Глава IV. Вопросы систематизации и кодификации законодательства Республики Башкортостан

Анализ действующего нормативного массива в Республике Башкортостан показывает существенный рост объема как законов, так и подзаконных нормативных правовых актов. За последние годы Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан рассматривает в среднем за год 125 законопроектов. В то время как в предшествующий, так называемый дореформенный, период развития нашей республики в год ежегодно принималось не более десятка законодательных актов.

Объем базового республиканского законодательства, непосредственно регулирующего общественные правоотношения, составляет на начало 2009 года около 230 законов. За последнее десятилетие наметилось значительное увеличение количества практически всех видов республиканских нормативных актов. Для сравнения: в 1991 году в Республике Башкортостан действовало всего 40 законов.

Динамика принятия республиканских законов по годам следующая: 1995 год – принято 19 законов, 1999 год – 71, 2000 год – 128, 2005 год – 133, 2006 год – 129, 2007 год – 117, 2008 год – 113. Приведенные данные свидетельствуют о возрастании законодательной активности Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Что же касается некоторого снижения числа принимаемых законов за последние два года, то это объясняется определенной стабилизацией состояния федерального законодательства.

Одной из объективных тенденций развития законодательства в Башкортостане является повышение общественной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни республики и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость – непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от правовых актов исполнительных структур.

Приоритеты законодательной деятельности Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан по сферам регулирования общественных отношений на 1 января 2009 года следующие: в государственно-административной сфере (конституционное, административное законодательство) действует 50 законов, хозяйственной сфере (предпринимательское, аграрное, финансовое законодательство) – 60, сфере развития демократических институтов и местного самоуправления – 40, социальной сфере (социальная поддержка граждан, образование, культура, здравоохранение) – 50, экологической сфере – 15.

Растет также количество нормативных актов, принимаемых иными правотворческими органами Республики Башкортостан (Президент Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан и др.).

Нормативные акты принимаются различными органами в разное время, в различных пространственных пределах и по разным основаниям. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые порой могут между собой находиться в противоречии. Поэтому прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были согласованы между собой, чтобы они были приведены в соответствующую систему.

В современном обществе, как правило, действует значительное число различных нормативных актов, принимаемых разными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общест­венной жизни, требующих правового регулирования. Развитие правовой системы, ее совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему называется систематизацией законодательства.

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего его развития. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания.

В разные периоды развития общества потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или просто устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима.

За последние 15 лет темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности в Башкортостане как никогда высоки. Создаются сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому если не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, в будущем могут возникнуть большие трудности в нахождении и использовании действующих правовых норм.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются три самостоятельные формы правовой деятельности:

1) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

2. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

3. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

Отдельные ученые выделяют еще одну форму систематизации, к которой относят сбор государственными органами, учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработку и расположение по определенной системе, хранение, а также выдачу справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов)⁷⁹.

┌─────────────────────────────────────┐

│ ФОРМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ │

│ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ │

└───────────────────┬─────────────────┘

│

│

┌─────────────────────┼───────────────────┐

┌──────┴───────┐ ┌───────┴──────┐ ┌──────┴──────┐

│ Инкорпорация │ │ Консолидация │ │ Кодификация │

└──────┬───────┘ └──────────────┘ └─────────────┘

│

┌────────┴─────────┐

┌──────┴──────┐ ┌───────┴───────┐

│ официальная │ │ неофициальная │

└─────────────┘ └───────────────┘

Инкорпорация – это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой в принципе постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддержки законодательства в действующем (контрольном) состоянии, обеспечения его доступности и обозримости, снабжения самого широкого круга субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

Особенность инкорпорации состоит в том, что в содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации – сохранение неизменным содержания нормативного регулирования – отличает ее от кодификации и консолидации.

Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени или по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный характер, то есть оно приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и право­применительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.

В преамбуле к Закону Республики Башкортостан «О Своде законов Республики Башкортостан» провозглашается, что создание самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, повышение его эффективности и обеспечение доступности являются необходимым условием дальнейшего развития и укрепления республики как демократического правового государства⁸⁰. Согласно статье 1 данного Закона Свод законов – это официальное систематизированное полное собрание действующих законов и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Республики Башкортостан.

В Свод законов включаются:

– Конституция Республики Башкортостан;

– кодексы Республики Башкортостан;

– законы Республики Башкортостан;

– постановления Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер;

– указы Президента Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер;

– постановления Правительства Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер.

