Глава II. Законодательство республики башкортостан как составная часть законодательства российской федерации

1. Проблемы соотношения законодательства Республики Башкортостан с федеральным законодательством

Тема соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в научной литературе, с одной стороны, достаточно подробно освещена, а с другой – до сих пор остаются дискуссионные вопросы, единства во мнениях по которым пока нет. Сегодня много говорят о необходимости гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. При этом, к сожалению, встречаются и достаточно нелестные высказывания о региональном законотворчестве. Между тем представляется, что принципиальная значимость существования права субъектов Российской Федерации принимать собственные законы и формировать свою систему законодательства прямо вытекает из федеративной природы российского государства. И вполне естественно, что, будучи неотъемлемой частью общероссийского законодательства, законодательство субъектов Федерации в значительной степени подвержено влиянию процессов, сопутствующих развитию федерального законодательства, переживает вместе с ним все этапы развития, повторяет недостатки и извлекает уроки.

Полагаем справедливым суждение ученых о том, что в федеративном государстве понятие «совместное ведение» может означать следующее: по предметам совместного ведения федеральные органы устанавливают основы законодательства, а субъекты Федерации дополняют и конкретизируют их в собственных законах с учетом своих особенностей⁴³. От себя добавим, что такая конкретизация должна происходить в установленных федеральным законом рамках.

Очевидно, что исходными для обсуждения поднятой темы являются положения Конституции Российской Федерации. Статьи 71–73 Конституции Российской Федерации устанавливают предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепляют положение о том, что вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены статьей 72 Конституции. При этом статья 73 представляет собой формулу остаточного ведения, то есть вопросы, которые полностью находятся в ведении субъектов, она не конкретизирует. Из этого следует, что предмет ведения Российской Федерации – это сфера общественных отношений, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительной компетенции Российской Федерации. Предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – это сфера общественных отношений, отнесенных Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Предмет ведения субъектов Российской Федерации – это сфера общественных отношений, отнесенная Конституцией Российской Федерации к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Ключевое значение для правильной расстановки акцентов в вопросе соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации имеет статья 76 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает:

по предметам ведения Российской Федерации – принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации;

по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – издание федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – осуществление субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом, следуя логике данной статьи, по предметам ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции) и по предметам ведения субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции) федеральные законы и законы субъектов Федерации не соприкасаются и между собой не соотносятся. Более того, части 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации гласят, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Но если на федеральном уровне при регулировании вопросов ведения Российской Федерации (уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное законодательство, оборона и безопасность и др.) какого-либо ориентирования на иные правовые акты (кроме Конституции, международных актов) не происходит, то на уровне субъектов Российской Федерации ситуация иная. Субъект Российской Федерации, даже принимая закон по отнесенному к его собственному ведению вопросу (вне предметов совместного ведения и ведения Федерации), связан в своем нормотворчестве содержанием принятых в данной сфере (конкурирующей или близкой по предмету регулирования) федеральных законов. Кроме того, законодатель субъекта Федерации, конструируя ту или иную правовую норму, обязан учитывать и федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации. Например, Закон Республики Башкортостан «Об увековечении памяти лиц, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Республикой Башкортостан, а также исторических событий» определяет формы, условия и порядок увековечения памяти лиц, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Республикой Башкортостан, а также исторических событий. Непосредственно по данному вопросу федеральный закон отсутствует, а предмет регулирования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Между тем при принятии названного Закона Республики Башкортостан необходимо было соблюсти положения целого ряда федеральных законов, а именно Закона Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества», федеральных законов «О наименованиях географических объектов», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации и ряда других. То есть правовых норм, с которыми субъектам Российской Федерации следует согласовывать свое законодательство и которые следует учитывать при регулировании собственных предметов ведения, достаточно много. В сущности, их даже больше, чем при регулировании по предметам совместного ведения, когда субъектам Российской Федерации зачастую уже дан готовый шаблон для собственного законотворчества в виде профильного (отраслевого) федерального закона. А при принятии закона по предметам собственного ведения субъектам Российской Федерации предстоит проведение комплексного анализа по всему правовому массиву в целях согласования всех правовых норм, регулирующих близкие по содержанию правоотношения.

В Республике Башкортостан по предметам ее собственного ведения (по статье 73 Конституции Российской Федерации, то есть вне пределов совместного ведения и предметов ведения Российской Федерации) приняты следующие законы:

«О порядке присвоения имен государственных и общественных деятелей улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов, организациям в Республике Башкортостан»;

«О порядке наименования и переименования улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов в Республике Башкортостан»;

«О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан»;

«О Своде законов Республики Башкортостан»;

«О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»;

«Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан»;

«О пчеловодстве»;

«О республиканских целевых программах»;

«О государственном прогнозировании социально-эконо-мического развития Республики Башкортостан»;

«О статусе города Уфы – столицы Республики Башкортостан»;

«О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан»;

«О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан с органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;

«О коневодстве»;

«О домашних животных» и ряд других законов.

К законам, принятым по собственным предметам ведения Республики Башкортостан, можно отнести также ряд законов, закрепляющих изменения административно-территориального устройства республики. Перечисленные законы направлены на регулирование вопросов, образующих предмет собственного ведения Республики Башкортостан. По данным вопросам не приняты федеральные законы, в действующих актах федерального законодательства отсутствуют положения, обязывающие субъекты Федерации осуществить по ним правовое регулирование. Это поле самостоятельного законотворчества субъектов Российской Федерации, заполняемое ими по своему усмотрению.

