4. Обнародование нормативных правовых актов Республики Башкортостан

В условиях формирования современной базы действующего законодательства проблема его доступности, открытости приобретает особое значение. Как высказывался К. Архипов еще в 1925 г., «возложить на тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их, выходит за пределы сил человеческих»⁷⁷.

С опубликованием нормативных правовых актов непосредственно связано вступление их в силу, применение закрепленных ими правовых норм государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Опубликование нормативного правового акта представляет собой самостоятельную стадию правотворческого процесса, существенный этап формирования государственной общеобязательной воли, так как происходит формальное подтверждение (удостоверение), что соответствующий акт принят и публикуемый текст является его официальным, аутентичным текстом, достоверным дубликатом оригинала, его точной копией⁷⁸.

В российском законодательстве требование о вступлении закона в силу после его официального опубликования было четко сформулировано в Конституции Российской Федерации, согласно части 3 статьи 15 которой законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Согласно части четвертой статьи 14 Конституции Республики Башкортостан законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статья 1 Закона Республики Башкортостан «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» устанавливает положение, в соответствии с которым на территории Республики Башкортостан применяются только те законы Республики Башкортостан, нормативные правовые акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, которые официально опубликованы.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Аналогичное положение содержится и в Указе Президента Республики Башкортостан от 26 сентября 1996 года № УП-629 «О порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан и постановлений и распоряжений Правительства Республики Башкортостан» в отношении актов Президента Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан.

Официальным опубликованием законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан считается первая публикация их полного текста в газетах «Республика Башкортостан», «Башкортостан», «Кызыл тан» или в «Ведомостях Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан», сборнике «Законы Республики Башкортостан». Официальным опубликованием актов Президента Республики Башкортостан и актов Правительства Республики Башкортостан считается первая публикация их полного текста в газетах «Республика Башкортостан», «Башкортостан», «Кызыл тан» или в «Ведомостях Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан». В соответствии со статьей 6 вышеотмеченного Закона Республики Башкортостан «Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан» являются официальным периодическим изданием, в котором публикуются законы Республики Башкортостан, акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, указы и распоряжения Президента Республики Башкортостан, постановления и распоряжения Правительства Республики Башкортостан, решения Конституционного Суда Республики Башкортостан, договоры Республики Башкортостан.

Необходимо отметить, что законодательство Республики Башкортостан, регулирующее порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, не отождествляет процедуры их опубликования и обнародования. Вопрос о различении процедур обнародования и опубликования нормативных правовых актов фактически был решен в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области». В частности, в нем содержится правовая позиция, согласно которой «наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации; такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта».

Таким образом, обнародование представляет собой иную процедуру законодательного процесса, отличную от опубликования нормативного правового акта.

В соответствии со статьей 78 Конституции Республики Башкортостан принятый закон Республики Башкортостан направляется в семидневный срок для обнародования Президенту Республики Башкортостан; Президент Республики Башкортостан в течение четырнадцати дней обнародует закон Республики Башкортостан, удостоверив обнародование путем подписания, либо отклоняет его.

Согласно статье 2 Закона Республики Башкортостан «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» законы Республики Башкортостан подлежат официальному опубликованию не позднее семи дней после их подписания Президентом Республики Башкортостан; нормативные правовые акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан публикуются не позднее десяти дней после их принятия. В соответствии с отмеченным ранее Указом Президента Республики Башкортостан от 26 сентября 1996 года № УП-629 акты Президента Республики Башкортостан и акты Правительства Республики Башкортостан подлежат официальному опубликованию в течение пяти дней после их подписания.

Подлежащие официальному опубликованию нормативные правовые акты Республики Башкортостан должны содержать ряд необходимых атрибутов. Так, в законе Республики Башкортостан обязательно указываются наименование закона, дата его принятия, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Данное требование необходимо для того, чтобы обеспечить аутентичность текста акта, направляемого для опубликования, тексту принятого акта.

Важным моментом представляется закрепленное в Законе Республики Башкортостан «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» положение о том, что закон Республики Башкортостан, акт Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно опубликованы в полном объеме. Следует отметить, что речь не идет об официальном опубликовании. Указанная норма имеет практическую направленность для удобства правоприменения актов, поскольку внесенные в них изменения и дополнения могут значительно изменить как их содержание, так и структуру.

Законодательство Республики Башкортостан, регулирующее порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, наряду с официальным опубликованием предусматривает и иные формы оглашения нормативных актов. Так, законы Республики Башкортостан, акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, акты Президента Республики Башкортостан и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Однако здесь также уместно отметить, что распространение текста нормативного акта вышеперечисленными способами не может подменить его официального опубликования. Все иные формы доведения положений нормативного правового акта до населения являются дополнительными по отношению к официальному опубликованию.

Для республик в составе Российской Федерации особое значение имеет вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых актов. В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О языках народов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик. Так, в соответствии со статьей 11 Закона Республики Башкортостан «О языках народов Республики Башкортостан» законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан официально публикуются на государственных языках Республики Башкортостан. Нормативные правовые акты наряду с официальным опубликованием могут публиковаться и на иных языках народов Республики Башкортостан в соответствии с законодательством Республики Башкортостан.

Здесь следует отметить, что опубликование законов республики, входящей в Российскую Федерацию, только на государственном языке республики не может подменить официальное опубликование законов на государственном языке Российской Федерации – русском (статья 68 Конституции Российской Федерации) и поэтому первым днем официального опубликования нормативного акта республики в составе России следует считать день публикации его на русском языке (определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 го-да № 92-Г02-24, вынесенное в отношении закона Республики Тыва от 25 апреля 2001 года № 1041).

С официальным опубликованием нормативных правовых актов непосредственно связана и процедура вступления их в силу. Пункт 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет два порядка вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации: общий – после официального опубликования (для конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации); специальный – не ранее чем через десять дней после официального опубликования (для законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина).

Статья 5 Закона Республики Башкортостан «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» определяет, что законы Республики Башкортостан, нормативные правовые акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования; иные законы Республики Башкортостан и нормативные правовые акты Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом законе, постановлении.

Необходимо отметить, что в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 года № 71-О по запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указано следующее: «Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина – предмет ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 71, пункт “в”; статья 72, пункт “б” части 1, Конституции Российской Федерации), установление сроков вступления в силу законов субъекта Российской Федерации по вопросам, относящимся к этой сфере нормативного регулирования, является прерогативой (дискрецией) самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, если иное не установлено общим или специальным федеральным законом; Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации; содержащееся в нем регулирование, согласно которому нормативные акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (пункт 5 статьи 8), не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов; установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов».

Обязательные требования предъявляются не только к форме, процедуре принятия и содержанию закона субъекта Российской Федерации, но и к порядку введения его в действие: в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина законодатель субъекта Российской Федерации должен определять разумный срок введения в действие соответствующего закона (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2001 года № 2-П).

Анализ законодательства Республики Башкортостан о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов свидетельствует о полноте и четкости отображения в нем требований, соблюдение которых необходимо в целях обеспечения государством прав и свобод граждан, реализации конституционных норм о неприменении законов, неопубликованных для всеобщего сведения.