3. Проблемы исполнения законов Республики Башкортостан

Исполнение законов – это закономерный итог кропотливой работы в ходе законотворческого процесса. Законы принимаются для того, чтобы они исполнялись. Эта аксиома, к сожалению, не всегда соответствует действительности. И за годы правового нигилизма прошлых десятилетий невыполнение законов в нашей стране стало чуть ли не нормой поведения. Последствия такого отношения к законам можно преодолеть только путем принятия качественных и жизнеспособных нормативных правовых актов и их неукоснительного исполнения.

Тема исполнения законов в научной литературе рассматривалась достаточно подробно как на уровне монографических исследований, так и в контексте рассмотрения иных, более общих вопросов³⁶. Вместе с тем какого-либо универсального «рецепта» для обеспечения исполнения законов учеными не предлагается. Полагаем, что отсутствие единого для всех законов алгоритма их применения объясняется, во-первых, неоднородностью и спецификой регулируемых отношений. Очевидно, что исполнение, скажем, закона об охране окружающей среды имеет свои особенности, существенно отличающиеся от условий исполнения закона о средствах массовой информации. Во-вторых, проблема обеспечения исполнения законов носит комплексный характер. На исполнение законов влияет множество разноплановых факторов, начиная от качества и проработанности правового материала самого закона и заканчивая эффективностью деятельности органов, в чью компетенцию входят реализация закона и контроль за его применением. Существенное значение для исполнения закона имеет уровень правовой культуры общества, правовая информированность граждан о принятых и действующих законах, о принадлежащих им правах и методах их защиты. Непосредственно связано с этим и развитие институтов гражданского общества, правозащитных сил. По этим направлениям имеется значительный потенциал для повышения уровня исполнения законов как в целом по Российской Федерации, так и на отдельных ее территориях.

Российское законодательство, как федеральное, так и субъектов Федерации, постоянно меняется. Принимаются новые, более качественные законы, оттачивается механизм их исполнения, меньше становится неработающих норм. И общество постепенно преодолевает комплекс «неверия в право», убеждаясь на наглядных примерах в том, что принимаемые законы реально исполняются. Поэтому повышение правовой культуры населения является ключевым аспектом обеспечения выполнения правовых предписаний.

Под реализацией норм права в науке понимается воплощение их предписаний в реальное поведение субъектов права³⁷. Отмечается, что реализация права имеет две стороны: во-первых, это следование праву со стороны государства, его органов и должностных лиц, а во-вторых, осуществление права в поступках граждан, должностных лиц, органов государства. Представляется, что принятие закона является лишь первым этапом по урегулированию общественных отношений. В истории советского, да и современного российского права известно немало случаев, когда та или иная норма права, закон в целом не исполняется. Поэтому было бы неверным утверждать, что с принятием закона дальнейшее его применение и соответственно правовое регулирование тех или иных общественных отношений будет осуществляться само по себе. Исполнение законов – это важная задача уполномоченных органов, субъектов правоприменительной деятельности. Претворение принятого закона в жизнь, его исполнение, является тем результатом, ради которого он принимался.

В литературе реализация права, как правило, рассматривалась в формах соблюдения, исполнения, использования и применения³⁸. Воздерживаясь от теоретического анализа данных категорий теории права, отметим, что в настоящей работе исполнение законов понимается в широком смысле, в известной степени включающем элементы всех приведенных форм реализации права. В таком понимании исполнение законов Республики Башкортостан, например, видится в обеспечении четкого и полного выполнения всех содержащихся в них правовых предписаний независимо от характера действий субъектов правоприменительной деятельности.

Структурно срез общественных отношений, возникающих в процессе исполнения законов, может классифицироваться по целому ряду оснований: по характеру и содержанию действий, по субъектам правоприменительной деятельности. В целом любая правовая норма имеет своей задачей урегулировать определенные общественные отношения, участниками которых являются либо определенные органы, организации, должностные лица, граждане, либо неопределенный круг участников. Таким образом, адресатами правовых предписаний могут выступать по каждому закону различные субъекты правоприменительной деятельности. Субъектный состав по отдельным законам может не включать граждан или, наоборот, быть адресованным только гражданам или их определенной категории. Сферу действия законов в общем виде можно определить по их наименованиям, которые в сжатом виде отображают предмет правового регулирования того или иного закона. Например, Закон Республики Башкортостан «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» распространяется на указанную в его названии категорию граждан³⁹. Таким образом, исполнение закона непосредственно связывается с адресатами содержащихся в нем правовых предписаний. Это могут быть граждане, органы власти, общественные организации. Ко второй группе субъектов правоприменительной деятельности можно отнести органы государственной власти либо органы местного самоуправления, в чьи задачи входит непосредственное выполнение законов, например работа с той группой граждан, права которой закон регулирует. На эти правоприменительные органы, как правило, ложится основная нагрузка по обеспечению исполнения законов, и именно по их работе граждане судят о самом законе, его качестве. Например, органами, уполномоченными обеспечивать исполнение законов Республики Башкортостан «О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан», «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан», являются органы социальной защиты населения.

