнительной влас­ти как индивидуальные, так и норма­тивные. Не подлежат рассмотрению лишь акты, имеющие силу закона, одобренные специальным законом, и акты судов общей юрисдикции. Трибу­нал может признать обжалуемый акт полностью или частично недействи­тельным, однако механизм исполне­ния такого решения недостаточно строго урегулирован, в связи с чем зна-

11

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

чительное внимание уделяется исполь­зованию общественного мнения через СМИ.

В ФРГ систему административных судов представляют: земельные адми­нистративные суды, рассматривающие по первой инстанции основную массу административных споров, имеющих публичный характер; специализиро­ванные суды (патентный, по делам со­циального обеспечения), также рас­сматривающие дела по первой инстан­ции; Высший административный суд земли — кассационная инстанция по отношению к земельному администра­тивному суду; Федеральный админи­стративный суд — высшая инстанция А.ю. Подаче жалобы в земельный ад­министративный суд должно предше­ствовать рассмотрение протеста по жа­лобе соответствующего лица в органе администрации. Полномочия админи­стративных судов не распространяют­ся на те случаи, когда имеют место дискреционные полномочия соответ­ствующего органа управления. Адми­нистративный суд может рассматри­вать жалобы на индивидуальные адми-нистратвные акты, а также на норма­тивные акты управления, нарушившие права граждан или организаций. Не могут быть обжалованы законодатель­ные и судебные (судов общей юрис­дикции) акты.

В Великобритании нет обособлен­ной инстанции системы А.ю. Функции А.ю. в качестве первой инстанции осу­ществляют не зависимые от админи­страции трибуналы (по подоходному налогу, по национальной службе здра­воохранения, по социальному обеспе­чению и по социальным пособиям, промышленные, земельный и др.). Апелляции на решения трибунала могут быть поданы в соответствующий апелляционный трибунал, а в ряде слу­чаев — непосредственно в суд общего права. Решения трибунала могут быть обжалованы по вопросам права в Вы-

12

сокий Суд, в Совет трибуналов, а затем в Палату лордов. Вместе с тем гражда­нин вправе обращаться с жалобой на действия администрации в суд общей юрисдикции, поскольку любое неза­конное действие администрации может быть аннулировано судом.

В США также нет обособленной инстанционной системы судов А.ю., поскольку согласно Конституции США судебная власть распространяет­ся на все споры, в которых США (сле­довательно, государственная админи­страция) являются стороной в споре. Для рассмотрения административных споров в ряде органов государственно­го управления созданы квазисудебные органы — административные судьи и апелляционные управления (советы). Административные судьи проводят слушания по жадобам граждан и орга­низаций и выносят решения, которые могут быть обжалованы в апелляцион­ный совет, а также в суд общей юрис­дикции. Гражданин вправе, минуя ад­министративный суд, обжаловать дейст­вия администрации в суд общей юрис­дикции. На практике возникают опре­деленные сложности в разграничении подведомственности дел между админи­стративными и общими судами.

В Китае суды административной юстиции отсутствуют. В судах общей юрисдикции действуют палаты (колле­гии) по административным делам, рас­сматривающие жалобы граждан на действия и решения органов государ­ственного управления.

В России дореволюционного пе­риода специальной системы органов А.ю. в виде обособленных судов не было. Преобладающее место занимал сугубо административный порядок рассмотрения жадоб граждан на не­правомерные действия органов управ­ления и их должностных лиц. Опреде­ленные функции А.ю. выполнял Сенат.

В годы советской власти доктрина дю. не получила официального при­знания и рассматривалась многими учеными как правовой институт, при­сущий буржуазному обществу, позво­ляющий обособить органы управления от контроля народа. Судебный кон­троль за законностью действий и реше­ний органов государственного управ­ления долгие годы практически отсут­ствовал и ограничивался рассмотрени­ем жадоб на действия органов записи гражданского состояния и нотариусов (дела особого производства по ГПК

РСФСР).

Начиная с шестидесятых годов, уче­ными и практическими работниками все настоятельнее проводится идея расширения судебного контроля за ак­тами органов управления. Наконец, в 1977 г. в Конституции СССР появи­лась статья 58 о праве граждан обжало­вать в суд неправомерные действия го­сударственных органов и должностных лиц в порядке, предусмотренном зако­ном. Однако такой союзный закон был принят лишь десять лет спустя, причем в него дважды в течение краткого от­резка времени вносились существен­ные поправки в целях реального обес­печения прав и свобод граждан. После распада СССР в Российской Федера­ции началась подготовка новой Кон­ституции, в ходе которой особое вни­мание было уделено расширению су­дебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан. Но вопросы форми­рования системы административной юстиции в виде самостоятельной сис­темы квазисудебных органов решены не были. В 1993 г. был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и ! решений, нарушающих права и свобо­ды граждан», а в ГПК РСФСР включе­на глава 24—о рассмотрении судами жалоб граждан на действия и решения органов государственной власти, орга­нов местного самоуправления, пред­приятий, объединений, общественных

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЗЫСКАНИЕ

организаций. Таким образом был вве­ден судебный контроль за индивиду­альными и нормативными актами го­сударственного управления. Право гражданина на судебную защиту от не­правомерных действий администрации было гарантировано ст. 46 Конститу­ции РФ 1993 г. В 1995 г. в упомянутый выше Закон внесены изменения и до­полнения, расширившие круг лиц, действия которых могут быть обжало­ваны в суд. Ныне все государственные служащие, а не только должностные лица, в случае обжалования граждана­ми их действий и решений обязаны до­казывать в суде правомерность своих действий. Гражданин должен доказы­вать в суде только факт нарушения его прав и свобод, он вправе также обжа­ловать информацию, послужившую основанием для принятия неправомер­ного решения. Таким образом, элемен­ты административной юстиции ныне имеют место в практике государствен­но-правового строительства в России.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЗЫСКА­НИЕ — мера административной ответ­ственности, установленная законода­тельством санкция (наказание) за на­рушение общеобязательных правил в конкретной сфере жизнедеятельности общества (правила землепользования, охоты, рыбной ловли, пользования другими природными ресурсами, пра­вила пользования общественным транспортом, санитарные, противопо­жарные, ветеринарные правила, тамо­женные правила, правила пересечения государственной границы, правила ох­раны труда, охраны памятников исто­рии и культуры, правила эксплуатации производственных объектов и т.п.). .Основанием для применения А.в. как конкретного вида административной ответственности физического лица яв­ляется административное правонару­шение (проступок) — виновное (умышленное или неосторожное) дей-

13

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЗЫСКАНИЕ

ствие либо бездействие, посягающее на определенные объекты, защищае­мые мерами административной ответ­ственности. Законодательством ряда стран, в том числе России, предусмот­рена ответственность юридических лиц в тех случаях, если в результате их деятельности нанесен ущерб соответ­ствующим объектам (сброс неочищен­ных отходов в водный источник, за­грязнение атмосферного воздуха, на­рушение строительных норм и правил и т.п.).

В России А.в., применяемые к фи­зическим лицам, предусмотрены Ко­дексом РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) и рассматриваются как меры ответствен­ности, применяемые в целях воспита­ния лица, совершившего администра­тивное нарушение, в духе соблюдения законов, соблюдения прав и свобод граждан, охраны всех форм собствен­ности, уважения к правилам общежи­тия, а также предупреждения соверше­ния новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. КоАП установлены следующие виды административных взысканий: пред­упреждение, штраф, возмездное изъ­ятие или конфискация предмета, явив­шегося орудием совершения или непо­средственным объектом администра­тивного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управле­ния транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радио­электронных средств или высокочас­тотных устройств); исправительные работы; административный арес^ ад­министративное выдворение за преде­лы Российской Федерации иностран­ного гражданина или лица без граж­данства. Возмездное изъятие и кон­фискация предметов, административ­ное выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополни­тельных взысканий; другие А.в. могут

14

применяться только в качестве основ­ных.