Основное взаимодействие федеральных законов и законов субъектов Федерации происходит в рамках сферы совместного ведения. В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

При прочтении данной нормы, казалось бы, все понятно, никаких коллизий ее трактовка не предполагает. Однако на практике все оказалось гораздо сложнее. Подтверждением этому может служить значительное количество судебных дел, связанных с оспариванием законов субъектов Российской Федерации по основаниям их несоответствия федеральному законодательству. И в процессе судебного рассмотрения этих дел выявилось большинство коллизионных вопросов соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Например, по юридической силе – в начале 2000-х после принятия определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О по стране прокатилась череда судебных процессов, в ходе которых судами общей юрисдикции конституции (уставы) субъектов Российской Федерации признавались несоответствующими федеральному законодательству⁴⁴. При этом, что весьма характерно для того периода согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации подтвердил решения судов субъектов Российской Федерации⁴⁵. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2001 года по делу № 49-ВПР01-16 была выражена позиция, согласно которой суды общей юрисдикции вправе проверять соответствие конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам. Противоположную правовую позицию занял Конституционный Суд Российской Федерации, указав в Постановлении от 18 июля 2003 года, что проверка соответствия федеральному закону конституции (устава) субъекта Российской Федерации невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации, поэтому проверка соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральным законам в судах общей юрисдикции не согласуется с вытекающим из Конституции Российской Федерации (статьи 47, 118, 120 и 128) принципом правосудия⁴⁶. Следует отметить, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан является одним из авторов данного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

Еще одним дискуссионным вопросом является соотношение по юридической силе закона субъекта Российской Федерации и подзаконного нормативного правового акта, принятого федеральным органом исполнительной власти. Вышеприведенная норма Конституции говорит о том, что законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам – ссылки на иные нормативные правовые акты федерального уровня в ней отсутствуют. Да и если обратиться к теории права, подзаконный акт не должен противоречить закону. На практике ситуация несколько иная, и случаи признания судами законов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральным подзаконным актам встречались неоднократно. Например, определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2002 года по делу № 49-Г02-103 часть 7 статьи 9 Кодекса Республики Башкортостан о недрах была признана противоречащей даже не закону, а инструкции по оформлению горных отводов, утвержденной Госгортехнадзором России, то есть формально подзаконному акту⁴⁷.

Таким образом, анализ судебной практики показывает отсутствие даже у судебных органов однозначного понимания ряда казуальных вопросов соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. И в самих федеральных законах встречаются нормы, оговаривающие приоритет подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти над законами субъектов Российской Федерации. Например, часть 3 статьи 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прямо предусматривает, что законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать указанному Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации⁴⁸. Однако в контексте поднятой темы значимым представляется соотношение законов не по юридической силе (пространству, времени действия) или по форме, а по их содержанию, в том числе в плане реализации компетенции. В связи с этим ключевым вопросом соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации нам видится разграничение нормотворческих полномочий между органами государственной власти соответствующих уровней. На рубеже 1990-х и 2000-х годов накал дискуссии по этому вопросу достиг своего апогея. Высказывались остро и жестко, много было противоположных мнений. Говорили о несовершенстве норм федеральной Конституции в части определения порядка разграничения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов⁴⁹. Критиковали и статью 72 Конституции Российской Федерации, саму правовую конструкцию «совместного ведения». Например, Р. Г. Абдулатипов писал, что «сфера совместного ведения не дает возможности практически решать острые и актуальные проблемы развития федеративных отношений»⁵⁰. В литературе говорилось о том, что соотношение общефедерального и регионального законодательства нельзя назвать оптимальным в силу противоречивости, недоброкачественности, недостаточности темпов выработки законодательства, его финансового подкрепления⁵¹.

Для характеристики соотношения федерального и регионального законодательства начала 2000-х годов вполне применимо выражение «коллизионное право». Полем правовых конфликтов стала сфера совместного ведения, установленная статьей 72 Конституции Российской Федерации. При этом главным вопросом было определение меры участия субъектов Российской Федерации в регулировании тех или иных вопросов, входящих в совместное ведение, то есть разграничение нормотворческих и исполнительских функций. Камнем преткновения стало взаимное вторжение Федерации и ее субъектов в предметы ведения друг друга. Но, к сожалению, судебные и правоохранительные органы рассматривали все коллизии между федеральными и региональными законами, руководствуясь презумпцией правоты федеральных законов. Хотя, как свидетельствует судебная практика, многие оспариваемые законы субъектов Российской Федерации удавалось отстоять.

Процесс согласования законодательства Республики Башкортостан с федеральным законодательством с самого начала носил системный и организованный характер. Указом Президента Республики Башкортостан от 3 февраля 2000 года № УП-94 «Об образовании Комиссии по разработке предложений по согласованию конституционного и текущего законодательства Республики Башкортостан и Российской Федерации» была образована одноименная Комиссия, в задачи которой, как было установлено названным Указом, входило обеспечение общности правового пространства Российской Федерации, полной и согласованной реализации положений Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан в соответствии с Договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан»⁵².

