2. Проблемы реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Право законодательной инициативы, закрепленное в час- ти 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, является одной из главных форм участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

С 1996 по 2008 год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было внесено более 13 800 проектов федеральных законов. Из них 4 850 законопроектов разработано и внесено законодательными органами субъектов Российской Федерации. За этот же период стали федеральными законами 227 законодательных инициатив субъектов Федерации, что составляет около 5 % от общего их количества⁶⁷.

Что касается законодательных инициатив Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, то их за период с 1996 по 2008 год было внесено в Государственную Думу 98, из них по 84 инициативам завершена процедура рассмотрения, в том числе 4 стали федеральными законами, 14 законодательных инициатив находятся на стадии рассмотрения.

Среди основных причин отклонения или снятия с рассмотрения законопроектов законодательных органов субъектов Российской Федерации следует отметить следующие:

– законопроект возвращен для выполнения требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы;

– законопроект отозван или предложено его отозвать;

– законопроект возвращен по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении (или альтернативного законопроекта);

– законопроект предложено рассмотреть в качестве поправки к другому законопроекту.

При этом многие из законодательных инициатив отклоняются Государственной Думой по формальным признакам, в том числе по причине отсутствия заключения Правительства Российской Федерации или отрицательного заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, социальных гарантиях и так далее), что является безусловным основанием для их нерассмотрения. Между тем субъект Российской Федерации не обладает всем необходимым объемом информации в целом по Российской Федерации для качественной подготовки финансово-экономического обоснования предлагаемого им проекта федерального закона. Это является проблемой не только для законодательных органов субъектов Российской Федерации, но и для большинства других субъектов права законодательной инициативы.

В связи с этим необходимо отметить, что постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» признана неконституционной норма об обязательности финансово-экономического обоснования проектов федеральных законов, поступивших на рассмотрение в Правительство. Но аналогичная норма в Регламенте Государственной Думы продолжает действовать.

Анализ законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации, свидетельствует о том, что 63 % законопроектов отклоняется Советом Государственной Думы либо на этапе первичного рассмотрения, либо перед рассмотрением их в первом чтении, 29,5 % законодательных инициатив не проходит процедуру рассмотрения в первом чтении по причине несогласия депутатов Государственной Думы с предложенной в законопроекте концепцией⁶⁸.

Распределение законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Федерации, по комитетам Государственной Думы показывает, что из 32 комитетов 70 % вносимых инициатив приходится на 4 комитета – Комитет по бюджету и налогам, Комитет по труду и социальной политике, Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству и Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству.

Структура распределения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации по тематическим блокам в период с 1996 по 2008 год показывает, что основное внимание уделяется вопросам государственного строительства и конституционных прав граждан (их доля составляет 41 %), вопросам бюджетного, налогового и финансового законодательства (20 %), вопросам социальной политики (20 %) и вопросам экономической политики (15 %).

Наиболее существенное влияние на природу реализации права законодательной инициативы оказывают нормы Регламента Государственной Думы. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. Поэтому обоснованной представляется необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы. Полагаем, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.

Кроме того, необходимо отметить, что нигде в мире нет такого количества субъектов права законодательной инициативы, как в Российской Федерации. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации их 705: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Федерации в целом, 166 членов Совета Федерации, 450 депутатов Государственной Думы, 83 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.

Объем принимаемых и рассматриваемых законодательных инициатив, по мнению бывшего руководителя Аппарата Государственной Думы Александра Лотарева, примерно вдвое превышает «пропускную способность» палаты. Причем каждая вторая инициатива принадлежит депутатам Государственной Думы. Для сравнения: из 69 зарубежных государств в 33 правительства вносят в парламент от 90 до 100 % законопроектов, еще в 22 – более 50 %⁶⁹.

Указанные причины не позволяют в полной мере учитывать мнение субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами демографических, экономических, климатических и других особенностей субъектов Российской Федерации. Между тем роль субъектов Российской Федерации незаменима в процессе преодоления трудностей правоприменительной практики, вызванных пробелами в правовом регулировании, неоднозначностью формулировок и коллизиями правовых норм, ведь именно в субъектах Российской Федерации, на местах, идет реальное правоприменение и на этом уровне должен осуществляться основной мониторинг законодательства.