Законодатель, определяя общие правила наложения взыскания, уста­новил следующие основные требова­ния, которыми обязаны руководство­ваться все органы, осуществляющие административную юрисдикцию

1) взыскание налагается в пределах, установленных нормативным право­вым актом, предусматривающим от­ветственность за совершение данного правонарушения; 2) взыскание должно быть применено в точном соотноше­нии с законом (КоАП, закон субъекта РФ); 3) при наложении взыскания должны учитываться характер совер­шенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имуще­ственное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответст­венность. Особое значение имеет в этой связи требование о том, что никто не может быть подвергнут мере воздей­ствия в связи с административным правонарушением иначе как на осно­вании и в порядке, установленных за­конодательством. Применение упол­номоченными на то органами и долж­ностными лицами мер административ­ного воздействия производится в пре­делах их компетенции, в точном соот­ветствии с законом. За одно админи­стративное правонарушение может быть наложено только одно основное либо одно основное и одно дополни­тельное взыскание. При совершении одним лицом двух и более проступков взыскание налагается за каждый про­ступок в отдельности. Если дела о не­скольких правонарушениях, совер­шенных одним лицом, рассматривают­ся одновременно одним и тем же орга­ном, взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более се­рьезное нарушение. Но при этом к ос­новному взысканию может быть при­соединено одно из дополнительных взысканий. В целях обеспечения га-

рантий прав граждан введены опреде­ленные ограничения при установлении конкретных видов взысканий и их применении. Исправительные работы и административный арест могут на­значаться лишь районным судом (судей)ГА.в. на гражданина может быть наложено не позже двух месяцев со дня совершения проступка, а для длящихся правонарушений — двух месяцев со дня его обнаружения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращения (при наличии факта ад­министративного правонарушения) А.в. может быть наложено не позднее месяца со дня принятия соответствую­щего решения. Лицо считается не под­вергавшимся А.в., если в течение года со дня исполнения взыскания не со­вершит нового проступка?

В связи с тем, что КоАП регулирует адм. ответственность только физичес­ких лиц, к юридическим лицам приме­няются меры А.в., предусмотренные отдельными федеральными законами и законами субъектов Федерации. На­пример, Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственнос­ти предприятий, учреждений, органи­заций и объединений за администра­тивные правонарушения в области строительства» установил штрафные санкции за перечисленные в законе со­ставы проступков, определил порядок исполнения постановлений о наложе­нии штрафов. Федеральный закон от 18 ноября 1994 г. «О пожарной без­опасности» также предусматривает ад­министративную ответственность предприятий за нарушение требований пожарной безопасности. А.в. в виде штрафа предусматривает также феде­ральные законы «О континентальном шельфе в Российской Федерации», «Об экологической экспертизе» и др.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЫДВОРЕ­НИЕ ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — вид административ-

ЛИНИСТРАТИВНОЁ ЗАДЕРЖАНИЕ

ного взыскания, применяемый к ино­странному гражданину или лицу без гражданства. Заключается в принуди­тельном и контролируемом перемеще­нии соответствующего лица через го­сударственную границу РФ за ее пре­делы. В случаях, предусмотренных за­коном, может применяться контроли­руемый самостоятельный выезд вы­дворяемого. КоАП РСФСР (ст. 1831 и 183 ) предусматривает указанную меру в качестве дополнительного взыскания (наряду со штрафом) за нарушение правил пересечения государственной границы РФ иностранными граждана­ми или лицами без гражданства и уп­равляемыми ими транспортными сред­ствами, порядка их следования от гра­ницы до пунктов пропуска через нее и в обратном направлении, за наруше­ние правил транзитного пролета через воздушное пространство России ино­странных военных и невоенных кораб­лей при мирном проходе через терри­ториальные воды РФ без захода во внутренние воды, порты, на рейды РФ, а также за нарушение режима в пунк­тах пропуска через государственную границу РФ. Административное вы­дворение иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрено также Законом СССР 1980 «О правовом по­ложении иностранных граждан» за на­рушение правил пребывания и проезда на территории страны. Необходимо принятие федерального закона о пра­вовом положении иностранных граж­дан в РФ, в котором будут решены во­просы ответственности соответствую­щих лиц.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАДЕРЖА­НИЕ — процессуальная пресекатель-ная мера, связанная с кратковремен­ным ограничением свободы действий и перемещения лица и направленная на обеспечение производства по делам об административных правонарушени­ях; задержание уполномоченным орга-

15

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАДЕРЖАНИЕ

ном, должностным лицом транспорт­ного средства при наличии определен­ных обстоятельств (например, факт управления транспортным средством лицом в состоянии опьянения либо лицом, не имеющим удостоверения на право управления или лишенным та­кого права, а также в случаях наруше­ния законодательства об охране госу­дарственной границы и таможенного законодательства. Учитывая, что Аз. гражданина ограничивает его личную свободу, КоАП РСФСР определяет цели и условия А.з.: оно применяется в целях пресечения административно­го правонарушения, когда исчерпаны другие меры административных воз­действий, для установления личности правонарушителя и составления про­токола, если это обязательно, но такое составление невозможно осуществить на месте нарушения.

Об А.з. составляется протокол, рек­визиты которого определены законом. Как правило, срок А.з. не может пре­вышать трех часов. Он исчисляется с момента доставления лица для состав­ления протокола, а лица, находящего­ся в состоянии опьянения, с момента его вытрезвления. Задержанному лицу должны быть разъяснены его права и обязанности, в том числе его право требовать проверки прокурором пра­вомерности задержания. По просьбе административно задержанного лица о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работы или учебы. Предусмотре­но обязательное уведомление родите­лей или лиц, их заменяющих, о задер­жании несовершеннолетнего. Лицо, совершившее мелкое хулиганство, может быть задержано до рассмотре­ния дела судьей районного суда, но не более чем на сутки. В местностях или в населенных пунктах, в которых введен комендантский час, личное задержа­ние граждан, допустивших нарушение установленного порядка, могут осу-

16

ществлять милиция или военные пат­рули до окончания комендантского часа, а если необходимо установить личность правонарушителя,— на более длительный срок (см. ст. 22—25 Закона РСФСР «О чрезвычайном положе­нии»). Иностранные граждане и лица без гражданства, в отношении которых в установленном порядке принято ре­шение о выдворении из пределов РФ могут быть задержаны на срок, необхо­димый для выдворения (Закон РФ от I апреля 1993 г «О Государственной границе Российской Федерации» с последующими изменениями и допол­нениями ФЗ от 10 августа 1994 г. и от 29 ноября 1996 г.), однако задержание гражданина свыше 48 часов возможно только по решению суда (судьи). В на­стоящее время вопросы личного задер­жания гражданина должны решаться с учетом нормы ст. 22 Конституции РФ о том, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержа­нию на срок более 48 часов, что требу­ет внесения соответствующих измене­ний в законодательные акты РФ, в ко­торых решается вопрос об А.з. Одно­значную позицию по этому вопросу занял Конституционный Суд РФ, ука­зав в своем постановлении от 17 фев­раля 1998 г. № 6-П, что при А.з. необ­ходимо применять нормы ст. 22 Кон­ституции РФ.

Постановление об А.з. согласно КоАП (ст. 246) может быть обжалова­но заинтересованным лицом в выше­стоящий орган (должностному лицу) или прокурору. Однако при этом нужно иметь в виду возможность непо­средственного применения нормы ч. 1 ст. 46 Конституции РФ о том, что каж­дому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Согласно федеральным законам не подлежат А.з. депутаты всех представи­тельных (законодательных) органов государственной власти, члены Совета Федерации Федерального Собрания

РФ судьи, прокуроры, а также ино­странные граждане, обладающие дип­ломатическим иммунитетом.

А з транспортного средства предус­мотрено КоАП РСФСР (ст. 245), Та­моженным кодексом РФ, Законом РФ .О Государственной границе Россий­ской Федерации».

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНО­ДАТЕЛЬСТВО — система законода­тельства, формируемая в рамках отрас­ли административного права и создаю­щая нормативно-правовую основу ор­ганизации и деятельности системы ис­полнительной власти и исполнитель­ных структур в других ветвях власти по осуществлению функций государст­венного управления, включая обеспе­чение безопасности гражданина, об­щества, государства. Будучи самой об­ширной отраслью, А.з. не является однородным массивом законов и под­законных актов нормативного характе­ра и слабо поддается структурирова­нию в связи с достаточно сложной сферой деятельности государственных органов, реализующих функции ис­полнительной власти.

Источниками Ачз. являются Кон­ституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конститу-1 ционные законы и федеральные зако-! ны, законы субъектов РФ, норматив­ные указы Президента РФ и норматив­ные акты глав администрации субъек­тов РФ, постановления Правительства РФ и нормативные акты правительств республик РФ, нормативные акты ор­ганов исполнительной власти других субъектов РФ, международные догово­ры России В действующих классифи­кациях законодательства РФ А.з. не получает должного компактного отра­жения и рассредоточивается по пред­метным отраслям законодательного регулирования — по подотраслям ад­министративного права, либо включа­ется в смежные отрасли права,,-

ДИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В соответствии с пониманием пред­мета административного права и дея­тельности органов исполнительной власти по осуществлению задач и функций государственного управления можно выделить несколько направле­ний законодательства и подзаконных нормативных актов, которые в конеч­ном счете и формируют отрасль А.з.