Особое место в документационном сопровождении процесса согласования федерального и республиканского законодательства занимает письмо исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путина Председателю Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан К. Б. Толкачеву от 6 мая 2000 года № Пр-922. Ключевым положением данного документа является указание на то, что согласование республиканского и федерального законодательства должно осуществляться на основе всех правовых актов, характеризующих взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан, главным из которых является Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».

Постановлением Государственного Собрания Республики Башкортостан от 14 июля 2000 года № ГС-283 «О мерах по согласованию конституционного и текущего законодательства Республики Башкортостан и Российской Федерации, о протестах Прокурора Республики Башкортостан на отдельные нормативные правовые акты Республики Башкортостан» для координации работы по согласованию конституционного и текущего законодательства Республики Башкортостан и Российской Федерации была образована депутатская комиссия Государственного Собрания Республики Башкортостан. В ходе рабочего совещания полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по вопросу формирования согласительных комиссий, выработке формы и методики их работы с Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан, состоявшегося 11 сентября 2000 года в г. Нижний Новгород, участниками совещания было принято решение об образовании согласительных комиссий. Положение о двусторонней комиссии представителей Президента Российской Федерации и представителей органов государственной власти Республики Башкортостан по использованию процедур согласования федерального законодательства и законодательства Республики Башкортостан было подписано полномочным представителем Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и Председателем Государственного Собрания Республики Башкортостан (18–19 октября 2000 года). В качестве основных принципов работы указанной Комиссии были определены обязательность действия норм Конституции Российской Федерации с учетом положений Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».

В результате принятия указанных документов были созданы необходимые организационно-правовые условия для последовательного согласования федерального и республиканского законодательства. В ходе данной работы были внесены изменения в значительное количество законов Республики Башкортостан, отдельные законы Республики Башкортостан были признаны утратившими силу. Следует отметить, что Государственным Собранием Республики Башкортостан не только вносились изменения в законы Республики Башкортостан, но и в рамках деятельности вышеуказанной комиссии направлялись предложения по совершенствованию федеральных законов.

На сегодняшний день можно сказать, что главный этап согласования федерального и республиканского законодательства завершен, осталась постоянная работа по учету в республиканском законодательстве новаций федеральных законов. Но, к сожалению, современные тенденции развития отечественной правовой системы таковы, что реальный объем полномочий субъектов Российской Федерации неуклонно сужается. Сфера совместного ведения фактически трансформировалась в сферу ведения федерального центра. Объясняется это тем, что разграничение полномочий осуществляется федеральным законом, который относит практически все значимые функции к ведению федеральных органов государственной власти. Формирование компетенции субъекта Российской Федерации производится по остаточному принципу. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно четко определил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Все остальные полномочия могут быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации федеральными законами с одновременным предоставлением соответствующих субвенций из федерального бюджета. При этом реализация данных полномочий будет подконтрольна федеральным органам государственной власти.

Без должного правового сопровождения, адекватного значимости проблемы согласования федеральных и региональных законов, остается предусмотренное частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации право Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Механизм реализации данного права законодательно не урегулирован. Следует отметить, что проект федерального закона о согласительных процедурах, внесенный Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 году, поддержку депутатов Государственной Думы не получил.

Любопытная картина сложилась с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, направленного в том числе и на разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Предметная реализация данного закона показала, что к ведению субъектов Российской Федерации были отнесены настолько затратные полномочия, что в большинстве субъектов Российской Федерации бюджеты на текущий год были приняты со значительным дефицитом. Очевидный дисбаланс между распределением расходных полномочий и доходных источников потенциально может послужить предпосылкой к дестабилизации всей системы публичной власти. При этом в условиях административной реформы, когда значительно возросло количество и разновидность федеральных органов государственной власти, особую актуальность приобретает проблема дублирования полномочий. Следует помнить, что определенные полномочия относятся к ведению как центра, так и регионов, то есть являются сквозными, что на практике порождает дублирование осуществления сходных полномочий и несогласованность в действиях разноуровневых органов государственной власти.

Говоря о разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, следует иметь в виду, что законодательное разграничение полномочий – только начальный этап соответствующей работы, самый важный, но не самый объемный и не самый трудоемкий. Совершенно недостаточно детально расписать на законодательном уровне полномочия Федерации и ее субъектов, сведя их в единую схему, где все более или менее согласовано. Необходимо продолжить эту линию применительно к компетенции соответствующих органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации и дальше – применительно к компетенции должностных лиц и служащих названных властных органов. Стыковаться между собой должны и функциональные задачи отдельных чиновников разного уровня, решающих в конечном итоге в интересах граждан общие задачи. Поэтому работа по разграничению полномочий будет действенной, если, во-первых, комплексно охватить все три выделенных уровня (территориальные единицы – органы власти – должностные лица и служащие), во-вторых, если согласование и разграничение полномочий будет продолжено и на уровне подзаконных нормативных актов, вплоть до ведомственных должностных инструкций. Из сказанного вытекает, что работа по разграничению полномочий должна стать постоянным направлением государственной деятельности, а не разовой кампанией.

