Глава I. Система законодательства Республики Башкортостан

1. Нормативные правовые акты Республики Башкортостан: понятие, система, иерархия

Предваряя обсуждение понятия и системы нормативных правовых актов, следует отметить, что на федеральном уровне понятие нормативного правового акта законодательно не определено, хотя нормативный правовой акт является в России основным и наиболее распространенным источником права, а правовые обычаи и нормативные договоры занимают гораздо более скромное место. Конституция Российской Федерации оперирует в статьях 15, 72, 76 термином «нормативные правовые акты», но также не раскрывает его значение и содержание. Отсутствие законодательного определения термина «нормативный правовой акт» на федеральном уровне негативно влияет на развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов как в содержательном, терминологическом, так и в правоприменительном аспектах. В результате возникают правовые коллизии, судебные споры. На сегодня наиболее полное определение нормативный правовой акт получил именно в судебных решениях. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 5 под нормативным правовым актом понимался изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом². Это определение было воспроизведено в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» ³.

Одним из факторов стабильного и согласованного развития системы законодательства Башкортостана является наличие в республике Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»⁴. Данный Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их соотношение между собой, порядок их подготовки, опубликования, действия, разъяснения и систематизации, а также определяет способы разрешения юридических коллизий. Статья 2 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» дает определение нормативного правового акта Республики Башкортостан: это изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти Республики Башкортостан, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Сравнение данного понятия с иными, в том числе научными определениями, показывает, что оно вобрало в себя наиболее характерные признаки нормативного правового акта.

В зарубежных правовых системах под нормативным правовым актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа и содержащий нормы права, рассчитанные на регулирование неограниченного числа случаев и действующие непрерывно. Следует отметить, что в теории права нормативный правовой акт, являясь одной из основных тем, достаточно хорошо изучен. Современной юридической науке известны различные виды определений термина «нормативный правовой акт»⁵. Во многих публикациях даны определения данного понятия, приведены различные точки зрения. Воздерживаясь от их полного исследования, остановимся на отдельных признаках нормативного правового акта, значимых в контексте темы исследования.

В литературе приводятся следующие основные признаки нормативного правового акта⁶. Он имеет государственно-властный характер, так как исходит от государства и появляется в результате нормотворческой деятельности органов государства; государство в лице компетентных органов обеспечивает реализацию правовых предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах. Нормативный правовой акт принимается с соблюдением определенной процедуры его принятия и обнародования. Нормативный правовой акт имеет заранее установленную юридическую силу и занимает определенное место в иерархии системы законодательства; все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт имеет четкие временные, пространственные и субъектные пределы действия. В нормативном правовом акте содержатся правила поведения общего характера, обладающие государственной обязательностью.

В части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации содержится ключевое для понимания правовой природы понятия «нормативный правовой акт» положение: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это положение имеет принципиальное значение при определении сущности нормативного правового акта в качестве правила поведения неограниченного круга лиц. Данная норма фактически направлена на защиту граждан от произвола со стороны государства. При этом, как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации, суды не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина⁷.

Таким образом, важнейшим признаком нормативного правового акта является его обнародование; неопубликованные законы не применяются. Этот постулат имеет принципиальное для понимания сути нормативного правового акта значение, поскольку именно с его наличием связывается вступление акта в силу и презумпция знания гражданами закона. Данный принцип нашел свое воплощение в статье 14 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В статье 1 Закона Республики Башкортостан «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» предусмотрено, что на территории Республики Башкортостан применяются только те законы Республики Башкортостан, нормативные правовые акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, которые официально опубликованы⁸. Аналогичная норма имеется в пункте 1 Положения о порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан и постановлений и распоряжений Правительства Республики Башкортостан, согласно которому названные акты подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера)⁹.

Ключевым вопросом для признания того или иного правового акта нормативным является такое его свойство, как нормативность. Чем именно она определяется, формой или содержанием правового акта? Полагаем, что ответ на вопрос о том, является ли правовой акт нормативным, определяется как его формой, так и содержанием. Для признания того или иного акта нормативным он должен оцениваться на предмет наличия в нем нормативных положений, на предмет его нормативности исходя из общего понятия нормативного правового акта. То есть если рассматриваемый акт по своей правовой природе отвечает требованиям, которым должны соответствовать нормативные правовые акты: содержит конкретные нормы, которые являются обязательными для исполнения; утвержден актом компетентного органа, имеющего право на издание нормативного правового акта; принят в пределах компетенции, предоставленной соответствующему органу; затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц, – этот акт является нормативным правовым актом. Если акт не отвечает указанным требованиям, он не является нормативным правовым актом¹⁰.

