Глава III. Законодательный процесс в Республике Башкортостан

1. Подготовка законопроектов

В демократическом правовом государстве, каковым провозглашена Россия в статье 1 Конституции Российской Федерации, качеству закона должно придаваться особое значение, ибо полнота и степень реализации прав и свобод граждан напрямую связаны с эффективностью действия законодательных норм в процессе их применения. С учетом верховенства закона в системе нормативных правовых актов предъявляемое к нему требование высокого качества также становится главенствующим. Законодательные предписания диктуют параметры развития всей совокупности производных правовых актов. Соответственно, и законотворческие ошибки могут развиться в геометрической прогрессии и привести к отрицательным последствиям.

Нейтрализовать или минимизировать возможные законотворческие несовершенства призвана особая процедура подготовки и принятия законов. Если официальной стадии законотворческого процесса (устанавливаемым законодательным органом регламентным процедурам рассмотрения внесенного в парламент законопроекта) традиционно уделяется большое внимание, то этого, к сожалению, нельзя утверждать в отношении подготовки проектов законов.

Между тем именно на начальной стадии законотворческого процесса прорабатывается идея законопроекта, которая ложится в основу его концепции, – фундамент, на который в течение регламентированной законодательной процедуры наращиваются конкретизирующие, развивающие и уточняющие правовые нормы. После внесения проекта закона законодатель работает уже с готовым материалом и ограничен рамками концепции законопроекта. Таким образом, от степени проработки идеи и концепции проекта закона зависит и конечный результат. Следовательно, более ответственное отношение к этапу подготовки законопроекта позволяет разработать эффективно действующий закон при минимальных интеллектуальных и материальных затратах.

На федеральном уровне, как уже отмечалось, отсутствует какой-либо единый нормативный правовой акт, направленный на определенную унификацию правил и требований подготовки законопроектов. Разработанный более десяти лет назад проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» так и не был принят.

В Республике Башкортостан действует Закон «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», глава 4 «Подготовка проектов нормативных правовых актов» которого в общих чертах определяет основные требования к данному этапу нормотворчества. Следует отметить, что согласно статье 20 указанного Закона подготовка проектов осуществляется либо нормотворческим органом, либо по его поручению подведомственными органами, организациями, либо указанными органами, организациями по собственной инициативе.

Подготовка законопроекта – наиболее творческий процесс законодательной деятельности. Казалось бы, на этом этапе абсолютно неприменима такая категория, как планирование, что законотворчество и планирование – несовместимые вещи.

Между тем без планирования законодательной деятельности невозможно уяснить потребности общества в правовой регуляции тех или иных отношений, выделить наболевшие общественно значимые проблемы в целях их скорейшего разрешения, установить приоритеты и ориентиры развития законодательства, то есть полноценно выполнять регулятивные функции.

Неупорядоченный еще на стадии подготовки проектов законотворческий процесс приводит к принятию непродуманных правовых решений. Придание законодательной деятельности планового характера является своего рода фильтром для выбраковки популистских, декларативных или попросту ненужных законодательных инициатив. Законодатель изначально четко должен определить предмет правового регулирования, то есть решить, нуждается ли в правовом регулировании то или иное общественное отношение, а если нуждается – то в какой мере.

Плановостью достигается прогнозируемость законодательства (а значит, и большая осмысленность государственных решений), гласность законотворческой деятельности, упорядочиваются сроки разработки и принятия законов. Кроме того, планирование законодательной деятельности способствует созданию согласованной системы законодательства, координации деятельности субъектов права законодательной инициативы (что, следует отметить, не означает ущемление их права законодательной инициативы).

Особое место в планировании законодательной деятельности занимают ежегодные послания Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Федерации соответствующим законодательным органам. Данный документ является своего рода программой, стратегией законодательной деятельности на определенный период. Поэтому нередко законодательные органы в дальнейшем разрабатывают и утверждают правовые акты по реализации указанных посланий. В Республике Башкортостан эта форма планирования законодательной деятельности нашла активное применение наряду с традиционной разработкой программ деятельности (планов работ) парламента на месяц, сессию и год.