Как один из наиболее дискуссионных вопросов, который в теоретическом аспекте не потерял свою актуальность и сегодня, обсуждалась возможность разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов договорами и федеральными законами. Как такового прикладного характера в контексте последних новаций законодательства данный вопрос может и не имеет, но в плане разговора о дальнейшем развитии правовых основ соотношения законодательства России и ее субъектов вполне может обсуждаться. Будучи обозначенным в Конституции России в качестве принципа федеративного устройства, разграничение предметов ведения и полномочий по логике должно осуществляться строго в конституционно установленных формах. В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции к ним относятся Конституция, Федеративный и иные договоры, которые являются основными формами (единственными конституционно закрепленными) при разграничении предметов ведения и полномочий. Предметы ведения Федерации и ее субъектов установлены Конституцией – их перераспределение возможно только в порядке, предусмотренном для ее изменения⁵³. Говорить же о разграничении полномочий, на наш взгляд, можно только в отношении предметов совместного ведения – передача осуществления части полномочий в порядке статьи 78 Конституции не влечет перехода их формальной принадлежности и не является их разграничением. Кроме того, вопросы исключительной федеральной компетенции, по мнению Верховного Суда России⁵⁴, вообще не могут быть предметом договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения Конституция не определяет, но устанавливает механизм их разграничения. Он заключается в формуле статьи 76 Конституции Российской Федерации: по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Федерации. Несмотря на то, что в статье 11 Конституции Российской Федерации отсутствует указание на федеральный закон как форму разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, приведенное положение в контексте правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, установившего возможность разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов федеральными законами, следует расценивать как право федерального законодателя разграничивать полномочия по предметам совместного ведения федеральным законом⁵⁵. Однако вопрос о формальном соответствии практики разграничения полномочий федеральными законами Конституции остается. Представляется, что федеральный закон в качестве инструмента разграничения полномочий обладает вторичным, продуцируемым Конституцией характером, оставаясь тем не менее в допустимом конституционном поле. С другой стороны, условное восприятие практики разграничения полномочий федеральными законами как соответствующей Конституции заставляет задуматься о допустимости, как сегодня говорят, «преобразования Конституции без вторжения в ее текст»⁵⁶.

Кроме того, есть сомнение в возможности совмещения в одном акте и разграничения полномочий, и их реализации. А именно это и делается в федеральных законах, поскольку принятие федерального закона – это уже осуществление федеральных полномочий. Может ли разграничение полномочий быть «дозаконным», то есть предшествовать принятию закона как фактической их реализации? Может, но это будет акт, не связанный с предметной реализацией полномочий. Это либо договор о разграничении, либо другой федеральный закон, как бы «предзакон». Российской правовой системе такая схема разграничения полномочий была знакома. Статьей 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵⁷ предусматривалось, что по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Однако справедливости ради отметим, что в то время это положение не особенно соблюдалось и сама схема не работала, поскольку ни в одной сфере не было принято два федеральных закона – первый о разграничении полномочий и второй о реализации федеральных полномочий.

Какова роль договоров в разграничении полномочий сегодня? Фактически свое значение договор как форма разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов утратил. Если в 1990-е годы заключение договора воспринималось как обычное явление, то сегодня это редкое исключение. Много было споров о соотношении договора и федерального закона, продолжается полемика по этому поводу и сегодня. Анализируя норму статьи 11 Конституции вместе с ее статьями 72, 76, можно сказать, что Конституция допускает разграничение полномочий органов государственной власти наряду с федеральным законом и договорами, не отвечая, впрочем, на вопрос, как они соотносятся. Ее комплексный анализ совместно со статьями 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральному закону. Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 422 также предусматривает соответствие договора законам, действующим в момент его заключения⁵⁸. То есть как нормативный акт закон имеет верховенство. Однако по смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Вместе с тем современная правовая ситуация характеризуется распространением верховенства федеральных законов и на разграничение полномочий. Тем не менее формально по смыслу пункта 9 статьи 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» договоры о разграничении полномочий и федеральные законы имеют равную юридическую силу. Поэтому нельзя согласиться с утверждением, что договорный процесс ограничивает право федеральных органов государственной власти на самостоятельное определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции в отношении органов государственной власти субъектов Федерации⁵⁹.

С учетом современного состояния законодательной основы для заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, а также практики заключения данных договоров следует констатировать, что договор из собственно публично-правового документа превратился в сугубо политический инструмент, используемый исходя прежде всего из политической целесообразности, вне какой-либо взаимосвязи с особенностями субъекта Российской Федерации, которые продекларированы федеральным законом в качестве единственного и главного условия заключения договоров.

Важным как с практической, так и с доктринальной точки зрения является определение того, что должно регулироваться на федеральном уровне, а что на уровне субъектов Федерации. Распределение полномочий федеральным центром в отсутствие четкого нормативного определения понятия общих принципов правового регулирования предполагает наделение субъектов компетенцией по остаточному принципу и направлено на уменьшение доли их законодательства в общем правовом массиве, что способно привести к фактической централизации власти при сохранении лишь формальных признаков федерализма. В настоящее время правовое регулирование Федерации по предметам совместного ведения все больше напоминает реализацию ею предметов своего исключительного ведения. При этом субъектам Федерации отводится роль статистов, механически приводящих свои законы в соответствие с новациями федерального законодательства. Алгоритм достаточно отработан: с принятием федерального закона изменения вносятся в закон субъекта Российской Федерации. По сложившейся практике реализация новелл федерального закона связана со сроком вступления в силу федерального закона либо с иным специально оговоренным в нем сроком. Например, согласно статье 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Закон Республики Башкортостан «О Республиканском регистре муниципальных нормативных правовых актов» был принят в срок до 1 января 2009 года.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 3 оговаривает срок приведения закона субъекта Федерации в соответствие с вновь принятым федеральным законом. Полагаем, что данная норма по аналогии может применяться и к изменениям, внесенным в действующий федеральный закон, поскольку изменения в федеральный закон вносятся также в форме принятия федерального закона.