1. Законодательные акты создаю­щие правовую основу организации системы и деятельности государствен­ных и негосударственных органов с полномочиями по государственному управлению;

2. Процедурно-процессуальные акты и нормы о порядке функционирова­ния органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих функции государственного управле­ния;

3. Акты, издаваемые самими орга­нами исполнительной власти в процес­се своей деятельности. Их можно на­звать внутренними источниками нор­мативно-правового регулирования в системе государственного управления в отличие от источников внешних по отношению к органам исполнительной власти. Одновременно эти источники А.з. являются внешними по отноше­нию к другим субъектам администра­тивного права и активно регулируют их отношения;

4. Акты об ответственности органов исполнительной власти и их должност­ных лиц за правонарушения, включая и административные, совершаемые должностными лицами и другими слу­жащими в процессе функционирова­ния системы исполнительной власти и других органов государственного уп­равления;

5. Акты, регулирующие ответствен­ность граждан, юридических лиц за на­рушение административного законо­дательства путем совершения админи-

17

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

6. Акты, регулирующие юрисдикци-ониую деятельность органов исполни­тельной власти в области государст­венного управления и обеспечения по­рядка и законности в подведомствен­ных сферах ведения.

Каждое из названных направлений А.з. имеет свою структуру, которая может быть охарактеризована по при­знаку предметной сферы регулирова­ния, по признаку субъектов и отноше­ний, имеющих административно-пра­вовой характер, а также по признаку метода правового регулирования. При определении состава каждого из на­правлений следует учитывать, что Конституция РФ относит А.з. и адми­нистративно-процессуальное законо­дательство к сфере совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъ­ектов (ст. 72 Конституции РФ).

В соответствии с этим нормативные акты первой группы включают такие источники, как Конституция РФ, кон­ституции и уставы субъектов РФ, фе­деральные конституционные и феде­ральные законы РФ, законы субъектов РФ по организационным проблемам системы исполнительной власти; эти же источники в части, касающейся по­рядка и процедур деятельности этих органов. Такое законодательство ста­тусного и процессуального характера можно отнести к той категории, кото­рую М. Сперанский определял терми­ном «органическое законодательство». Этот термин используется во француз­ском законодательстве и в настоящее время.

В российской системе организации государственной власти своеобразно решается вопрос об отнесении указов Президента РФ, касающихся вопросов организации системы и отдельных ор­ганов исполнительной власти, к актам органического законодательства. С одной стороны, это не законы, а подза­конные акты, которые и должны быть актами подзаконными, а с другой сто-

18

роны в силу того, что по Конституции РФ Президент не является главой ис­полнительной власти, это — акты, ко­торые не относятся к категорий актов возникающих в самой системе испол­нительной власти. К А.з. они относят­ся как акты, составляющие внешние источники законодательства по орга­низации исполнительной власти. В практике государств, где более четко соблюдается конструкция: прези­дент — глава исполнительной власти (например, США), акты президента рассматриваются как А.з. Во Франции к актам и нормам, соблюдение кото­рых обязательно для администрации в силу принципа законности, относятся следующие: конституция, междуна­родные договоры, закон, общие прин­ципы права, право, вырабатываемое судебной практикой, судебные реше­ния, договоры администрации, испол­нительные решения.

Наибольшее внимание норматив­ным правовым актам в качестве источ­ников А.з., создаваемых в системе ис­полнительной власти, уделяется в кур­сах административного права, в кото­рых анализируются административно-правовые нормы и акты управления, исследуются понятие, признаки, виды, процедуры и процесс принятия этих актов.

Наиболее крупными законами в системе А.з. являются после Конститу­ции РФ: Федеральный конституцион­ный закон «О Правительстве Россий­ской Федерации», Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российскокй Федерации», законы о бюджете, об основах организации местного самоуправления, Таможен­ный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РСФСР об администра­тивных правонарушениях (КоАП), а также федеральные законы, регули­рующие отдельные предметные облас­ти государственного управления — о недрах, об архивах и архивном деле; о

библиотеках; об информации, инфор­матизации и защите информации; о государственной тайне и т.п. Многие законодательные акты, соответствую­щие современным проблемам государ­ственного регулирования и предусмот­ренные Конституцией РФ, пока нахо­дятся в стадии разработки.

Большой массив А.з. (если рассмат­ривать его в широком смысле слова) представлен нормативными постанов­лениями Правительства РФ. Они, как правило, касаются статутных актов от­носительно органов исполнительной власти — утверждения положений об этих органах; решения важнейших про­блем стратегического и оперативного управления экономикой и социальной сферой, утверждения государственных программ, мероприятий; порядка ли­цензирования отдельных видов деятель-юсти, организации управления по кон­фетным направлениям.

Акты и нормы А.з. реализуются в тодзаконных актах — индивидуальных решениях соответствующих органов исполнительной власти относительно конкретных органов, юридических ] лиц, граждан при установлении, изме­нении или прекращении их прав, обя­занностей, в процессе установления их ответственности по нормам админи­стративного права судами и другими органами — субъектами администра­тивной юрисдикции.

В научном и практическом плане нерешенным вопросом в рассматри­ваемой области остается вопрос о при­роде нормативных актов органов мест­ного самоуправления. Естественно, что это акты публичного права, они имеют властный характер и обязатель­ны для исполнения всеми субъектами на определенной территории, должны защищаться и гарантироваться законом, носят подзаконный характер и не долж­ны противоречить законам РФ и зако­нам субъектов РФ. Даже при решении проблемы о выделении муниципально-

ДИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

го права в самостоятельную отрасль российского права остается вопрос об административной природе распоря­дительных актов такого рода.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

1. — отрасль права в системе рос­сийского права;

2. — научная государственно-пра­вовая дисциплина.

1. А.п. как отрасль в системе рос­сийского права занимает наряду с го­сударственным (конституционным), гражданским правом ведущее место в регулировании общественных отноше­ний. Нормы А.п. регулируют общест­венные отношения в сфере организа­ции и деятельности органов исполни­тельной власти в процессе осуществле­ния государственного управления, обеспечения реализации свобод и прав граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществле­ния надзорной и контрольной деятель­ности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности орга­нов исполнительной власти в части разрешения индивидуальных админи­стративных дел и применения админи­стративных взысканий в случаях адми­нистративных правонарушений.

Нормы А.п. регулируют отношения, в которых участвуют: государство, его органы, должностные лица и иные го­сударственные служащие, граждане, юридические лица, иные организации и учреждения, общественные объеди­нения. От имени государства устанав­ливаются нормы поведения различных субъектов. Отличительной чертой ад­министративно-правовых отношений является то, что всегда одной из сторон такого правоотношения является орган исполнительной власти. Предметом отношений могут быть права, обязан­ности, действия или воздержание от действий, деятельность. А.п. использу­ет правовые институты государствен­ного (конституционного) права и фор-

19

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

мирует свои собственные институты, присущие только системе этой отрас­ли. Важнейшими институтами А.п. яв­ляются: субъекты А.п.; административ­но-правовой акт; система органов ис­полнительной власти; правовой режим объектов управления, включая имуще­ство, территориальные единицы, про­цедуры; правовой статус субъекта ад­министративного права; компетенция, полномочия; государственная служба; государственный контроль; админи­стративный надзор; административное правонарушение, административная ответственность и др.

А.п. как часть публичного права имеет свою историю. Истоки форми­рования публичных норм лежат в обычном праве и уже представлены до­статочно определенно в римском праве. Дигесты Юстиниана (середина первого тысячелетия современного ле­тоисчисления) содержат много норм публичного свойства, общих для всех дел. Например, пользование берегами и рекой, театрами и стадионами, кото­рые были «ничьими», а следовательно, общими; погребение на общем кладби­ще, запрет на пребывание в городе или области, запрет на занятие каким-либо делом, правила обращения с огнем и т.д. Подробно были расписаны прави­ла принятия решений различными должностными лицами.

Процесс формирования публичного и в его структуре административного права, сначала как полицейского, свя­зывается с концом XVIII — началом XIX вв., с выделением исполнительной власти в самостоятельную ветвь пуб­личной власти и развитием государст­венного управления — с первой чет­вертью XIX в. (Франция); с конститу­ционным закреплением прав и свобод граждан в большинстве европейских стран — с серединой прошлого века.

В России основы А п. также имеют древнюю историю, которая ждет свое­го исследования. Широко известные

20

правовые акты феодальной России -~ Судебник 1497 г. и Судебник 1550 г по-существу представляли смешанные административно-судебные акты, в структуре которых содержалось нема­ло норм, определяющих состав долж­ностных лиц, действующих от имени феодальной власти, порядок их дея­тельности, начала формирования ин­ститута административной жалобы регулирование системы оплаты долж­ностных лиц — системы кормления и т.п. Важным импульсом формирова­ния теории организации системы ис­полнительной власти и правового ста­туса ее органов в России в начале XIX в. явилась подготовка ряда конститу­ционных проектов, которые не были воплощены в жизнь. Эти проекты ос­новывались на теории разделения го­сударственной власти на ветви и обо­сновании иерархической структуры власти с учетом специфики России Этот этап научно-практического раз­вития А.п. хорошо прослеживается в трудах М.М. Сперанского.