Важным признаком, характеризующим нормативный правовой акт, является процедура его принятия. Процедура принятия законов Республики Башкортостан установлена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституцией Республики Башкортостан, Законом Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Законом Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан», а также Регламентом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов урегулирован статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой:

а) конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством, не менее двух третей, голосов от установленного числа депутатов;

б) законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено указанным Федеральным законом;

в) проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях;

г) решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приведенные положения воспроизведены в законодательстве Республики Башкортостан. Так, в соответствии со статьей 85 Регламента Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан проект закона Республики Башкортостан рассматривается Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан не менее чем в двух чтениях. Нарушение данных требований может послужить основанием для признания процедуры принятия законодательного акта противоречащей законодательству, и следует отметить, что такие вопросы встречаются в судебной практике¹¹.

Ключевым признаком нормативного правового акта является его юридическая сила и взаимосвязанные с ней аспекты действия акта в пространстве, во времени и по кругу лиц. Иерархия нормативных правовых актов Республики Башкортостан показывает их соотношение между собой по юридической силе. Термин «юридическая сила» является достаточно распространенным в законодательных актах как федерального, так и республиканского уровня. В них, начиная с конституций Российской Федерации и Республики Башкортостан и заканчивая подзаконными актами, юридической силе придается первостепенное значение. Объясняется это тем, что ранжирование актов по юридической силе является главным системообразующим фактором законодательства, классифицирующим основанием деления нормативных правовых актов на виды.

По юридической силе нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В соответствии со статьей 2.1 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» нормативными правовыми актами Республики Башкортостан являются:

– Конституция Республики Башкортостан;

– законы Республики Башкортостан;

– постановления Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

– указы Президента Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

– постановления Правительства Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

– правовые акты исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан, носящие нормативный характер.

В статье 5.1 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» установлены общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам Республики Башкортостан:

– принятие акта уполномоченным на то органом государственной власти Республики Башкортостан в пределах его компетенции;

– принятие акта в порядке и форме установленных законом;

– соответствие содержания акта потребностям социально-экономического и политического развития общества;

– обеспеченность реализации предписаний акта (финансово-экономическая, организационная).

Конституция Республики Башкортостан является Основным законом республики, закрепляющим основополагающие принципы правового регулирования и являющимся правовой основой текущего законодательства и непосредственным источником права Республики Башкортостан. Конституция республики обладает высшей юридической силой в системе законодательства Республики Башкортостан, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Башкортостан, не должны противоречить Конституции Республики Башкортостан.

Законом Республики Башкортостан является нормативный правовой акт, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принимаемый Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан в соответствии с установленной процедурой или путем референдума. Законы Республики Башкортостан имеют прямое действие и обязательны для применения на всей территории республики, если иное не установлено законом. Законы Республики Башкортостан могут приниматься в форме кодекса, то есть закона Республики Башкортостан, обеспечивающего единообразное регулирование и содержащего в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. В Республике Башкортостан в настоящее время действует шесть кодексов: семейный кодекс, экологический кодекс, кодексы о недрах, об охране здоровья граждан, о выборах, о безопасности дорожного движения.

К подзаконным нормативным правовым актам Республики Башкортостан относятся акты нормативного характера, принимаемые Президентом Республики Башкортостан, Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан, Правительством Республики Башкортостан, республиканскими органами исполнительной власти. Президент Республики Башкортостан в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения; нормативные правовые акты Президента Республики Башкортостан издаются в форме указов. Помимо законов Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления как нормативного, так и ненормативного характера. Правительство Республики Башкортостан в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения и контролирует их исполнение; нормативные правовые акты Правительства Республики Башкортостан принимаются в форме постановлений. Министерства, государственные комитеты и ведомства Республики Башкортостан издают нормативные правовые акты в пределах своих полномочий. Министерства издают нормативные правовые акты в форме приказов и инструкций, государственные комитеты и ведомства – в форме постановлений, приказов и инструкций. При издании министерством, государственным комитетом и ведомством нормативного правового акта в нем указывается, на основе и во исполнение какого закона Республики Башкортостан и иного нормативного правового акта (его статьи или пункта) он издается.

Значение указов Президента Республики Башкортостан связано с компетенцией и статусом Президента Республики Башкортостан как высшего должностного лица республики и соответствующим его положением в системе республиканских органов государственной власти. Нормативные указы Президента Республики Башкортостан хотя и не могут противоречить законам Республики Башкортостан, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам. В зависимости от характера полномочий Президента Республики Башкортостан его нормативные указы можно классифицировать на указы, принятые по вопросам реализации собственных полномочий, и указы, принятые в целях реализации законов Республики Башкортостан.

Специфика координирующей и управленческой деятельности Правительства Республики Башкортостан сказывается на содержании и количестве принимаемых им нормативных правовых актов. Принимаемые Правительством Республики Башкортостан акты оперативно регулируют отношения в различных сферах жизнедеятельности, устанавливая правила деятельности республиканских органов исполнительной власти, правовые основы для издания ими собственных правовых актов.