Таким образом, можно выделить следующие направления соотношения федеральных законов и законов Республики Башкортостан:

– по юридической силе и содержанию – законы республики должны соответствовать федеральным законам;

– по форме нормативного правового акта – в ряде случаев в федеральных законах прямо указывается, что по какому-либо вопросу принимается закон субъекта Российской Федерации;

– по срокам принятия.

На наш взгляд, не способствует конструктивному преодолению правовых коллизий между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отсутствие механизма их согласования между собой. На современном этапе единственной формой приведения их к общему знаменателю служат акты прокурорского реагирования, а после них и судебные процессы. Это, во-первых, говорит о презумпции правильности федерального закона, а во-вторых, о необходимости развития коллизионного права. И для этого имеются необходимые правовые предпосылки. В соответствии с пунктом «п» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральное коллизионное право относится к ведению Российской Федерации. Тем не менее механизм согласования, предусмотренный статьей 85 Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством не реализован. Предположим, что из-за неточности формулировок предметов совместного ведения коллизии будут возникать постоянно, поэтому необходимы эффективные способы их предотвращения и разрешения. Однако коллизионное право в России находится на стадии формирования, и фактически действенных механизмов внесудебного разрешения законодательных конфликтов пока не существует. Представляется, что для обеспечения эффективного разрешения противоречий в законодательстве их необходимо рассматривать во взаимосвязи с иными коллизиями в правовой системе (например, между ее элементами – актами одного уровня). В то же время коллизии оказывают на законодательство не только отрицательное, но и положительное воздействие, которое проявляется в содействии развитию федерального законодательства по предметам совместного ведения.

Мы исходим из того, что полноценное регулирование всех нюансов отношений в рамках совместного ведения – общая задача и федеральных законов, и законов субъектов Федерации. Именно поэтому эффективность правового регулирования зависит от согласованности двух уровней законодательства. Образуемый ими механизм правового воздействия на общественные отношения должен быть однороден и сопоставим по качеству правовых норм и их полноте, находиться в рамках общей для них концепции той или иной отрасли законодательства. Без этого будет неполноценное, фрагментарное законодательство, когда в федеральном законе есть пробел или в законе субъекта Федерации не реализована отсылочная норма федерального законодательства.

Главным принципом соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации на современном этапе видится их согласованное и взаимосвязанное развитие. В условиях федеративного устройства нашего государства эти уровни законодательства тесно взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, которое выражается прежде всего в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий⁶⁰. Федеральные законы и законы субъектов Федерации нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. При этом нельзя воспринимать буквально принцип верховенства федеральных законов. Он не означает полноценность федеральных законов в качестве нормативного правового акта, обладающего характерными для него в теории права признаками, и какую-либо ущербность законов субъектов Федерации в данном аспекте. Как отмечается, это может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, то есть наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня, которые поэтому не столь обязательны для исполнения по сравнению с законами федерального уровня⁶¹.

Наряду с попытками преуменьшить роль законодательства субъектов Федерации имеет место и гипертрофированное восприятие его самостоятельности. Вряд ли можно согласиться с позицией ряда исследователей, считающих, что субъекты Федерации сформировали относительно самостоятельные отрасли права. Все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в федеральной Конституции. Отрасли права, отнесенные статьей 72 Конституции к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. Правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Нормы права субъектов Федерации имеют общие черты с федеральными нормами, проявляющиеся в схожести структуры, внешней формы выражения, в единстве принципов, предмета и метода правового регулирования. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражается специфика соответствующего субъекта, они определяются предметом совместного ведения или предметом ведения субъекта Федерации, а также особенностями предмета и метода правового регулирования⁶².

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения. В связи с этим основной задачей развития законодательства в сфере совместного ведения является гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации и законодательства Российской Федерации с учетом их системного характера и относительной самостоятельности каждого. Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения является одной из важных граней оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения⁶³.

Необходимо отметить, что соответствие законов субъектов Российской Федерации федеральным законам является главным условием сбалансированного развития правовой системы России в качестве федеративного государства. Как отмечается, соотношение федеральных законов и законов субъектов Федерации по предметам совместного ведения в идеале не должно вызывать коллизий; если число законодательных конфликтов слишком велико, это должно быть сигналом для анализа их причин и возможной коррекции федеральных законов⁶⁴. То есть субъекты Федерации также вправе инициировать процесс корректировки федерального закона. Это может быть проделано в форме обращения в Конституционный Суд России с целью проверки конституционности федерального закона, либо внесения в Государственную Думу законодательной инициативы, либо обращения в суд за разрешением спора о компетенции.

Представляется, что соотношение федеральных законов и законов субъектов Федерации в будущем будет определяться общими задачами в той или иной сфере общественных отношений. Обсуждаемое соотношение следует расценивать как дополнительный фактор гибкости и универсальности законодательства, высокой степени адресности и предметности правовых норм, который отсутствует в унитарных государствах. Наличие двух уровней законодательства придает самой системе правового регулирования по предметам совместного ведения более устойчивый характер, делает ее сбалансированной и приближенной к регулируемым общественным отношениям. Следует отметить, что в Башкортостане данный фактор успешно используется по всем направлениям законотворчества, а отнесенные к ведению регионов нормотворческие возможности реализуются в полном объеме, в установленные сроки. И мониторинг республиканского законодательства наглядно свидетельствует о том, что именно в соотношении с федеральными законами заложен высокий потенциал его развития и совершенствования.