А.п. как отрасль права не всегда включалась в систему российского права как самостоятельная. Вначале А.п. относили к системе государствен­ного права. Примерно с середины XIX в. развиваются два направления этой отрасли: управленческое право, реали­зуемое в процессе деятельности орга­нов государства по управлению его де­лами, и право полицейское, связанное с обеспечением общественного поряд­ка и отношений государства с обывате­лем, гражданином по поводу соблюде­ния установленных правил поведения. В структуре этой отрасли попеременно получают приоритет то полицейская, то управленческо-организационная функции, которые постоянно (в зави­симости от формы государства, госу­дарственного устройства) находятся в поиске наиболее точного сочетания.

В настоящее время — это одна из ведущих отраслей российского права.

Как и в других странах, это - отрасль сложная, развивающаяся, системооб-„азуюшая, не имеющая единой целост­ной кодификационной системы Раз­витие этой отрасли определяется структурой и масштабом публичного сектора управления, социальных и экономических отношений, требую­щих внимания исполнительной влас­ти. Из лона административного права по мере развития общественных отно­шений, требующих государственного регулирования и управления, особенно в связи с развитием разных форм соб­ственности, вычленяются как бы само­стоятельные предметные отрасли сна­чала административного законодатель­ства, а затем и комплексных отраслей права. К их числу следует отнести в на­стоящее время такие отрасли, как фи­нансовое право, бюджетное, налого­вое, таможенное, предприниматель­ское в его значительной части, земель­ное, природоохранное. Активно ста­вится вопрос о формировании инфор-мационного права.

Нормы А.п. наряду с государствен-|ным правом регулируют отношения по ^организации деятельности органов (Местного самоуправления как в части ^самоорганизации, так и в отношениях )С гражданами и юридическими лица-^ми, с органами государственной влас­ти, по порядку принятия решений, ор­ганизации работы служащих этих орга­нов и т.п. На этом фоне в системе пуб­личного права складывается тенденция к выделению т.н. муниципального права.

Общим для перечисленных само­стоятельных, но уже во многом ком­плексных по составу норм предметных отраслей права, является регулирова­ние общественных отношений на ос­нове реализации властных полномо­чий органов и должностных лиц в об­ласти исполнительно-распорядитель­ной и регулирующей деятельности го­сударства.

Принципы А.п. формируются на основе принципов, общих для всей системы права России, а также на ос­нове формулирования и обеспечения специальных принципов, характерных для данной отрасли. Общими принци­пами являются: законность, федера­лизм, равноправие граждан, нравст­венность, которые реализуются в сис­теме законодательства этой отрасли. Наряду с этими общими принципами действуют и специальные отраслевые принципы, которые определяются спе­цифичными методами А.п. Среди них основной — подзаконность актов, при­нимаемых субъектами А.п. Высшим законодательным актом является Кон­ституция Российской Федерации. Дру­гой важный принцип — признание властной природы и приоритета юри­дической силы акта субъекта исполни­тельной власти вышестоящего в иерар­хической системе органов исполни­тельной власти относительно субъек­тивного права других участников ад­министративно-правовых отношений, что корректируется и компенсируется конституционным правом граждан на обжалование в суд решений и действий (бездействий) органов исполнительной власти и должностных лиц (Ст. 46 Конституции РФ). Специальным принципом А.п. можно считать тесную связь А.п. с организационными и тех­нологическими принципами той сферы, где данное право реализуется — с разными сферами и отраслями госу­дарственного управления и реализации прав граждан. Еще один принцип — это иерархичность норм системы этого права, а также его подвижность, ла­бильность, определяемая этими же ка­чествами регулируемых отношений.

А.п. отличается тем, что эта отрасль не делится на материальную и процес­суальную самостоятельные части так четко, как, например, уголовное право, и это затрудняет его кодифика­цию в полном объеме. Кодификация

21

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

норм этой отрасли права затрудняется еще и тем, что ее границы с такими от­раслями, как государственное право и право фажданское, можно назвать вза­имопроникающими. Многие предмет­ные области регулируются одновре­менно государственным (конституци­онным) правом и А.п. Например, от­ношения по образованию и установле­нию правового статуса органов испол­нительной власти. Тесная связь суще­ствует между А.п. и гражданским пра­вом. Например, отношения, связан­ные с правом собственности, особенно государственной; отношения регистра­ции, лицензирования деятельности юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица. Кодификация норм А.п. затруднена и тем, что фронт отношений, регулируе­мых этой отраслью права, очень широк и подвижен.

Одна из специфических особеннос­тей А.п. России состоит в том, что эта отрасль права совмещает функции ре­гулирования, управления, организа­ции, контроля и другие управленчес­кие методы и приемы с функциями юрисдикционного свойства. Органы исполнительной власти в силу недо­статочной развитости административ­ной юстиции как отрасли судебной системы наделены юрисдикционными полномочиями и реализуют деятель­ность по наложению взысканий в под­ведомственных им областях за админи­стративные правонарушения.

Основными источниками А.п. явля­ются: Конституция РФ в части уста­новления основ организации системы исполнительной власти, легитимного оформления предметов ведения феде­рации и субъектов РФ, установления полномочий Правительства РФ, опре­деления системы российского законо­дательства и других институтов адми­нистративного права; федеральные конституционные законы, определяю­щие правовую основу организации и

22

деятельности структур исполнитель, ной власти, включая Федеральны^ конституционный закон «О Прави-тельстве Российской Федерации» от 16 декабря 1997 г., а также ФКЗ о вне­сении изменений и дополнений в этот закон от 31 декабря 1997 г.; Кодекс РСФСР об административных право­нарушениях (публикуется периодичес­ки с дополнениями по состоянию на определенное число); Таможенный ко­декс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. и другие законы РФ в области таможенного дела; Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.; Воз­душный кодекс Союза ССР, утверж­денный Указом Президиума ВС СССР от 11 мая 1983 г.; Лесной кодекс Рос­сийской Федерации от 29 января 1997 г.; федеральные законы РФ об ор­ганизации управления в отдельных от­раслях экономики, социальной, куль­турной сферах развития, в системах обеспечения безопасности; указы Пре­зидиума РФ и постановления Прави­тельства РФ, касающиеся проблем ор­ганизации и деятельности органов ис­полнительной власти в РФ, системы местного самоуправления, совершен­ствования системы правовой инфор­мации (вопросы правовой информати­зации); программные и концептуаль­ные документы, включая послания Президента РФ Федеральному Собра­нию РФ в части развития системы ис­полнительной власти и правовой осно­вы РФ, в части осуществления адми­нистративной реформы в целом; зако­нодательство субъектов РФ по пробле­мам административно-правовых отно­шений; нормативные акты федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов РФ.

2. А.П. Как государственно-правовая наука находит отражение в массе учеб­ников, учебных пособий, курсов, лек­ций, монографических и коллектив­ных исследований проблем а.П., в ме-

тодах и приемах изучения его отдель­ных институтов, направлений, оценки эффективности законодательства и правоприменения в практике управле­ния.

Наука А.п. была официально введе­на в курс юридических наук во Фран­ции. В Англии и Германии долгое время как самостоятельная правовая наука не признавалась. Существуют достаточно глубокие различия в опре­делении предмета науки А.п. европей­ских континентальных стран и амери­канского А.п. Предметом европейско­го А.п. являются вопросы состава, структуры, порядка формирования ор­ганов государственного управления наряду с проблемами установления субъектов административного права, правил принятия решений, природы и структуры нормативных актов в систе­ме регулирования отношений этой от­расли, организации государствен­ной — публичной службы. В амери­канском А.п. реализуется подход, со­гласно которому структурные пробле­мы выделяются в самостоятельную науку государственного управления, а А.п. сосредоточивает внимание на про­цедурной стороне деятельности госу­дарственного аппарата и проблемах за­щиты интересов граждан.

