Глава V. Правовой мониторинг законодательства Республики Башкортостан

Необходимость постоянного совершенствования российской правовой системы, достижения как можно более полной согласованности федерального и регионального законодательства диктует введение устойчивой практики планомерного мониторинга всего правового пространства. Одними из важных направлений правового мониторинга являются анализ и прогнозирование федерального и регионального правового регулирования, адаптации федеральных норм с учетом региональной специфики. В связи с этим заслуживает внимания практика проведения аналитической деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Огромный массив нормативных правовых актов всех уровней и ветвей власти, наработанный в последнее десятилетие, на практике приводит к все большей усложненности восприятия и понимания правового материала. Как правило, множество проблем возникает на стадии реализации законов. Соответственно, без оценки результатов, показателей применения законов невозможно оценить и уровень их эффективности. Поэтому в последнее время большое значение придается мониторингу законодательства именно в его взаимосвязи с правоприменительной практикой.

Таким образом, дальнейшее совершенствование законодательных актов должно быть неразрывно связано с постоянно осуществляемым контролем качества их реализации. В этом плане одним из приоритетных направлений улучшения законодательной деятельности является правовой мониторинг, который представляет собой систему непрерывного наблюдения, анализа и оценки состояния и развития законодательства и правоприменительной практики и рассматривается в качестве одного из главных инструментов повышения эффективности законотворчества, обеспечения должного качества законов.

В указанном контексте правовой мониторинг можно с полной уверенностью отнести к одним из самых действенных инструментов государственного управления гражданским обществом и его развития, к одной из государственных функций. Правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом⁸⁹.

Осуществление мониторинга законодательства позволяет в более полной мере определить степень и адекватность регулирования тех или иных общественных отношений, выявить пробелы и коллизии, а в дальнейшем разработать конкретные меры по совершенствованию законодательства и обеспечению его внутренней согласованности. Мониторинг является своего рода отображением происходящих в правовой сфере явлений.

К основным задачам мониторинга законодательства относят оценку состояния правовой системы, систематизацию законодательства, осуществление обратной связи между законодателем и правоприменителем, подготовку предложений по совершенствованию законодательства. Конечной целью указанного мониторинга является создание цельного механизма согласования законодательных решений и их результатов на этапах законодательного и подзаконного нормотворчества, правоприменительной деятельности, осуществления правосудия.

В настоящее время как на федеральном, так и на республиканском уровне отсутствует нормативное правовое регулирование порядка организации и проведения правового мониторинга. Среди ученых также нет единого мнения по вопросу определения понятия «правовой мониторинг». Самое обобщенное определение понятия правового мониторинга позволяет сформулировать его как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:

1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс);

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предо­ставленной ему правотворческой компетенцией;

3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)⁹⁰.

Ученые-юристы выделяют ряд функций правового мониторинга законодательства, такие как функция наблюдения, являющаяся первичной для мониторинговой работы, составления планов и программ законопроектной деятельности, аналитическая, контрольная, информационная, экспериментальная, прогностическая функции⁹¹.

Научная методология осуществления правового мониторинга также находится в стадии разработки. Методика его проведения представлена, как правило, следующими элементами:

1) сбор, систематизация, анализ и оценка информации о соответствии правовых норм и институтов основным направлениям государственной законодательной политики в данной сфере на предмет выявления проблемных вопросов и недостатков нормативного правового регулирования, а также выработки предложений по его совершенствованию;

2) оценка эффективности действия правовых норм и институтов, составляющих объект правового мониторинга, по критерию соотношения целей правового регулирования и результатов действия правовых норм (то есть степень достижения целей правового регулирования в процессе реализации нормативных правовых актов);

3) анализ фактически сложившихся отношений в исследуемой сфере на предмет их соответствия действующим нормативным предписаниям;

4) анкетирование, проведение социологических исследований;

5) изучение материалов контрольных мероприятий;

6) экспертиза коррупциогенности нормативных правовых актов, их проектов;

7) разработка предложений по корректировке нормотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;

8) подготовка отчетно-аналитических материалов об итогах правового мониторинга⁹².