Одним из ключевых аспектов, характеризующих законодательство субъектов Российской Федерации на современном этапе, являются параметры его развития. За последние годы о законодательстве субъектов Российской Федерации написано немало, но этими публикациями не сформировано целостное восприятие на уровне концепции его дальнейшего развития. На современном этапе содержание регионального законодательства и его место в правовой системе государства претерпевают существенные изменения. Наглядным подтверждением этому служит траектория развития законодательства субъектов Российской Федерации – от почти неограниченной самостоятельности до механической реализации норм федеральных законов, которые отсылают регулирование какого-либо вопроса к ведению субъектов Федерации. По отдельным вопросам региональное законодательство сегодня вполне можно сравнить с подзаконными актами федерального законодательства, то есть на него возложены преимущественно правоприменительные функции и гораздо меньше регулятивных.

В связи с этим главным вопросом при разговоре о параметрах развития законодательства Республики Башкортостан видится определение его содержания. Что следует понимать под параметрами законодательства Республики Башкортостан? Ответ на этот вопрос, по нашему мнению, имеет даже не столько теоретическое, сколько сугубо прикладное значение. Под параметрами законодательства Республики Башкортостан мы понимаем комплекс факторов и условий, характеризующих его развитие на современном этапе. Данные факторы и условия связаны с предметом и методом правового регулирования, формой и процедурой принятия нормативного правового акта, его содержанием и исполнением.

Как правило, по предметам совместного ведения субъекты Федерации принимают свои законы на основании и в соответствии с федеральными законами. В случае если закон субъекта Федерации был принят в опережающем порядке, до издания соответствующего федерального закона, то он при появлении федерального закона приводится в соответствие с ним. Поэтому одним из основных элементов, характеризующих параметры законодательства Республики Башкортостан, является сфера (направление) правового регулирования. Учеными высказывались различные мнения о возможности наличия в законодательстве субъектов Федерации относительно самостоятельных отраслей, но, по нашему мнению, какой-либо практической пользы от дискуссии по этому вопросу нет, ей больше присущ схоластический характер. Правовой неопределенности в данном случае тоже нет: отрасли российского права имеют конституционные начала, закреплены в Конституции Российской Федерации и включают как федеральные нормативные акты, так и нормативные правовые акты субъектов Федерации, которые базируются на общем предмете правового регулирования. Полагаем, что законодательство субъектов Федерации использует те же методы (способы) правового регулирования, что и на федеральном уровне.

В отношении структурного анализа законодательства Республики Башкортостан в полной мере можно применить выработанные теорией права основания. Весь правовой массив республиканского законодательства можно классифицировать по таким основаниям, как предмет и метод правового регулирования, а также наличие (или отсутствие) федерального закона в соответствующей сфере общественных отношений. Полагаем, что параметры республиканского законодательства по указанным основаниям можно назвать вполне устоявшимися и стабильными. Достаточно четко определены направления правового регулирования, действуют и регулярно обновляются законы в сфере государственного устройства, местного самоуправления, бюджетных, социальных и других отношений.

По целям принятия законы Республики Башкортостан можно разделить на три группы. Первая – фактически воспроизводит текст базового в той или иной сфере федерального закона либо практически без изменений, либо с включением положений, регулирующих отнесенные к ведению субъектов Федерации вопросы. Это Семейный кодекс Республики Башкортостан, законы Республики Башкортостан «О нотариате», «Об образовании», «О культуре», Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан и другие законы. Вторая группа способствует созданию механизма реализации норм федеральных законов и направлена на регулирование положений, отнесенных к ведению субъектов Федерации. Это законы Республики Башкортостан «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия», «О судебных участках и должностях мировых судей в Республике Башкортостан», блок законов об органах государственной власти республики и другие законы. Третью группу образуют законы, регулирующие вопросы собственного ведения республики.

К параметрам, характеризующим законодательство Республики Башкортостан, можно отнести форму и процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов. Взаимосвязанной с ними является градация республиканских правовых актов по субъектам их принятия и по юридической силе. Безусловно, названные параметры должны соответствовать требованиям, предъявляемым к законодательному процессу, порядку обнародования нормативных правовых актов, к их форме и срокам принятия. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает принятие законов не менее чем в двух чтениях, по некоторым вопросам устанавливая и форму акта.

Ключевым для определения параметров законодательства Республики Башкортостан является содержание нормативных правовых актов. Именно по своему содержанию законы и иные нормативные правовые акты республики должны вписываться в систему федеральных нормативных правовых актов и соответствовать ей. В принципе однородность регулируемых общественных отношений в сфере совместного ведения, одинаковый набор правовых средств их регулирования рано или поздно ставит вопрос о том, какие правовые нормы будут устанавливаться Федерацией, а какие ее субъектами. Распространенным в теории является мнение о том, что федеральные законы в сфере совместного ведения должны устанавливать общие принципы и правила правового регулирования, а также и регулировать отношения в соответствующей сфере с той степенью полноты и детализации, какая необходима и целесообразна на федеральном уровне⁶⁵. Однако анализ отдельных республиканских законов показывает, что они чрезмерно перегружены нормами, не имеющими отношения к компетенции республики. Почти целиком повторяются нормы о разграничении компетенции между федеральными органами и органами субъекта Федерации, общие положения, нормы-дефиниции. Такое увеличение объема законодательной информации за счет повторяющихся норм отнюдь не способствует правильному пониманию сути правовых требований, затрудняет уяснение их места в общей системе нормативных правил, что отрицательно сказывается на авторитете самого права⁶⁶.