В связи с этим полагаем возможным введение на законодательном уровне понятия «право консолидированной законодательной инициативы субъектов Федерации», под которым необходимо рассматривать коллективное внесение законодательной инициативы от группы субъектов Российской Федерации, в результате чего следует ожидать повышения обоснованности законопроекта.

Правовые последствия консолидированной законодательной инициативы должны выражаться в усилении гарантий учета мнения субъектов Российской Федерации. Представляется, что такого рода инициативы могут приобрести статус первоочередных по аналогии с законопроектами, внесенными Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В качестве дополнительных гарантий было бы целесообразно предусмотреть положение, согласно которому Государственная Дума не вправе уклоняться от рассмотрения такого законопроекта в разумные сроки, например не позднее трех месяцев с момента его внесения в Государственную Думу.

Ранее Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан направлялись в Совет Федерации предложения о необходимости совершенствования методической и консультативной работы с представителями субъектов Федерации в части согласования содержания (текстов) инициатив, их доработки до официального внесения на рассмотрение, о чем было указано в Докладе Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»⁷⁰.

Соблюдение законодательных процедур согласования позиций, разрешения споров и разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к сожалению, не относится к обязательным элементам законодательного процесса.

Установленный статьей 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок предварительного – до первого чтения выявления позиций субъектов Российской Федерации на деле превратился в формальный подсчет отзывов региональных органов государственной власти с заранее известным результатом.

Как показывает практика применения данной статьи, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет большинство субъектов Российской Федерации, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Российской Федерации. Остальные заключения субъектов Российской Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т. п.).

Например, на проект новой редакции федерального закона «О недрах» в Государственную Думу поступило 137 отзывов от органов государственной власти 81 субъекта Российской Федерации. При этом из-за установленных коротких сроков для направления отзывов только у 27 субъектов Российской Федерации отзывы оказались правильно оформленными.

В связи с этим представляется обоснованным предложение ряда субъектов Федерации (в том числе и Республики Башкортостан) о необходимости увеличения срока представления отзывов на проекты федеральных законов. В настоящее время указанный срок составляет, как правило, 30 дней, что с учетом специфики проведения заседаний законодательных органов большинства субъектов Российской Федерации не позволяет уложиться в установленные сроки.

Недостаточно эффективно субъектами Российской Федерации используется право внесения поправок и предложений в ходе рассмотрения проектов федеральных законов Государственной Думой. Так, Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан в 2007 году было направлено только три поправки к проектам федеральных законов. Между тем анализ реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы показывает, что эффективность осуществления указанного права в форме внесения поправок к законопроектам в три раза выше, чем по законодательным инициативам, вносимым в форме законопроектов. Отсутствие на федеральном уровне систематизированной и общедоступной информации о результативности законодательных инициатив в форме поправок к законопроектам не дает возможности законодательным органам субъектов Российской Федерации повысить эффективность участия в федеральном законодательном процессе.

В свете изложенного представляет интерес обращение Руководителя Аппарата Государственной Думы А. А. Сигуткина к законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предложением об оказании правового содействия в предварительной правовой оценке проектов федеральных законов до их официального внесения в Государственную Думу, что позволит повысить качественный уровень вносимых законопроектов.

Перспективным направлением развития федерального законодательного процесса представляется расширение практики внесения проектов федеральных законов законодательными органами субъектов Федерации совместно с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Как показывает практика, проекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

Выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д. А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. В выступлении Президента Российской Федерации отмечалось: «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»⁷¹.

В связи с этим необходимо отметить, что именно субъекты Российской Федерации располагают необходимым опытом правоприменения и знанием того, какие законы и их изменения наиболее востребованы в обществе. На наш взгляд, недостаточное внимание к законодательным инициативам субъектов Российской Федерации, их правоприменительной практике отрицательно сказывается на качестве принимаемых федеральных законов.