Вышеперечисленные нормативные правовые акты Республики Башкортостан образуют систему нормативных правовых актов, главным критерием которой является их ранжирование по юридической силе. Юридическая сила зависит от объема компетенции органа, издавшего акт. К законодательству Республики Башкортостан вполне применима общепринятая классификация нормативных правовых актов на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Так, структура республиканского законодательства выглядит следующим образом:

– Конституция Республики Башкортостан;

– законы Республики Башкортостан;

– подзаконные нормативные правовые акты:

а) указы Президента Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

б) постановления Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

в) постановления Правительства Республики Башкортостан, носящие нормативный характер;

г) правовые акты исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан, носящие нормативный характер.

Гарантом устойчивости системы нормативных правовых актов является подчиненность нижестоящих нормативных правовых актов вышестоящим. В ряде законов Республики Башкортостан имеются специальные положения, указывающие, что иные нормативные правовые акты в данной сфере правового регулирования не должны им противоречить. Например, согласно части 3 статьи 8 Закона Республики Башкортостан «О референдуме Республики Башкортостан» нормативные правовые акты о референдуме, принимаемые в Республике Башкортостан, не должны противоречить данному Закону; если нормативный правовой акт о референдуме, принятый в Республике Башкортостан, противоречит указанному Закону, то применяются нормы указанного Закона. Подобные нормы имеются в законах Республики Башкортостан «О местном референдуме в Республике Башкортостан», «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан», «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан», в кодексах о недрах, о выборах. Данными нормами устанавливается приоритет в регулировании тех или иных отношений за соответствующими законами, то есть определяется внутриотраслевая иерархия нормативных правовых актов. Например, в сфере правового регулирования отношений, связанных с проведением выборов в Республике Башкортостан, внутриотраслевая иерархия нормативных правовых актов будет выглядеть следующим образом:

а) акты федерального законодательства;

б) Конституция Республики Башкортостан;

в) Кодекс Республики Башкортостан о выборах;

г) иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Республике Башкортостан.

Соответствующая иерархия нормативных правовых актов имеется в системе лесного, земельного и других отраслей законодательства. Более сложные иерархические взаимосвязи образуются в комплексных отраслях, связанных с регулированием отношений с разветвленной структурой, например в сфере правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан. Так, отношения, связанные с реализацией Правительством Республики Башкортостан права законодательной инициативы в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан, образуют следующую иерархическую систему нормативных правовых актов:

1) Конституция Республики Башкортостан;

2) в части разработки законопроекта до его внесения в Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан:

а) Закон Республики Башкортостан «О Правительстве Республики Башкортостан»;

б) Регламент Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан;

3) в части рассмотрения Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан поступившего законопроекта:

а) Закон Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан»;

б) Регламент Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан.

Отдельную группу образуют законы Республики Башкортостан, для которых действующим законодательством установлена особая процедура принятия. Соотношение данных законов с иными нормативными правовыми актами Республики Башкортостан по юридической силе обусловлено особым предметом правового регулирования, в целях выделения которого законодателем специально оговариваются процессуальные вопросы, связанные с принятием закона. Например, закон Республики Башкортостан, предусматривающий внесение изменений в положения глав 1 и 11 раздела первого Конституции Республики Башкортостан, рассматривается Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан лишь после поддержки его пятьюдесятью тысячами избирателей. Процедура принятия такого закона урегулирована Законом Республики Башкортостан «О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан». Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете Республики Башкортостан на очередной финансовый год урегулирован Законом Республики Башкортостан «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан».

Таким образом, в республике сформирована разветвленная система нормативных правовых актов, главное место в которой занимает Конституция Республики Башкортостан. Положения Конституции Республики Башкортостан выступают основой для развития законодательства республики, определяют ключевые направления правового регулирования на республиканском уровне. В Республике Башкортостан создана одна из наиболее многочисленных и разнообразных по предмету регулирования и по содержанию система региональных законов. Отличительным ее признаком, на который обращается особое внимание в ходе разработки законопроектов и их рассмотрения парламентом республики, является согласованность законов между собой. Даже принятые в разных сферах правового регулирования законы в точках общего соприкосновения образуют единый и непротиворечивый регулятивный комплекс. Реализация республиканских законов обеспечивается подзаконными нормативными правовыми актами. Принимаемые в республике нормативные правовые акты отвечают всем требованиям, предъявляемым юридической наукой и правотворческой практикой по всем рассмотренным критериям. Вместе с тем основания для дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности усматриваются в развитии технологий работы с проектами нормативных правовых актов, их экспертной оценки на начальных стадиях рассмотрения, а также в сфере правоприменения.