Вопрос воспроизведения в региональных законах норм федеральных законов является одним из принципиальных для определения параметров законодательства Республики Башкортостан. Поскольку предмет правового регулирования, сводящийся к содержанию конкретных правоотношений, аналогичен как для федерального законодателя, так и для законодателя субъекта Федерации, встает вопрос: а что должны писать в своих законах субъекты Российской Федерации, если основной правовой материал по данным общественным отношениям уже есть в федеральном законе? Когда, в каком объеме нормы федеральных законов могут воспроизводиться в законах субъектов Российской Федерации? Единства мнений по данному вопросу нет, более того, наблюдается зачастую их явная полярность. Представители научных кругов субъектов Федерации высказываются по этому поводу более терпимо, с пониманием ситуации и не столь категорично, как их столичные коллеги.

Осуществление правотворчества субъектов Российской Федерации является одним из условий функционирования государственной власти на всей территории Российской Федерации. Составляя с федеральным законодательством единое целое, законодательство субъекта Федерации развивает его, воспроизводя, конкретизируя и дополняя. Вместе с тем воспроизведение (дублирование) норм федерального законодательства в законодательстве субъекта Российской Федерации выполняет двоякую роль: с одной стороны, дублирование неоправданно увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его применение, с другой – дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться от данного приема или безусловно использовать его. К тому же дублируются, как правило, общие понятия, цели, принципы, без которых часто невозможно построение самостоятельного нормативного акта субъекта Российской Федерации. Конкретизация федеральных норм подразумевает более полное, всестороннее и целостное воспроизведение путем детального изложения нормативного положения. Под дополнением федеральных норм понимается принятие нормативных решений, отсутствующих в федеральном законодательстве, с целью учета местных особенностей и специфики.

Обзорный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения приводит к выводу о его неустойчивом характере. При этом, что достаточно примечательно, частота внесения изменений в региональные законы не всегда зависит от количества изменений базового для той или иной отрасли законодательства федерального закона. Встречаются даже такие случаи, когда изменения в федеральный закон внесены, но пока субъект Российской Федерации собирается их реализовать в своем законе, в измененную норму федерального закона вносятся другие изменения. Собственно говоря, то, что в законы вносится много изменений, не так уж плохо, это свидетельствует об исправлении недостатков закона, выявленных в ходе его реализации. При этом изменение закона показывает наличие четкой обратной связи между нормой права и порождаемой ею правоприменительной практикой. Но тем не менее напрашивается вывод и о необходимости повышения качества законопроектной работы.

Применительно к законам Республики Башкортостан следует отметить, что частота внесения в них изменений свидетельствует о внесении изменений в федеральное законодательство в соответствующей сфере либо об изменениях регулируемых общественных отношений. Необходимо признать, что частые изменения законов являются на сегодня отличительным этапом развития российской правовой системы. Фактически возраст российской системы законодательства совсем небольшой. Многие отрасли законодательства стали развиваться только в последние 10–15 лет, а ряд из них являются совершенно новыми для нашей правовой системы (авторское, информационное законодательство). Соответственно и общественные отношения, которые они регулируют, находятся в стадии становления и развития. Поэтому современный этап эволюции системы законодательства Российской Федерации можно назвать периодом накопления и осмысления законодательной и правоприменительной информации. Это закономерный и необходимый период взросления и становления любой системы законодательства. И законодательство Республики Башкортостан, так же как и других субъектов Федерации, в полной мере является участником этого процесса, регулярно адаптируя свои законы к новеллам федеральных законов.

Но и между теми или иными отраслями законодательства имеются различия. Например, в законы о местном самоуправлении, об образовании изменения вносятся часто, поскольку часто меняются профильные федеральные законы, а в другие – реже. Как в такой ситуации быть субъектам Российской Федерации, если даже федеральные органы государственной власти не успевают вовремя адаптироваться к изменениям законодательства. Правительство Российской Федерации не успевает в срок реализовывать отсылочные нормы федеральных законов и принимать необходимые для их полноценного применения подзаконные акты. Поэтому законодательство Республики Башкортостан можно условно разделить на относительно стабильные направления регулирования и на часто изменяемые.