Основы науки А.п. в России зарож­дались и получали монографическое оформление уже в середине XIX в. по мере развития административного права и его выделения из государст-нного. Отметим лишь две работы, видетельствующие о научном подходе исследованиям в этой области. Одна в них — книга А.Вицина, изданная в лани в 1853 г. под названием «Крат-и очерк управления в России от Петра великого до издания общего уч­реждения министерств». Другая — ра­бота одного из основоположников ад­министративного надзора в России и-В.Платонова, вышедшая в Харькове в 1856 г. под названием «Вступитель-

ные понятия в учение о благоустройст­ве и благочинии государственном». Постепенно эти направления сближа­ются, что на определенных этапах раз­вития российского государства приво­дит к явному приоритету управленчес­ких функций А.п., с признанием ис­ключительно одного признака отноше­ний субъектов этой отрасли права — властной природы полномочий орга­нов и должностных лиц. В конце XIX — начале XX вв. в России в связи с активизацией идеи правового госу­дарства усиливается и внимание к раз­витию науки А.п. Крупнейшими адми-нистративистами начала конца XIX в. — начала XX в. в России были Корку нов Н.М., Лазаревский Н.И., Берендст Э.Н., Горбунов А., Тара­сов И.Т., Шпилевский М.М., Елистра-тов А.И., Гаген В.А., Лохвицкий А.В., Евроинов Г.А., Штейн Л. Позднее, после Октябрьской революции, как от­мечают историки права, А.п. дважды пытались упразднить (1917—1921 и 1928—1938 гг.), но безуспешно. Это на­несло большой вред развитию право­вой науки в целом, однако не приоста­новило ее развития. Наиболее значи­мыми юристами в области админи­стративно-правовой науки в СССР и Российской Федерации являются; Еропкин М.И., Студеникин С.С., Ев-тихиев И.И., Власов В.А., Лунев А.Е., Попова В.И., Якуба О.М., Козлов Ю.М., Петров Г.И., Коренев А.П., Ве-ремеенко И.И., Манохин В.М., Бахрах Д.Н., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Новоселов Н.И. Попов Л.Л., Пронина В.С., Ямпольская Ц.А., Алехин А.П., Туманов Г.А., Студеникина М.С., Юсупов В.А. и др.

Проблема курса, программы А.п. в современной юридической науке Рос­сии является достаточно сложной. Традиционно предмет этой науки оп­ределялся как регулирование общест­венных управленческих отношений, а содержание было ориентировано на

23

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ (ПРОСТУПОК)

понятие государственного управления, принципы его организации; характе­ристику предмета и системы отрасли права и ее норм, отношений с учетом специфики субъектов и оснований возникновения отношений, источни­ков А.п. Детально анализировались со­став субъектов, формы и методы госу­дарственного управления, акты управ­ления, административная ответствен­ность, обеспечение законности в уп­равлении, контроль и сущность адми­нистративного процесса. Особенная часть рассматривала специфику управ­ления в области народного хозяйства, социально-культурной деятельности, а в блок административно-политическо­го строительства включалась деятель­ность Министерства внутренних дел — т.н. полицейская часть.

В настоящее время ведется поиск новых подходов к структуре этой от­расли юридической науки, издается много авторских коллективных учеб­ников. Основное направление их ха­рактеризуется вниманием к общей части А.п., к постановке вопроса об от­делении государственного управления от А.п. и усилении теоретических и ин­ституционных правовых проблем, включая и развитие той части, которая в современных условиях может быть охарактеризована как обеспечение без­опасности.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНА­РУШЕНИЕ (ПРОСТУПОК) - в соот­ветствии с КоАП РСФСР — посягаю­щее на государственный или общест­венный порядок, права и свободы граждан, на собственность, на установ­ленный порядок управления, проти­воправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или без­действие, за которое законодательст­вом предусмотрена административная ответственность. Указанное определе­ние А.а. относится к физическим лицам, для юридических лиц, на кото-

24

рые ныне распространяются нормы за. конодательства об административно^ ответственности, естественно отпада^ вопрос о вине. Все остальные перечне, ленные в определении признаки А.а. ( полной мере могут быть отнесены ^ юридическим лицам. Законодатель ха­рактеризует А.а. прежде всего как лей. ствие или бездействие, которое нару. шает определенные общеобязательные правила, установленные законом (фе. деральным либо субъекта ФР), а также установленные в соответствии с зако­ном органом исполнительной власти в пределах его компетенции. Конкрет­ное действие или бездействие призна­ется А.а., если оно является противоп­равным, т.е. деянием, запрещенным правовой нормой. Применительно к физическому лицу его противоправное деяние может быть квалифицировано как А.а. только при наличии вины в форме прямого умысла или неосто­рожности. Структура состава А.а включает: 1) объект правонарушения (права и свободы человека и граждани­на, собственность независимо от ее формы, окружающая природная среда, общественный порядок и т.п.); 2) объ­ективную сторону — конкретные дей­ствия, выразившиеся в нарушении ус­тановленных правил; 3) субъект А.а. — физическое лицо (гражданин, достиг­ший 16-летнего возраста, должностное лицо, военнослужащий); юридическое лицо, зарегистрированное в установ­ленном порядке и действующее в соот­ветствии со своим уставом, иной хо­зяйствующий субъект; 4) субъектив­ную сторону состава (в отношении фи­зических лиц) — отношение субъекта к совершенному им деянию, т.е. вину в форме умысла или неосторожности.

А.а. имеет много общих черт с пре­ступлением, поскольку объекты пося­гательства у них нередко совпадают Например, грубое нарушение правил движения, повлекшее гибель человека или нанесение телесных повреждений.

„осматривается как преступление и уголовную ответственность. То

-

«грубое нарушение правил движе-я не причинившее вреда здоровью «ловека, является А.а. и влечет адми­нистративную ответственность. В тео-1И административного права выска­зана точка зрения, согласно которой А.а отличается от преступления мень­шей степенью общественной опаснос­ти Однако законодатель эту точку зре­ния не воспринял: из сопоставления определений А.а. и преступления (ст 10 КоАП РСФСР и ст. 14 и 15 УК РФ) вытекает вывод, что критерий об­щественной опасности относится только к преступлениям.

Следует также отметить, что зако­нодатель определил дополнительный признак А.а. Это — такое противоп­равное деяние, за которое установлена административная ответственность. Тем самым подчеркнуто, что А.а. явля­ется основанием для административ­ной ответственности. В ряде случаев А.а. является основанием дисципли­нарной ответственности (в отношении военнослужащих и некоторых других лиц).

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖ­ДЕНИЕ — метод принудительного обеспечения должного поведения фи­зических и юридических лиц (граждан и организаций) в сфере исполнитель­ной власти в целях исполнения обще­обязательных правил и норм в кон­кретных областях жизнедеятельности общества (охрана окружающей среды, безопасность дорожного движения, разрешительная система, санитарная, пожарная безопасность и т.п.). А.п. осуществляется уполномоченными за­коном государственными органами и Должностными лицами в администра­тивном (внесудебном) порядке и имеет Целью охрану прав и законных интере­се граждан, оперативное реагирование

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

на нарушение законности, государст­венного и общественного порядка.

В теории административного права меры А.п. подразделяются на три ос­новные группы: административно-предупредительные меры; админи-стративно-пресекательные меры; меры административной ответственности. Административно-предупредительные меры принудительного характера при­меняются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предот­вращения вредных для безопасности личности, общества, государства про­явлений. Выражаются эти меры, как правило, в виде определенных ограни­чений и запретов в условиях стихий­ных бедствий, крупных аварий и дру­гих чрезвычайных ситуаций. Применя­ются эти меры органами внутренних дел, органами МЧС РФ, федеральны­ми надзорами, специальными гос. ин­спекциями и некоторыми другими уполномоченными законом органами. К административно-предупредитель­ным мерам можно отнести следующие: контроль и надзорные проверки; лич­ный досмотр и досмотр вещей и пред­метов, товаров (милицейский, тамо­женный); проверка документов, удос­товеряющих личность гражданина; ад­министративное задержание; введение на определенной территории каранти­на (при эпидемиях и эпизоотиях); вре­менное прекращение движения транс­порта и пешеходов; обязательное ме­дицинское освидетельствование работ­ников в отдельных отраслях производ­ства (например, в атомной энергети­ке), в торговле, общественном пита­нии, в детских учреждениях и т.п.; рек­визиция имущества; закрытие участков государственной границы для пересе­чения физическими лицами и грузами. Административно-пресекательные меры направлены на прекращение противоправных действий и предот­вращение их вредных последствий. К

25

АДМИНИСТРАТИВНО-КОМАНДНАЯ СИСТЕМА

их числу относятся требование пре­кратить противоправные действия (милиция вправе потребовать от граж­данина прекращения административ­ного правонарушения, а также дейст­вий, препятствующих осуществлению полномочий милиции), непосредст­венное физическое воздействие (свя­зывание, применение наручников, ми­лицейских дубинок, газового оружия, а в случаях, точно очертанных зако­ном, — и огнестрельного оружия См Закон «О милиции»), принудительное лечение лиц, страдающих остро зараз­ными и особо опасными для окружаю­щих заболеваниями, временное от­странение от работы в определенных организациях инфекционных больных запрещение эксплуатации транспорт­ных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям, запрещение строитель­ных работ, эксплуатации установок и оборудования на отдельных производ­ствах, если это угрожает жизни и здо­ровью населения, закрытие торгового предприятия вследствие грубого нару­шения санитарных норм и правил, изъятие и уничтожение продовольст­венных и промышленных товаров, ка­чество которых угрожает жизни граж­дан, и тд К пресекательным мерам принудительного характера можно также отнести отказ в выдаче, приоста­новление или аннулирование лицен­зии, выданной на определенный вид деятельности