Самостоятельную группу участников общественных отношений, возникающих в ходе исполнения законов, образуют органы и должностные лица, ответственные за контроль за исполнением законов. Например, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» контроль за исполнением законов о бюджете Республики Башкортостан, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов Республики Башкортостан относится к ведению Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан. Однако специфика исполнения региональных законов заключается в том, что у регионов практически отсутствуют самостоятельные рычаги воздействия на правоприменителей для обеспечения выполнения законов субъектов Российской Федерации. Правоохранительные органы ориентированы прежде всего на надзор за исполнением и соблюдением федеральных законов. Поэтому зачастую региональное законодательство оказывается беззащитным в плане его исполнения. Например, по многим предметам совместного ведения законы субъектов Федерации повторяют содержание федеральных законов, что в принципе допускается⁴⁰. Но самостоятельно устанавливать административную ответственность за нарушение таких законов субъекты Российской Федерации не вправе, поскольку наработана определенная судебная практика, в которой данные случаи соотносятся с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и рассматриваются как федеральное ведение⁴¹.

Одним из механизмов контроля за исполнением республиканских законов являются такие формы работы Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, как парламентское расследование и парламентский контроль. В соответствии со статьей 13 Закона Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан» основанием для проведения парламентского расследования являются в том числе и сообщения о нарушениях Конституции Республики Башкортостан и законов Республики Башкортостан органами государственной власти Республики Башкортостан, государственными органами Республики Башкортостан, должностными лицами указанных органов, депутатами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Парламентский контроль предусмотрен статьей 13.1 Закона Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан», которой установлено, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан осуществляет контроль за исполнением законов Республики Башкортостан в порядке, установленном данным Законом и Регламентом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Задачами контроля Государственного Собрания за исполнением законов Республики Башкортостан являются: анализ правоприменительной практики в сфере исполнения законов Республики Башкортостан; выявление и устранение причин, препятствующих надлежащему и эффективному исполнению законов Республики Башкортостан. Несмотря на то, что пока данные инструменты парламентской деятельности применяются редко, в самом факте их существования заложен значительный потенциал контроля за исполнением республиканских законов. Наглядным подтверждением этому выступают регулярно проводимые Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан парламентские слушания по наиболее актуальным вопросам правового регулирования. На парламентских слушаниях в ходе выступлений участников в комплексе предстает картина исполнения законов по соответствующим направлениям и выявляются недостатки их исполнения.

Анализ практики исполнения законов Республики Башкортостан показывает, что каких-либо концептуальных проблем в сфере правоприменения не имеется. Основным законом республики является Конституция Республики Башкортостан, которая закрепляет основы конституционного строя Республики Башкортостан, основополагающие принципы организации государственной власти республики, определяет основы правового статуса личности. Эти фундаментальные принципы выступают мерилом соответствия принимаемых в их развитие законов республики смыслу конституционных правоположений. Проблематика, связанная с раскрытием природы конституционных основ в законодательстве республики, непосредственно затрагивает и механизм реализации конституционных норм. Конституция Республики Башкортостан содержит ряд положений, предусматривающих принятие того или иного закона. Принятие законов Республики Башкортостан предусмотрено, например, в статьях 9, 33, 35, 65, 67, 69, 89 Конституции Республики Башкортостан. Правовой мониторинг республиканского законодательства свидетельствует, что во всех предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан случаях необходимые законы приняты. Что касается иных положений Конституции Республики Башкортостан, в их развитие принимаются законы Республики Башкортостан, регулирующие в пределах представленных республике полномочий те или иные общественные отношения. В связи с этим следует констатировать факт исполнения Конституции Республики Башкортостан как в содержательном аспекте, так и в плане реализации заложенных в ней идей.