Ценным способом оптимизации процесса подготовки проекта закона является также применение специфических законодательных технологий, выработанных и сложившихся в результате многократного повторения тех или иных действий по разработке и принятию законов. Технология подготовки законопроекта – совокупность (комбинация) принципов, средств, приемов и методов его подготовки, направленная на принятие наиболее эффективно действующего закона. К указанным технологиям следует отнести, например, сбор и анализ информации, мониторинг законодательства и его применения, целевой анализ (например, экспертизы на предмет финансовой обеспеченности, наличия коррупциогенных факторов и др.), законодательную технику, эксперименты по применению отдельных правовых норм на определенной территории или в определенный период. Представляется весьма интересным применение в ряде стран нейролингвистической технологии, то есть технологии совершенствования языка закона в целях мотивационного воздействия на человека⁷².

В законотворческой деятельности наибольший удельный вес занимают интеллектуальные затраты. В связи с этим применение законодательных технологий как определенных наборов устоявшихся навыков по разработке проектов позволяет достичь конечного результата (принятия закона) более рациональным образом, облегчает законопроектную деятельность.

Целесообразность разработки и применения технологий подготовки законопроектов обосновывается и необходимостью повышения эффективности всей системы законодательства, а наличие таких технологий свидетельствует о правовой зрелости общества.

Детальная подготовка проекта закона прежде всего требует соответствующего информационного обеспечения. С этой целью проводится сбор и анализ данных и материалов: о регулируемой сфере общественных отношений (изучение социально-экономических показателей, научных предложений, общественного мнения); об имеющихся аналогичных инициативах и результатах их рассмотрения, включая сравнительное исследование правового регулирования вопроса в субъектах Российской Федерации; о состоянии законодательства в указанной сфере (международно-правовые документы, федеральные и республиканские нормативные правовые акты). Сопровождающая проект информация дает общее первоначальное представление о законодательной инициативе, подтверждает и обосновывает необходимость принятия закона. Как следует из положений Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (статья 24), Регламента Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан (статья 76), к внесенному проекту закона должны прилагаться: обоснование необходимости его принятия, содержащее предмет законодательного регулирования и изложение концепции проекта; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона; предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономическое обоснование (в случае принятия проекта закона, реализация которого потребует материальных затрат); документы и материалы, представление которых требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан (например, решения представительных органов местного самоуправления в случае внесения проекта закона об изменении границ муниципального образования).

В последние годы также приходит понимание того, что отсутствие комплексного мониторинга правовых норм, регулируемых ими общественных отношений, последствий реализации указанных норм приводит к некачественному правовому регулированию. Мониторинг состояния законодательства – информационно-аналитическая деятельность по постоянному наблюдению за его развитием и применением. Результаты мониторинга законодательства и его применения все чаще ложатся в основу дальнейшего развития системы законодательства, а осуществление данного мониторинга становится одной из гарантий ее стройности и непротиворечивости.

В Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан проводится планомерная работа по осуществлению анализа состояния республиканского законодательного массива, адаптации федеральных норм с учетом специфики республики. Основные результаты этой деятельности оформляются в виде ежегодных докладов о состоянии законодательства Республики Башкортостан, в которых обобщаются итоги текущей законотворческой деятельности и дается ряд предложений по совершенствованию республиканских законов.

Важной составляющей законопроектной деятельности является применение такой технологии, как проведение целевых экспертиз проекта (финансово-экономической, правовой, общественной, антикоррупционной, экологической и др.). Положительными моментами их проведения являются независимость и беспристрастность экспертов, владение ими специфическими профессиональными навыками, незнакомыми законодателю. Как указано в статье 25 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта; в оценке проекта нормативного правового акта Республики Башкортостан эксперты независимы и не связаны позицией нормотворческого органа Республики Башкортостан, по поручению которого проводится экспертиза.

Основным видом экспертизы норм закона является правовая экспертиза, которая позволяет выявить недостатки законотворчества в виде противоречий и несогласованности между правовыми предписаниями, а также нарушения правил законодательной техники. Здесь следует выделить основную специфику правовой экспертизы проектов законов субъектов Российской Федерации – проверку соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству и международно-правовым нормам.

Правовой основой проверки соответствия проекта закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству и международным нормам являются положения российской Конституции. Так, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, принятым по предмету ведения субъекта Российской Федерации, действуют законы субъекта Российской Федерации (части 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Не меньшую опасность представляют имеющиеся в проекте, но невидимые на первый взгляд логические и внутренние противоречия. В современной российской правовой системе разработан механизм применения нормативных правовых актов различной подчиненности: если акт нижестоящего уровня противоречит акту, имеющему более высокую юридическую силу, применяется последний. Этого нельзя утверждать в отношении порядка применения равноценных по юридической силе норм. В случаях возникновения логических и внутренних юридических коллизий обеспечение единообразного применения закона, соблюдение и защита прав и интересов его адресатов является проблематичным. Такого рода законодательные несовершенства могут быть устранены только путем внесения необходимых изменений, что, безусловно, потребует дополнительное время и силы. В связи с этим гораздо рациональнее и «безболезненнее» осуществлять выявление и внесение предложений по устранению логических и внутренних противоречий в ходе проведения правовой экспертизы законопроекта.