Самостоятельным видом А п явля­ются меры административной ответст­венности (см Административная от­ветственность, Административное правонарушение (проступок))

АДМИНИСТРАТИВНО-КОМАНДНАЯ СИСТЕМА — система государственно­го управления и система государствен­ной власти в целом, которая сложилась в СССР и в ряде стран Восточной Ев­ропы после второй мировой войны

Признаками, которые характеризую, этот тип системы государственно) власти, являются наличие в стращ однопартийной системы, аппарат ко. торой органически сливается с систе мой государственной власти и стано вится ее высшим звеном, принижу значение выборной представительной системы законодательных органов, ор ганизаиионная неразделенность функ циональной деятельности законода тельной и исполнительной ветвей власти на всех уровнях, осуществление глобального государственного управ ления на основе линейного планирова ния развития всего народного хозяйст ва, создание приоритета государствен ного сектора хозяйства при недооцен ке кооперативных и личных форм соб ственности, ограничение или исклю чение частной собственности В лите ратуре постсоветского периода часто дается односторонняя оценка совет ской системы государственного уст ройства и советской системы органи зации государственной власти, ее огульное отождествление с А к с , и на этой основе культивируется отрицание всех положительных результатов обще ственного развития, которые были до стигнуты в СССР за крайне короткий исторический срок и позволили обес­печить победу СССР в Великой отече­ственной войне, в восстановлении хо­зяйства, в создании новых кадров спе­циалистов по всем отраслям знании и управления, занять одно из ведущих мест в рейтинге передовых стран мира Позитивные сдвиги в социально-эко­номическом развитии СССР по срав­нению с дореволюционной Россией и темпами развития других стран за 30-60 годы XX века следует рассматривать как итог общественного и государст­венного развития вопреки отрицатель­ным факторам наличия А к с Вместе с тем необходимо резко отрицательно оценить влияние этого фактора в орга­низации и деятельности государства ни

ирование условий для создания ии и перспектив развития об-

ва Рано или поздно А кс приво-1т к стагнации управления общест-„•нными процессами, истощению ак-™вности населения, росту бюрокра­тии и коррупции к кризису социаль­ного потенциала общества, тормозит развитие гражданского общества и де­мократии

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ НОРМА — установленная государст­вом норма права, регулирующая обще­ственные отношения в сфере государ­ственного управления, а также управ­ленческие отношения возникающие в иных областях государственной дея­тельности при решении законодатель­ными и судебными органами, органа­ми местного самоуправления вопросов государственной и муниципальной службы и вопросов их внутриорганиза-ционной деятельности, а также при осуществлении различными негосу­дарственными органами, организация­ми и объединениями делегированных им полномочий органов государствен­ного управления

А -п н содержит определенное пра­вило поведения, имеющее общеобяза­тельную силу для субъектов админи­стративного права (граждан и органи­заций), которым оно адресовано А -п н наделяет их юридическими права­ми и обязанностями определяет воз­можные или должные действия или ог­раничивает рамки таких действий В случае необходимости предписанное А -п н поведение субъектов обеспечи­вается мерами государственного при­нуждения, в том числе мерами юриди­ческой ответственности

Структура А -п н аналогична структуре любой нормы права это -гипотеза (условия, при которых при­менима данная норма), диспозиция (предписываемое нормой правило по­ведения) и санкция (меры применяе-

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВДЯ НОРМА

мые за невыполнение указанного в диспозиции правила) Во многих А -п н может отсутствовать санкция — в таком случае она содержится в других правовых актах В нормах, устанавли­вающих административную ответст­венность за совершение администра­тивных правонарушений, гипотеза фактически слита с диспозицией (под­разумевается, что данное деяние со­вершать нельзя под страхом наступле­ния административной ответственнос­ти) и называется диспозицией

А -п н могут быть классифициро­ваны по различным критериям

По способу воздействия на поведе­ние субъектов административного права выделяют обязывающие нормы (предписывающие обязательное совер­шение определенных действий), запре­тительные (накладывающие правовой запрет на совершение определенных действий), уполномочивающие или управомочивающие (предоставляю­щие возможность выбора того или иного варианта поведения, использо­вания или неиспользования субъек­тивного права) и поощрительные А -п н (поощряющие к совершению каких-либо действий)

По целевому назначению А -п н делятся на регулятивные, регулирую­щие законную деятельность субъектов права в сфере государственного управ­ления, и охранительные, которые обеспечивают защиту общественных отношений в этой сфере от неправо­мерных посягательств

В зависимости от содержания, предмета регулирования А -п н выде­ляются материальные нормы, устанав­ливающие права и обязанности субъ­ектов административного права, и процессуальные нормы, регламенти­рующие процедуру, порядок реализа­ции прав и осуществления обязаннос­тей В одном правовом акте материаль­ные и процессуальные А -п н , как правило не отделены друг от друга —

26

27

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОТНОШШЦ^Е

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

они могут перемежаться или даже быть смешанными.

По юридической силе А.-п.н. могут быть законодательными, то есть содер­жаться в конституциях и законах, и подзаконными, содержащимися в пра­вовых актах, издаваемых Президентом, Правительством РФ, другими органа­ми исполнительной власти и органами местного самоуправления.

В зависимости от территориальных масштабов действия А.-п.н. бывают: об­щероссийские, территориальные, дей­ствующие в пределах территории одного субъекта РФ, межтерриториальные, действующие в пределах нескольких территориальных единиц и т.д.

По пределу действия во времени А.-п.н. делятся на бессрочные, действую­щие без указания отведенного им срока, и срочные, с заранее установ­ленным сроком действия.

А.-п.н. могут быть классифициро­ваны и по субъектам (адресатам), на поведение которых они оказывают воздействие.

Родственные по своему юридичес­кому содержанию А.-п.н. объединяют­ся в обособленные группы норм — правовые институты административ­ного права, например, институт госу­дарственной службы, институт адми­нистративной ответственности, инсти­тут административно-правового стату­са граждан и др.

По общему правилу А.-п.н., содер­жащиеся в законах, вступают в силу, как, соответственно, и сам закон, через 10 дней после официального опубли­кования, а нормы, содержащиеся в актах Президента РФ — через 7 дней после официального опубликования, если в самих принятых актах не указан иной срок. Постановления Правитель­ства РФ, затрагивающие права, свобо­ды и обязанности человека и гражда­нина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ

вступают в силу со дня их подписания если самими постановлениями н, предусмотрен иной порядок их вступ ления в силу.

Реализация А.-п.н., то есть практи ческое претворение в жизнь ее требо ваний, выражается в соответствую щем поведении субъекта права, к ко торому она обращена. Существую! несколько способов реализации д п.н.: исполнение, соблюдение, ис-пользование, применение. Исполне­ние А.-п.н. заключается в активны) правомерных действиях субъекта пс выполнению директивных указаний предписаний, содержащихся в обязы-вающей норме. Соблюдение А-п.н. — это добровольное воздержание субъекта от совершения запрещенных действий. Соблюдение выражается в пассивном поведении субъектов права. Использование А.-п.н. харак­теризуется альтернативными возмож­ностями субъекта права воспользо ваться или не воспользоваться субъ­ективными правами, предоставлен­ными ему уполномочивающей (упра-вомочивающей) нормой. Основная особенность применения А.-п.н. со­стоит в том, что эта форма реализа­ции А.-п.н. свойственна только упол­номоченным государственным орга­нам и должностным лицам, которые принимают на основе действующей А.-п.н. и в рамках своей компетенции имеющее юридическое значение го­сударственно-властное решение по конкретному делу в установленном законом порядке.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОТНОШЕНИЕ — общественное отно шение, урегулированное администра­тивно-правовой нормой (см. Админи­стративно-правовая норма). Характер­ная особенность А.-п.о. заключается в том, что оно возникает, как правило, между органом, наделенным государ­ственно-властными полномочиями

, „(-имущественно органом исполни­тельной власти), и другой стороной, ^орая таких полномочий может не иметь (гражданин, общественная орга­низация, предприятие). Эти отноше­ния связаны в большинстве своем с уп­равляющим воздействием органа ис­полнительной власти, осуществляю­щего в пределах своей компетенции регулирующую, координирующую и контрольную функции. Можно выде­лить следующие группы администра­тивно-правовых отношений: между го­сударственными органами, когда имеют место отношения субордина­ции, т.е. власти-подчинения; горизон­тальные отношения между государст­венными органами, когда имеет место административный договор (между министерствами, между органом ис­полнительной власти РФ и соответст­вующим органом субъекта Федерации; между органом исполнительной власти и общественной организацией (в про­цессе государственной регистрации, при осуществлении контроля за со­блюдением устава данной организа­ции); между органом исполнительной власти и гражданином (рассмотрение заявлений и жалоб граждан, назначе­ние пенсий и пособий, рассмотрение дел об административных правонару­шениях и т.п.). Таким образом, в адми­нистративно-правовых отношениях одна из сторон — всегда орган публич­ной власти, призванный представлять и защищать публичный интерес.