В сфере развития правового мониторинга на федеральном уровне следует особо выделить активную работу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который с 2004 года готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации», организует семинары и конференции по проблемным вопросам организации и проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

В большинстве субъектов Российской Федерации также предпринимаются меры по осуществлению правового мониторинга, например, в Липецкой области принят закон от 5 декабря 2008 года № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области». Вместе с тем нормативная и организационная основа проведения мониторинга законодательства пока находится на начальном этапе своего развития.

В Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан проводится планомерная работа по осуществлению мониторинга состояния и развития республиканского законодательства. Так, в структуре Секретариата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан предусмотрен отдел мониторинга, систематизации и кодификации законодательства.

Начиная с 2005 года Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан издает ежегодные доклады о состоянии и перспективах развития законодательства Республики Башкортостан, ставшие неотъемлемой частью мониторинга и анализа исполнения республиканского законодательства, важным фактором обеспечения системности его совершенствования и развития. В них обобщаются результаты законотворческой деятельности Государственного Собрания в минувшем календарном году и излагаются приоритетные направления предстоящей работы парламента.

При подготовке доклада за основу берутся итоги законотворческой деятельности, материалы парламентских слушаний, круглых столов, конференций и совещаний. Помимо обобщения указанных материалов изучается весь массив российского законодательства, послания Президента Российской Федерации, Президента Республики Башкортостан, аналогичный ежегодный доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являющийся наглядным примером комплексного мониторинга правового пространства, а также законотворческий опыт иных субъектов Российской Федерации, юридическая литература.

Основное содержание докладов, как правило, представлено обобщенными результатами годовой деятельности, при изложении которых информация классифицируется по отраслевому и тематическим принципам: 1) конституционное, муни­ципальное и административное законодательство; 2) финансовое, хозяйственное, аграрное и экологическое законодательство; 3) законодательство, регулирующее отношения в социально-культурной сфере. Отдельный раздел посвящен посланию Президента Республики Башкортостан. В нем отмечается значение послания как ориентира в развитии республиканской системы законодательства, отображаются результаты его нормативного воплощения.

Доклад, помимо отображения информации об итогах деятельности, содержит предложения по принятию и внесению изменений в законодательные акты, разрешению проблемных юридических коллизий. Следует отметить, что излагаемые в нем выводы не ограничиваются рамками республиканских законов и содержат предложения по разработке законодательных актов и на федеральном уровне.

Весьма отрадным является признание в 2008 году Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан лауреатом объявленного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации II Всероссийского конкурса на лучший доклад о состоянии законодательства среди субъектов Российской Федерации, который проводился в рамках VI Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (27 июня 2008 года, г. Москва). Доклады о состоянии законодательства представляют собой завершающую, аккумулирующую форму правового мониторинга и призваны повысить результативность правовых актов и в конечном итоге улучшить качество жизни населения.

Период бессистемного правотворчества исчерпал себя, одновременно приходит понимание необходимости осуществления правового мониторинга как наиболее эффективного способа обеспечения единства законодательного, подзаконного нормотворчества и правоприменительной практики. Для Республики Башкортостан решение вопроса о повышении качества законодательного регулирования также связано с целесообразностью регламентирования процедуры и этапов мониторинга как набора последовательных, логически вытекающих друг из друга юридических действий. В связи с этим актуальным видится принятие нормативного акта, регулирующего порядок организации и проведения правового мониторинга. Полагаем, что внесение в Закон Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» положений о порядке осуществления мониторинга республиканских нормативных правовых актов послужит цели комплексного развития законодательства Республики Башкортостан с учетом практики его применения, а также окажет дополнительную помощь в совершенствовании республиканского законотворческого процесса.