В современном законодательстве Республики Башкортостан должны быть понятные всем правоприменителям правовые нормы, отработанный механизм исполнения законов. Рассуждая о перспективах законодательства Республики Баш­кортостан, следует подчеркнуть важность концептуального и системного подхода к его дальнейшему развитию. Необходимо сформировать целостное и четкое видение путей совершенствования законодательных актов на уровне научно-правовой доктрины, которая должна реализовываться путем принятия системы согласованных актов, обеспечивающих эффективное развитие регулируемых общественных отношений. Поэтому первоочередной задачей для комплексного развития системы факторов, влияющих на процесс принятия и исполнения законов Республики Башкортостан и сопровождающих его, является формирование республиканского законодательства как целостной и эффективной системы законодательства. А главной задачей для законодательной власти республики является постоянная работа над развитием республиканской нормативной правовой базы в контексте последних новаций федерального законодательства. К сожалению, в последние годы тенденция к сужению нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации приобрела устойчивый характер. С учетом уменьшения доли доходов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, данное обстоятельство позволяет говорить о некотором снижении их роли в осуществляемых в государстве реформах по сравнению, например, с периодом 1990-х годов. В то же время сужение доли законодательства субъектов Российской Федерации в правовом регулировании общественных отношений, охватываемых предметами совместного ведения России и ее субъектов, предопределяет повышение его качества. Главной для законодателей должна стать задача содержательного наполнения законодательной деятельности. Принимаемые законы должны отражать общественные потребности и базироваться на общих стратегических направлениях государственной политики. В настоящее время на первый план выходят критерии соответствия законодательства долговременным целям укрепления гарантий и конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноты и качества законодательного обеспечения проводимых реформ.

Обсуждение параметров развития законодательства республики предполагает анализ практики принятия правовых актов. В Башкортостане сложилась действенная система принятия законов. Внесенные законопроекты рассматриваются Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан с участием всех субъектов права законодательной инициативы, представителей органов государственной власти и местного самоуправления, специалистов в соответствующих областях. Такая плотная работа с проектами исключает возможность законодательной ошибки и отсеивает потенциально недействующие нормы еще на стадии законопроектной работы. Вместе с тем в современных условиях с учетом возросшей степени интенсификации законодательных процессов актуальной становится задача повышения качества проектов нормативных правовых актов, их приближение к правоприменителям. В этом контексте дальнейшего развития требуют технологии законотворчества и экспертизы законопроектов. В свете сказанного одним из приоритетных направлений повышения уровня законодательного регулирования в Республике Башкортостан видится анализ состояния и путей совершенствования законодательства республики. Полезным в этом плане может быть опыт работы Федерального Собрания, законодательных органов субъектов Российской Федерации, зарубежных государств, практика проведения подобной работы которых доказала ее высокую эффективность.

Самостоятельным и важным фактором, характеризующим развитие законодательства Республики Башкортостан, является эффективность его исполнения. На наш взгляд, показатели результативности законов и иных нормативных правовых актов республики тесно связаны с таким критерием, как адекватность правовых норм общественным отношениям. Отправной точкой здесь должен стать анализ состояния законодательства Республики Башкортостан, или, как сегодня говорят, мониторинг законодательства, который предполагает комплексное исследование содержания правовых норм во взаимосвязи с правоприменительной практикой, с учетом научных разработок и идей, мнений ведущих специалистов в соответствующих областях законодательства, материалов судебной практики, опыта законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

С исполнением законов непосредственно связана правоприменительная деятельность уполномоченных органов по их реализации. Во многих законах Республики Башкортостан имеются отсылки к подзаконным нормативным правовым актам, принимаемым республиканскими органами исполнительной власти. Поэтому важным направлением совершенствования законодательства Республики Башкортостан видится развитие системы подзаконных нормативных правовых актов. Считаем, что развитая и полноценная система подзаконных актов является одним из наиболее характерных признаков эффективности законодательства. Анализ законов Республики Башкортостан показывает наличие в них множества отсылочных норм, выполнение которых напрямую связано с реализацией закона, потому что в случае отсутствия нужного подзаконного акта нельзя сказать, что закон применяется. Одной из форм обеспечения исполнения законов в данном контексте является парламентский контроль, осуществление которого предусмотрено Законом Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан».

Значимым в плане дальнейшего развития законодательства республики является его системность и последовательность. Полагаем, что, помимо анализа правоприменительной практики, качественно новый уровень законодательного регулирования предполагает прогнозирование развития законодательных процессов. В основу прогнозов должен быть положен анализ тенденций развития общественных отношений и федерального законодательства. Совершенствование законодательства республики должно быть организовано таким образом, чтобы внесение изменений в законы шло не за изменениями федерального законодательства, а параллельно с ними. Следует отслеживать возможные изменения федеральных законов уже на стадии общественных настроений, на стадии законопроектов, вносимых в Государственную Думу, во взаимосвязи с анализом всех ранее принятых законов. Полагаем, что наиболее оптимальной формой такой работы является подготовка и обобщение аналитической информации о состоянии и перспективах развития законодательства Республики Башкортостан на определенный период.

Таким образом, развитие республиканского законодательства определяется комплексом факторов и действий материального и процессуального характера. Процессуальные факторы характеризуют процедуру принятия (форма, юридическая сила, сроки и др.), корректировки и исполнения законов и иных нормативных правовых актов, материальные – непосредственно указывают на содержание правовых актов. И позитивное развитие законодательства республики зависит от перечисленных параметров, поскольку упущение или нарушение даже одного из них негативно скажется на всем правовом массиве. В любом случае главным предназначением законодательства республики видится наиболее полный учет особенностей республики, сложившихся общественных отношений. Законодательство должно быть доступным и понятным каждому гражданину. Проблема качества законов – это проблема, с которой мы постоянно сталкиваемся, поскольку некачественный закон влечет за собой правовую неопределенность, а она влечет за собой нарушение прав и свобод граждан. Сегодня еще остается разрыв между содержанием правовой нормы и тем, как она реализуется. И потенциал для совершенствования законодательства Республики Башкортостан по всем без исключения направлениям, характеризующим параметры его развития, безусловно, имеется.