Можно также выделить следующие основные группы административно-правовых отношений, имея в виду Цели их реализации и виды субъектов этих отношений. Первую их группу со­ставляют административно-правовые отношения, которые возникают, изме­няются и прекращаются в связи с реа­лизацией органами государственной асти (в основном органами исполни-льной власти) установленной зако-°м компетенции. Вторую группу от-

ношений составляют отношения в связи с реализацией гражданами и ор­ганизациями их прав в сфере исполни­тельной власти (например, права граж­данина на поступление на государст­венную службу и т.п.). Третью группу отношений составляют отношения, связанные с нарушением органом го­сударственной власти (должностным лицом) прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, т.е. административно-правовые споры. Четвертую группу отношений состав­ляют отношения, возникающие в связи с нарушением гражданами и ор­ганизациями установленных государ­ством общеобязательных норм и пра­вил, влекущих возможность примене­ния мер административного принуж­дения, в том числе административных взысканий.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ (Институт административ­ного права) — научно выделяемая кате­гория этой отрасли права, выраженная совокупностью правовых норм, регу­лирующих однородную группу отно­шений. С точки зрения теории права это правовая конструкция, позволяю­щая выделить из всей совокупности правовых норм типовую обобщающую структуру, которая наилучшим обра­зом отражает предметную или функци­ональную сферу права (отрасли права). «Главная функция правового институ­та, пишет С.С.Алексеев, — состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, от­носительно законченное регулирова­ние. Это значит, что правовой инсти­тут должен обладать полным «ком­плектом» норм, при помощи которых возможно охватить все существенные моменты регулирования соответствую­щего участка". В административном праве таковыми «участками» являются, например, институт «исполнительная

28

29

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

власть», институт «компетенция». Можно назвать такие институты как: «правомочие», «административно-пра­вовые акты», «государственная служ­ба», «административно-правовая от­ветственность», институт «воздействия административного», институт жало­бы, институт «орган исполнительной власти» и др. А.-п.и. формируется либо как категория исключительно данной отрасли права (например, администра­тивное воздействие, правовой режим), либо как применение общего правово­го института (институт «правовая от­ветственность»), или как применение категорий определенной сопредельной отрасли права с учетом специфики права административного. Например, в конституционном праве — «орган го­сударственной власти», а в админи­стративном праве — институт «орган исполнительной власти».

Административное право в значи­тельной мере регулирует отношения в области государственного управления, к каковым относятся, например, такие, как «организация», «обеспече­ние», «прогнозирование», «самокон­троль», «функции» и т.п. Институты управления и особенно государствен­ного управления тесно взаимодейству­ют с А.-п.и., формируются и реализу­ются с их участием, однако полностью не совпадают. А.-п.и., с одной сторо­ны, шире по составу, чем институты управления, т.к. регулируют отноше­ния не только сугубо управленческого характера. А с другой стороны, инсти­туты государственного управления самостоятельны как более общая сис­темообразующая организационная ка­тегория, имеющая свои методы и формы, которые зависят от правового регулирования, но только к нему не сводятся. Взаимодействие институтов государственного управления и А.-п.и. образуют многие функциональные на­правления деятельности органов ис­полнительной власти. Например уни-

версальным сочетанием является свя3. ка «правовое обеспечение» примещ тельно к любой сфере государственно, го управления. Категория «предмет(ц ведения» является институтом государ. ственного управления. Закрепленнц конкретные предметы ведения посред. ством права в Конституции РФ или | конституционных актах субъектов РОС. сийской Федерации рассматривают^ как институт конституционного права В административном праве парным < этому институту управления являете) А.-п.и. — «полномочия» как совокул. ность прав и обязанностей по реализа. ции компетенции конкретного субъек­та административного права в данной предметной сфере ведения.

Проблема А.-п.и. в административ­но правовой науке исследована еще недостаточно. Учебники и курсы по этой дисциплине охватывают такие традиционные А.-п.и., как: админи­стративно-правовые нормы, субъекты административного права, государст­венная служба, административная от­ветственность, государственный кон­троль, надзор, административное про­изводство и др. В последнее время привлекают внимание А.-п.и. правово­го регулирования, правового режима, государственной регистрации, разре­шительная (лицензионная) система. В связи с развитием гуманитарной на­правленности права получают разви­тие институты, связанные с гарантия­ми и обеспечением условий реализа­ции прав граждан. Например, гарантии права на информацию, на защиту ин­формации, обеспечение информаци­онной безопасности. В теоретическом и законодательном плане ставятся во­просы развития таких институтов, как право на доступ к информации, зашита персональных данных, развивается ин­ститут «ограничения доступа» к кон­фиденциальной информации, инсти­туты «государственной», «личной тайны».

Рассмотрение института «право гпбственности» как института много-^аслевого - относимого не только к Спасти гражданского права, позволяет сформулировать А.-П.И. «регулирова­ние права государственной собствен­ности» Конституционным, более вы­сокого уровня институтом следует рас­сматривать институт правового регули­рования форм собственности во всем объеме этого понятия, аналогично тому, как институты прав граждан, свобод граждан являются правовыми институтами конституционного (госу­дарственного) права.

Более глубоко, чем в учебный лите­ратуре, А.-п.и. исследуются в моногра­фиях по конкретным проблемам адми­нистративного права. Например, право жалобы, как А.-п.и., исследуемый в тандеме с общеправовым институтом «правовой статус гражданина», позво­ляет проследить специфику законода­тельства в регулировании общего, спе­циального и исключительного статуса гражданина в области реализации права жалобы.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ

СТАТУС — правовое положение граж­данина либо юридического лица.

Правовой статус индивида — одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связа­на с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием за­конности. А.-п.с. личности составляет важнейшую и органическую часть об­щего правового статуса, установленно­го Конституцией РФ, Законом «О гражданстве РФ» и другими законода­тельными актами. В А.-п.с. в обобщен­ном виде конкретизируются разнооб­разные права, обязанности, гарантии с Учетом отраслевой праводееспособ-ности. Государства, признавая гражда-чина субъектом административного права, определяет его правовой статус. Административно-правовое положе-

ние личности характеризуется прежде всего объемом и характером админи­стративной правосубъектности, кото­рую образуют административная пра­воспособность и дееспособность. Под административной правоспособнос­тью понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности ад­министративно-правового характера. Она наступает с момента рождения гражданина. Административная право­способность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдель­ных граждан она может быть временно ограничена в случаях и в порядке, оп­ределяемом законодательством. Адми­нистративная дееспособность гражда­нина — признаваемая за ним способ­ность своими личными действиями осуществлять, приобретать права и вы­полнять возложенные обязанности ад­министративно-правового характера. Момент возникновения администра­тивной дееспособности гражданина единообразно не определен законода­тельством. В полном объеме она воз­никает с восемнадцати лет. Частичная дееспособность наступает с шестнад­цатилетнего возраста. Именно с этого момента лицо может быть привлечено к административной ответственности. А.-п.с. гражданина РФ устанавлива­ется прежде всего Конституцией РФ, актами органов представительной власти, указами Президента РФ. В формировании и особенно в реализа­ции данного статуса значительна роль органов исполнительной власти. Во многих случаях именно актами орга­нов исполнительной власти конкрети­зируются права и обязанности, уста­новленные в общем виде конституция­ми и отдельными законодательными актами.

Во взаимодействии с управленчес­кими структурами реализуются такие

30

31

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

права и свободы как: право на участие в управлении; право на объединение; право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирова­ние, право на свободу передвижения; право на обращение; право на возме­щение государством вреда и др.

Обязанности граждан в сфере госу­дарственного управления дополняют их А.-п.с. Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административ­ного права является соблюдение ими административно-правовых норм и ос­нованных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления. Таким об­разом правам корреспондируют адми­нистративно-правовые обязанности, состоящие в том, что государство при помощи права устанавливает правила, которые гражданин должен соблюдать.

Все гарантии прав личности можно разделить на экономические, полити­ческие и организационно-правовые. Последние включают в себя не только правовые нормы об охране прав и ин­тересов граждан, но и деятельности различных государственных органов по охране прав индивида. К организа­ционно-правовым гарантиям относят­ся судебные и внесудебные. (См. Право на жалобу). Таким образом А.-п.с. гражданина характеризуется уни­версальными правами и обязанностя­ми в сфере государственного управле­ния, подкрепленными комплексом га­рантий.