Законы Республики Башкортостан, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти республики, функциональны по своей правовой природе, поскольку их исполнение напрямую связано с работой тех или иных органов власти. Например, законы Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти» и другие являются правовой основой функционирования одноименных властных институтов. В связи с этим исполнение блока республиканских законов, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти, является непременным условием эффективной работы соответствующих органов государственной власти, государственных органов и должностных лиц.

Большинство республиканских законов приняты в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем их исполнение непосредственно связано с исполнением федеральных законов. Это относится как к «зеркальным» законам, то есть к тем, которые отражают текст аналогичных федеральных законов, так и к тем республиканским законам, которые приняты во исполнение предоставленных федеральными законами полномочий. В этом аспекте надзор за исполнением федеральных законов, осуществляемый органами прокуратуры, обеспечивает и исполнение республиканских законов, что с учетом единства содержащихся в них правовых предписаний может рассматриваться и как общий уровень требований, предъявляемых к их исполнению.

Отдельную группу законов, исполнение которых особо значимо для граждан и является предметом повышенного внимания как со стороны органов государственной власти, правоохранительных органов, так и со стороны средств массовой информации, образуют законы, непосредственно затрагивающие права граждан. Так, законодательство в сфере социальной поддержки граждан традиционно относится к числу приоритетных направлений реализуемой в республике государственной политики. Не во всех субъектах России имеется такая развитая законодательная база в сфере социальных отношений, как в Республике Башкортостан. И что особенно важно, все принятые в республике законы, направленные на социальную защиту граждан, реально работают. Эти законы проходят каждодневное испытание на прочность, и внимание законодателей к ним особое, потому что от этих законов зависят судьбы людей. То, что Башкортостан относится к числу регионов с одним из самых высоких уровней социальной защищенности граждан, в значительной степени заслуга эффективного исполнения социальных законов.

Успешно реализуются в Республике Башкортостан и законы, регулирующие отдельные направления осуществляемых в Российской Федерации преобразований. Законы Республики Башкортостан о местном самоуправлении, о муниципальной службе не только обеспечивают действенное применение федеральных законов, но и образуют собственную сферу правового регулирования, адаптированную к особенностям республики.

В Республике Башкортостан принят целый ряд законов по предметам ее исключительного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации. Их исполнение целиком зависит от усмотрения уполномоченных органов власти, на которые возложены соответствующие обязанности. Например, статьями 13, 15 Закона Республики Башкортостан «О пчеловодстве» предусмотрено, что управление в области пчеловодства осуществляется органами государственной власти Республики Башкортостан⁴². Соответственно исполнение данного Закона в значительной степени зависит от уполномоченных органов государственной власти Республики Башкортостан.

В целом по Республике Башкортостан ситуация с исполнением республиканских законов выглядит вполне благоприятно. Об этом свидетельствует, в частности, проводимый Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан с 2005 года правовой мониторинг, по результатам которого парламентом издается ежегодный доклад о состоянии и перспективах развития республиканского законодательства. Вместе с тем имеются еще резервы в плане исполнения законов республики, как есть и отдельные недостатки в правоприменительной сфере. Так, одной из причин низкой эффективности правоприменения является отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов, необходимых подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих претворение в жизнь закона, что нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем. Понятно, что в одном законе все вопросы, требующие правового регулирования, не охватить. Поэтому в ряде случаев принимаются отсылочные нормы, но вот при их соотнесении с принимаемыми в развитие данных отсылочных норм подзаконными актами становится очевидной необходимость развития подзаконных правовых инструментов исполнения законов. Главным недостатком существующей правовой практики является то, что зачастую конкретизирующие подзаконные нормативные акты «запаздывают», позволяя тем самым бездействовать закону либо давая почву для его неверного толкования и применения. Для исправления такой ситуации предпочтительнее введение в действие законов, содержащих отсылочные нормы, одновременно с принятием соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Таким образом, исполнение законов Республики Башкортостан является важной и самостоятельной стадией процесса правового регулирования общественных отношений. Исполнение законов является главной целью их принятия, а потому особое значение имеет четкая обратная связь между законодательной деятельностью и процессом правоприменения. Для этого требуется широкое вовлечение в законотворческую работу правоприменителей, тех, кто непосредственно работает с законами, представителей уполномоченных органов власти, учреждений и общественных объединений. Степень вовлеченности их в законотворчество является важным индикатором состояния дел в сфере исполнения законов.