Специфический характер носит такая составляющая правовой экспертизы, как проверка соответствия проекта закона правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Данный аспект правовой экспертизы в настоящее время не развит в должной мере. Это в немалой степени вызвано неоднозначным научным толкованием рассматриваемого явления: ряд правоведов склоняются к тому, что правовые позиции конституционных судов являются источниками права, другие же считают их актами правоприменения.

В связи с этим хотелось бы отметить, что с точки зрения целесообразности подготовки качественного законопроекта признание или непризнание правовых позиций конституционных судов в качестве источника права или акта правоприменения не имеет значения. Решения указанных судов имеют законодательно закрепленную обязательную юридическую силу, распространяются на неопределенный круг лиц, подлежат неукоснительному исполнению и прямому применению. К тому же уже сложилась практика, когда суды общей юрисдикции, арбитражные суды признают нормативный правовой акт недействующим и не подлежащим применению ввиду несоответствия его положений решению конституционного суда. Следовательно, разработка и применение механизма учета решений конституционных судов в ходе подготовки законопроектов являются объективной потребностью и дополнительной гарантией качества закона.

В ряду экспертиз законопроектов особое место занимает общественная экспертиза, являющаяся не только одним из способов улучшения правовых норм, но и выражением реализации гражданских инициатив. Данную функцию вот уже несколько лет выполняют Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты, образованные в ряде субъектов Российской Федерации.

Здесь также уместно вспомнить такую весьма редко применяемую законодательную технологию, как публикация законопроекта для всенародного обсуждения, являющуюся воплощением конституционного принципа народовластия и служащую дополнительным способом сбора информации, выяснения мнения населения и совершенствования на этой основе проекта. Статья 21 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» устанавливает право нормотворческого органа по обнародованию в средствах массовой информации для обсуждения проектов нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан, а также проектов других важнейших актов; по решению Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан проекты законов Республики Башкортостан могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Проведением финансово-экономической экспертизы достигается цель принятия финансово обеспеченного и экономически выгодного закона. Принятие заведомо невыполнимых в финансовом отношении законов культивирует привычку воспринимать закон, как обесцененную валюту. До недавнего времени ввиду отсутствия жесткого контроля за финансово-материальным обеспечением законопроекта популизмом страдали многие законы (особенно принятые в социальной сфере), декларировавшие ничего не значащие на деле права и льготы граждан. Такие законы заранее обречены на бездействие и свидетельствуют об инфляции законодательных норм⁷³.

Финансово-экономическая экспертиза законопроекта, не требующего затрат, преследует цель поиска, обсуждения и выработки экономически оптимальных и эффективных правовых норм. В этом случае указанная экспертиза выполняет функцию обеспечения выбора наиболее экономически выгодного законопроекта.

В связи с принятием в 2008 году внесенного Президентом Российской Федерации пакета федеральных законов о противодействии коррупции пристальное внимание стало уделяться антикоррупционной составляющей законопроектов. В частности, становится актуальным проведение экспертизы проектов законов на предмет коррупциогенности, то есть наличия правовых норм, потенциально создающих условия для коррупции.

Статья 25.1 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов Республики Башкортостан. В связи с этим следует отметить успешно зарекомендовавшую себя практику проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов Республики Башкортостан на основе специальной Методики, утвержденной Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Башкортостан, постановлений Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан и их проектов применяется в целях осуществления анализа и оценки проектов законов Республики Башкортостан на предмет наличия положений, способствующих коррупции в процессе их реализации. Методика содержит описание наиболее распространенных коррупциогенных факторов, рекомендации по их выявлению и устранению, требования к заключению по итогам антикоррупционной экспертизы законопроектов.

Как указано в вышеотмеченной Методике, целями проведения антикоррупционной экспертизы являются выявление в тексте законопроекта факторов, допускающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений, подготовка предложений по устранению, ограничению или коррекции положений законопроектов, содержащих коррупциогенные факторы, а также по включению в рассматриваемый законопроект превентивных антикоррупционных положений. По результатам антикоррупционной экспертизы законопроекта Комиссией Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан по противодействию коррупции готовится экспертное заключение.