Следует отметить, что многие кате­гории граждан имеют узаконенные различия в А.-п.с., что не может ис­ключить особого А.-п.с. Сейчас его имеют, например, переселенцы, бе­женцы, инвалиды и др. Особым А.-п.с. обладают иностранные граждане и лица без гражданства.

Содержание А.-п.с. коллективного субъекта административного права за­висит от того является ли он частью го­сударственного механизма или нет;

32

каким видом деятельности он зании(а. ется; является ли он самостоятельна единицей или включен в более ело* ную организационную структуру.

Важным элементом администра тивно-правового статуса государствен ного коллективного субъекта являюто его цели, задачи и функции, закреп ленные юридически. Кроме того, в ор ганизационно-структурный компо нент правового статуса входят норма тивное регулирование порядка образо вания, легализации, реорганизации ликвидации субъектов, установление 1 изменение их организационных струи тур, права на организационное само определение, права на официальны! символы и т.д.

Часть правового статуса коллектив •ных субъектов права — компетенция которая состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения и носящих внешневластный характер. Ее первый элемент включает права и обя занности, связанные с осуществлени ем власти, участие в управленческие отношениях, в том числе и право изда­вать определенные акты. Второй эле­мент компетенции — подведомствен­ности, правовое закрепление круп объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномо­чия.

Отдельной составляющей правово­го статуса считается ответственность

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ - способы практической реализации задач и функций исполнительной власти. Эти методы используются субъектами ис­полнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции. Методы — своеоб­разный управленческий инструмента­рий, используемый конкретными ис­полнительными органами (должност-

ными лииами) для решения стоящих

перед ними задач.

^аминистративно-правовые мето-„,,, (внеэкономические) - это методы ™ямого веления, чисто распоряди-пьные т е. методы прямых и одно­сторонних юридически - властных предписаний субъектов исполнитель­ной власти. Свое выражение они нахо­дят в совершении субъектом управле­ния таких юридических действий, в со­держании которых проявляется власт­ное обеспечение должного поведения управляемых объектов.

Под влиянием политической и эко­номической ситуации в связи с изме­нениями в механизме государственно­го управления и организационно-пра­вовом статусе многих субъектов и объ­ектов управления изменяется содержа­ние самого управляющего воздейст­вия, поскольку прямое администриро­вание уступает место экономическому стимулирующему воздействию, исхо­дящему из самостоятельности управ­ляемого объекта в решении возложен­ных на него задач. Экономический метод — это метод косвенного воздей­ствия со стороны субъекта государст­венной управленческой деятельности на управляемый объект. С помощью этого метода субъект управления доби­вается должного поведения управляе­мых путем воздействия на их матери­альные интересы.

Противоречий между внеэкономи­ческим и экономическим методами нет Они действуют в сочетании.

В числе административно-правовых методов есть средства принудительно­го характера, используя которые орга­ны исполнительной власти обеспечи­вают необходимое упорядочивающее воздействие на регулируемые общест­венные отношения. В своей совокуп­ности меры принудительного обеспе­чения должного поведения управляе­мых составляют институт администра-принуждения. Для админи-

ЛИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС

стративного принуждения характерно, как правило, внесудебное применение; применение принудительных мер лишь теми органами исполнительной власти (должностными лицами), кото­рые наделены специальными полно­мочиями; они применяются в целях соблюдения норм, формулирующих общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления и т.д. Меры административного при­нуждения разнообразны. Среди них выделяются: административно-пред­упредительные меры, административ-но-пресекательные меры и меры адми­нистративной ответственности.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕС­СУАЛЬНОЕ ПРАВО — отрасль зако­нодательства, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в ходе разрешения индиви­дуальных административных дел в сфере исполнительной власти. Задача А.-п.п. обеспечить точное применение норм материального права, в т.ч. опре­деляющих порядок рассмотрения жалоб, применения мер администра­тивного воздействия. Нормы А.-п.п. определяют порядок приема и рас­смотрения в аппарате управления заяв­лений и жалоб граждан, порядок изда­ния административных актов, в том числе о применении мер администра­тивного принуждения, гарантий прав граждан как участников администра­тивного процесса.

Нормы советского А.-п.п. получили значительное развитие в законодатель­ных актах Союза ССР и союзных рес­публик (законодательство о примене­нии административных штрафов и дру­гих мер административного воздейст­вия Положения об административных комиссиях, положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и др.).

1 2-42

т

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕС­СУАЛЬНЫЙ КОДЕКС - законода­тельный акт, содержащий администра-

33

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ

/1ИНИСТРАТИВНЫЙ АРЕСТ ИМУЩЕСТВА

тивно-процессуальные нормы, систе­матизированные и кодифицированные применительно к особенностям мате­риальных административных норм, подлежащих применению в строго ус­тановленном процессуальном порядке, а также с учетом правового статуса субъектов административной юрис­дикции и всех лиц, являющихся участ­никами процесса рассмотрения дел. В России такой кодекс пока отсутствует, предполагается лишь его разработка. В зарубежных странах содержание АПК значительно различается. АПК Поль­ши детально регламентирует порядок принятия органами администрации индивидуальных административных актов в отношении граждан, включая и порядок обжалования таких актов. В США действует кодифицированный закон об административной процеду­ре, в котором содержатся положения, регулирующие порядок информирова­ния граждан о деятельности админи­страции, порядок административного нормотворчества и квазисудебной дея­тельности соответствующих учрежде­ний, а также порядок проверки судом решений учреждений. Многие штаты в США имеют свои законы об админи­стративной процедуре, принятые в со­ответствии с Примерным законом штата об административной процедуре. В Великобритании административ­но-процессуальные нормы, касающие­ся деятельности органов администра­тивной юстиции, содержатся в Законе 1971 г. «О трибуналах и расследовани­ях». Этот закон регулирует также поря­док министерских расследований, свя­занных с жалобами граждан и органи­заций на действия администрации. В ФРГ действует закон об администра­тивной процедуре, регламентирующий издание административных актов и из­дание общенормативных актов управ­ления. Согласно этому закону «адми­нистративным актом является распо­ряжение, решение или иное односто-

ронне-властное действие, которые с^ вершают компетентные учреждения, целях регулирования индивидуальна отношений в области публичног, права и которые направлены вовне. Закон определяет способы опублико. вания издаваемых актов и обеспечен))) их действия, условия их действитель. ности, способы исправления ошибсц административного производства, по. рядок изъятия административного акт-, с допущенными ошибками и введен» в действие исправленного акта.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ - ии

дивидуальный акт управления правоп­рименительного характера, которые направлен не на установление админи­стративно-правовых норм, а на их ис­полнение (применение). Администра­тивные акты по своему юридическом) содержанию являются распорядитель­ными правовыми актами. В них выра­жаются конкретные юридически-властные волеизъявления (предписа­ния) субъектов исполнительной влас­ти. Это проявляется в том, что с их по­мощью решаются индивидуальные ад­министративные дела или вопросы возникающие в сфере государственно­го управления; они персонифицирова­ны, то есть их адресатом является кон­кретное лицо. Они являются юриди­ческими фактами, которые служат ос­нованиями возникновения, изменения и прекращения конкретных админи­стративно-правовых отношений.

В практике государственно-управ­ленческой деятельности администра­тивные акты являются средством опе­ративного решения текущих управлен­ческих вопросов. Административные акты обеспечивают выполнение юрис-дикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Административные акты использУ" ются также для реализации правовых

норм ДРУГИХ отраслей российского

""мминистративные акты должны соответствовать нормативным право­вым актам.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АРЕСТ -

тишение в качестве меры администра­тивного взыскания лица, совершивше­го административное правонарушение, свободы и тем самым временная изо-пяиия его от общества на срок, уста­новленный в постановлении районно­го судьи в соответствии со ст. 32 КоАП РСФСР. А.а. является мерой исключи­тельной и применяется за наиболее тяжкие проступки (злостное непови­новение законному распоряжению или требованию работника милиции, воен­нослужащего, народного дружинника при исполнении ими обязанностей по охране общественного порядка, мел­кое хулиганство и т.п.), в тех случаях, если по обстоятельствам дела и с уче­том личности нарушителя применение штрафа будет признано недостаточ­ным. В целях охраны прав и свобод граждан А.а. может назначаться только в судебном порядке. При этом А.а. не может применяться к беременным женщинам, к женщинам, имеющим детей в возрасте до двенадцати лет, к несовершеннолетним, к инвалидам первой и второй группы. Максималь­ный срок А.а. — пятнадцать суток — установлен ст. 32 КоАП и не может быть увеличен законом субъекта РФ, что, к сожалению, имело место (в Баш­кортостане и некоторых других рес­публиках). Постановление районного судьи об А.а. приводится в исполнение немедленно после его вынесения и в соответствии с КоАП обжалованию не подлежит, но может быть опротестова-Но прокурором. В настоящее время с Учетом норм ст. 46 Конституции РФ