Примером официальной инкорпорации является Сборник кодексов Республики Башкортостан, изданный Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан совместно с Конституционным Судом Республики Башкортостан⁸¹.

Официальное собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции с учетом всех изменений. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в собрании (своде) и иных, более ранних официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в собрании (своде).

Подготовка официальных собраний (сводов) сопровождается большой предварительной работой. Выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части; в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также исключение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, то есть теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т. д.). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства – это неофициальная инкорпорация.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке публикуются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в «Ведомостях Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан», газете «Республика Башкортостан», бюллетенях нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др.). В таких изданиях текст каждого нормативного акта обычно помещается с указанием определенного порядкового номера, заголовка, даты принятия, подписей должностных лиц, официально уполномоченных подписывать такой акт.

В систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты размещаются не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (имущественные отношения, труд, финансы, образование, социальное обслуживание и т. д.). В такого рода собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы, содержащие основные, принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкре­тизирующие и детализирующие основные нормы.

Примером такого систематического собрания нормативных актов является сборник нормативных правовых актов и документов «Муниципальное законодательство»⁸², изданный по инициативе Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Указанный сборник включает в себя нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, начиная с международных актов, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции и законов Республики Башкортостан, то есть начиная с актов более высокой юридической силы, и заканчивая нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Республики Башкортостан.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.

Необходимо отметить, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку в них в одном месте сосредоточены все тесно связанные между собой нормативные предписания, интересующие исполнителя. В таких собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

Инкорпорация законодательства может классифицироваться также в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается, например, все федеральное законодательство или все нормативные акты Республики Башкортостан и т. д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность в ликвидации множественности нормативных актов, в их укрупнении, создании своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Консолидация – это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология.

Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

Работу по созданию качественно новой правовой системы Республики Башкортостан, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности тождественных нормативных актов. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее.

В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. В качестве примера можно привести консолидацию республиканского экологического законодательства путем принятия Закона Республики Башкортостан «О внесении изменений в Экологический кодекс Республики Башкортостан»⁸³, когда в единый акт были сведены все законодательные акты, непосредственно регулирующие вопросы охраны окружающей среды в республике: Экологический кодекс Республики Башкортостан, законы Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан», «Об охране атмосферного воздуха», «О радиационной безопасности в Республике Башкортостан», «Об экологическом мониторинге», «Об экологическом образовании в Республике Башкортостан».

В общем массиве действующего республиканского законодательства еще имеются так называемые лоскутные акты, от которых действующими остались лишь некоторые нормы или отделимые их части. Например, законы Республики Башкортостан «О зерне», «Об отходах производства и потребления».

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства. При этом стремление к простому механическому сокращению числа нормативных актов не должно быть самоцелью. Главное – это удобство пользования нормативным материалом, четкое и конкретное определение в акте предмета регулирования.

Кодификация законодательства – это форма коренной переработки в определенной сфере отношений действующих нормативных актов, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать зарекомендовавшие себя действующие нормы, но и переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.

Кодификация является формой правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация – это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение и т. д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.

Кодификация обладает рядом характерных черт:

1. в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, устанавливающие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Он является важнейшим среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;

2. такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, выборные, налоговые и т. д.);

3. будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

4. кодификация предусматривает создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;

5. предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;

6) акт кодификации всегда имеет значительный объем, сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения). Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования. Например, Гражданский кодекс Российской Федерации состоит из четырех частей, Налоговый кодекс – из двух частей.

Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый вид – это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства, и как следующий этап – создание объединенной, внутренне согласованной системы актов типа «кодекса кодексов». Второй вид – это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (гражданский, трудовой, уголовный кодексы и т. д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация – это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (налоговый, лесной, таможенный кодексы и т. д.)⁸⁴.

Известный ученый-юрист Д. А. Керимов отмечает, что в задачу кодификации входит внутренняя обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую систему. Обработка действующего законодательства при кодификации не только касается его внешних сторон, но и проникает в существо отдельных правовых актов. В процессе кодификации заново пересматриваются все действующие правовые нормы, отменяются устаревшие, создаются новые правовые нормы, восполняющие пробелы в законодательстве, устраняются несогласованности, неоправданные повторения и противоречия между отдельными правовыми предписаниями, объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты⁸⁵.