Эффективность закона зависит не только от качества проработки идеи и концепции проекта, но и в немалой степени от адекватности и четкости ее юридико-технического отображения в тексте подготавливаемого проекта. В связи с этим положительным фактором разработки качественного законопроекта видится соблюдение особых правил и приемов подготовки текста законопроекта. К ним чаще всего относят использование юридических языковых формулировок, понятий, терминов, отсылочных норм, примечаний, специфическое структурирование нормативного акта, нормативное обеспечение механизма вступления в силу и реализации нормативного акта, отмены (признания утратившими силу) противоречащих акту предписаний и ряд других.

Понимание того, что без специальных юридических правил и приемов невозможно сконструировать полноценный нормативный правовой акт, привело к формированию научных представлений о юридической технике, основы которых были заложены еще в произведениях античных ученых-юристов. Эти разработки не теряют своей актуальности и по сей день.

Законодательная техника – классическая правовая технология, представляющая собой систему правил и приемов подготовки наиболее совершенного текста закона. К составляющим законодательной техники традиционно относят собственно предмет законодательного регулирования проекта (включая использование юридической терминологии, правовых конструкций), форму, структуру законопроекта, его язык и оформление.

С помощью законодательной техники удается оптимальным образом сформулировать и развить идею законопроекта в его тексте, установить его будущее место в системе законодательных актов, донести нормативные предписания до адресата в наиболее удобной для правопонимания и правоприменения форме.

Направлениями совершенствования законодательной техники являются принятие правовых актов, закрепляющих правила, порядок подготовки и принятия законов, а также проведение юридико-лингвистической экспертизы на предмет соответствия законопроекта правилам законодательной техники.

Ввиду отсутствия единых нормативно закрепленных правил законодательной техники в законопроектной работе нередко используются соответствующие методические рекомендации. Положительная роль методических рекомендаций заключается в том, что они аккумулируют наиболее ценный опыт законотворчества и обеспечивают унификацию подходов к составлению текста законопроекта.

В Республике Башкортостан на сегодняшний день отсутствует единый правовой акт, содержащий правила законодательной техники, однако в целом вопрос соблюдения законодательной техники отрегулирован. Закон Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Регламент республиканского парламента, разработанная в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан Инструкция по работе с документами в той или иной мере содержат положения, регулирующие порядок унификации и структурирования законов (преамбула, сведения об источниках официального опубликования, собственно блок нормативных предписаний, механизм вступления закона в силу и обеспечения его реализации). На основе перечисленных документов также устраняются неточности редакционно-технического характера, исключаются орфографические и синтаксические ошибки, проект получает единообразное оформление.

Как отмечалось выше, качеством начальной проработки законопроекта в итоге обеспечивается полнота реализации закона, успешность его применения. В условиях стремительного обновления российского законодательного массива в постсоветский период проблема совершенствования подготовки проекта приобрела особую значимость.

Здесь уместно вспомнить поспешно принятый Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, получивший условное название «закон о монетизации льгот». Как известно, указанный акт во многом из-за законотворческих погрешностей, допущенных еще на подготовительном этапе его принятия, вызвал отрицательный общественный резонанс и долгое время находился в стадии перманентной доработки. Таким образом, содержащий, возможно правильные по сути, политические законодательные решения, но юридически не проработанный в должной мере закон вопреки своему назначению может носить даже дестабилизирующий характер. Данный пример убедительно доказывает ценность законодательных технологий и насущную потребность в их применении и совершенствовании.

Роль подготовительной части законопроектной деятельности на сегодняшний день недооценивается и мало подвергается научному осмыслению, практически отсутствует ее подробная правовая регуляция, что приводит к принятию несовершенного закона, а в конечном итоге – к утрате авторитета закона, его неисполнению и нарушению. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется⁷⁴.

Большой нормативный массив не является свидетельством высокого качества и полноты правового регулирования. Если мы хотим иметь законодательство, адекватное потребностям общества, то законодательная деятельность не должна носить хаотичный, бессистемный характер. В связи с этим решение вопроса о надлежащем правовом обеспечении и активном внедрении в практику законотворчества планирования деятельности и специфических технологий работы с проектами представляется актуальным в условиях стремительного развития как федерального законодательства, так и законодательства Республики Башкортостан.