В настоящее время наиболее распространенной «продукцией» кодификации являются:

– основы законодательства – кодифицированные нормативные правовые акты федерального уровня, содержащие наиболее важные общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, Основы законодательства Российской Федерации о культуре);

– кодексы – систематизированные комплексные законодательные акты, объединяющие в определенном порядке переработанные нормы права, регулирующие однородную сферу общественных отношений (Гражданский кодекс Российской Федерации, Экологический кодекс Республики Башкортостан и т. п.);

– уставы – кодифицированные нормативные правовые акты, объединяющие нормы, регулирующие деятельность министерств, ведомств, служб в определенной сфере управления (например, уставы железных дорог, центрального банка, общевойсковые, дисциплинарные уставы и т. п.);

– положения – кодифицированные нормативные правовые акты, определяющие юридический статус и порядок деятельности каких-либо субъектов права, регламентирующие полномочия определенных органов, их структуру, функции (например, положения о министерствах, ведомствах, государственных комитетах, филиалах учреждений и т. д.);

– правила – кодифицированные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок какого-либо вида деятельности (например, Правила дорожного движения).

Рассматривая основные виды систематизации нормативных актов, следует обратить внимание также на одну относительно новую специфическую разновидность упорядочения и приведения в определенную систему нормативно-правовой информации. Это электронные системы классификации правовых актов («КонсультантПлюс», «Гарант» и т. п.), обеспечивающие правовую информированность и доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. Такая классификация с применением компьютерных технологий, бесспорно, содействует дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства, ибо системность расположения материала при этом имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с традиционными видами учета нормативных актов:

а) возможность получения любой информации (в электронные системы закладывается практически неограниченный объем нормативно-правовой информации: федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, других государств, проекты законов, решения судебных органов и т. п.);

б) оперативность получения требуемой информации.

Таким образом, существуют различные виды упорядочения нормативных актов, каждый из которых выполняет свою собственную роль в этом процессе.

Правовая система Республики Башкортостан с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые будут служить базой, основой системы законодательства республики. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, опирающейся на научный фундамент системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи – совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их противоречивости, а также восполнения пробелов в законодательстве – это повышение внимания к кодификации законов, их принятие по укрупненным блокам. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой.

Генеральной линией совершенствования республиканского законодательства в будущем должно стать поэтапное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя наше законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», которые не только отвечали бы задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было бы включать в более крупные кодификационные подразделения – кодексы, единые тома свода.

Принятие единых кодифицированных актов в республике было характерно для 1990-х годов, когда действовало 16 различных кодексов Республики Башкортостан. Принятие такого количества кодексов на тот период развития республики было оправдано недостаточным правовым регулированием со стороны федерального законодательства, в связи с чем в начальный период «постперестроечного» развития Башкортостана законодатели республики были вынуждены самостоятельно заниматься законотворчеством по многим направлениям общественных правоотношений путем принятия кодифицированных актов, комплексно регулирующих основные отрасли законодательства.

При этом необходимо отметить, что возможность активного законотворчества республиканского парламента основывалась также на положениях Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», подписанного в Москве 3 августа 1994 года⁸⁶.

Этот документ оказал огромное положительное влияние на развитие всего республиканского законодательства. Договор наделил Республику Башкортостан широкими полномочиями в политической, экономической и социально-культурной сферах. С подписанием двустороннего Договора открылись благоприятные перспективы дальнейшего развития самостоятельной системы законодательства, произошло ее качественное усовершенствование⁸⁷.

Так, пункт 7 статьи 3 Договора относил к ведению Республики Башкортостан создание системы законодательства Республики Башкортостан.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Договора республика самостоятельно формировала государственный бюджет Республики Башкортостан, устанавливала общие принципы налогообложения и сборов в бюджет республики. В целях регулирования финансово-налоговых отношений в республике на тот период действовало около тридцати законов, регулирующих данную сферу, без учета ежегодно принимаемых законов о бюджете Республики Башкортостан, бюджетах фондов медицинского страхования, социального страхования и др.

Пунктом 5 статьи 3 Договора к ведению Республики Башкортостан относилось решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации. Основываясь на данном положении Договора, республика самостоятельно осуществляла управление природными ресурсами на своей территории. Были приняты кодексы Земельный, Водный, Лесной, о недрах, Экологический, что оказало значительное влияние на социально-экономическое развитие Башкортостана.

В настоящее время действует только 6 кодексов Республики Башкортостан. Сокращение количества действующих кодексов объясняется тем, что начавшийся в начале 2000-х годов процесс согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации потребовал пересмотра всего республиканского законодательства, в результате которого была проведена ревизия практически всех законодательных актов Республики Башкортостан. В том числе были внесены соответствующие изменения в Конституцию Республики Башкортостан, а Договор о разграничении предметов ведения утратил свое практическое значение.

В связи с перспективами развития систематизации законодательства Республики Башкортостан наиболее актуальным видится издание систематизированных сборников законодательства различных уровней – сводов (собраний) нормативных актов. Такая потребность существует в первую очередь из-за постоянно увеличивающегося в объеме республиканского законодательства. Издание в ближайшее время соответствующих сводов (собраний), включающих не только законы, но и подзаконные акты по соответствующим отраслям правового регулирования, повысит эффективность работы государственных органов и хозяйственных структур, будет способствовать охране и обеспечению прав и свобод личности, активизации работы по повышению правовой культуры населения. Их создание – необходимая предпосылка формирования стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы.

Издание сводов (собраний) республиканского законодательства закрепит основные параметры системы нормативных актов, окажет неоценимую помощь в будущих правотворческих работах, в планировании кодификационной деятельности, будет способствовать доступности законодательства, его стабильности, ликвидации пробелов в правовом регулировании, улучшит учет нормативных актов, их унификацию, повысит уровень правового воспитания в республике.

В целях создания правовых и организационных основ подготовки и издания республиканского Свода законов принят Закон Республики Башкортостан «О Своде законов Республики Башкортостан» и издан Указ Президента Республики Башкортостан от 29 июня 1999 года № УП-392 «Об образовании Государственной комиссии по изданию Свода законов Республики Башкортостан и рабочей комиссии по подготовке и изданию Свода законов Республики Башкортостан»⁸⁸. Свод в повседневном словоупотреблении обычно понимается как сведенные в один источник и расположенные в определенном порядке сведения, информационные материалы, тексты. Свод законодательства представляет собой единый сборник нормативных правовых актов (законов и всех подзаконных актов либо их определенных комплексов в зависимости от юридической силы таких актов и т. д.). Одна из основных черт свода законодательства – это их юридическая сила. В отличие от многих других сборников нормативных актов, которые наряду с официальными могут быть также и неофициальными, своды (собрания) законодательства Республики Башкортостан должны быть официальными изданиями. Тексты помещаемых актов должны быть официально провозглашены от имени соответствующих законодательных и иных правотворческих органов, которые утвердили такие акты, а не представлять собой обычное справочное издание.

Придание сводам (собраниям) официального характера практически означает, что тексты включаемых в них актов будут иметь официальное значение. Поэтому очевидно, что акты, помещенные в свод (собрание), должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в своде (собрании) (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других его подразделений, снабжение помещенных в него актов специальными номерами с использованием десятичной системы и т. д.).

Придание сводам (собраниям) статуса официального издания кроме всего прочего даст возможность редакционно обработать акты перед их помещением в свод (собрание) без специального решения соответствующих правотворческих органов по каждому из них. Речь идет о так называемом косметическом ремонте актов – устранении временных норм, срок действия которых истек, индивидуальных, оперативных предписаний, упорядочении нумерации статей, пунктов, снабжении текста норм отсылками и примечаниями, устранении измененных и устаревших наименований учреждений, должностей, единиц административно-территориального деления и т. д.

Для того, чтобы своды (собрания) получили статус официальных изданий, они должны быть утверждены (санкционированы) теми органами государственной власти, чьи нормативные акты будут помещены в такие издания. Если свод (собрание) республиканского законодательства будет состоять только из законов, то его издание будет санкционировано Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан. Если же в его разделы войдут также и нормативные указы Президента Республики Башкортостан, и нормативные постановления Правительства Республики Башкортостан, то эти органы также должны утвердить издание такого свода (собрания).

Касаясь вопросов издания систематизированных сборников законодательства различных уровней – сводов (собраний) нормативных актов, необходимо отметить, что в республике предпринята успешная попытка издания уникального в своем роде полного «Свода законов и нормативных правовых актов Башкортостана», включающего практически все важнейшие правовые акты, изданные высшими органами власти республики начиная с 1917 года.

Уникальность данного издания, включающего в себя на конец 2008 года 17 томов, в том, что его основная задача – показать развитие всей системы республиканского законодательства в его историческом аспекте, начиная с правовых актов об образовании территориальной автономии Башкортостана и заканчивая ныне действующим законодательством. При его публикации использованы архивные материалы, научные исследования, монографии ученых. Значимость указанного Свода трудно переоценить, так как подобного рода издание осуществляется впервые не только в истории Башкортостана, но и всей России.