3. Участники законодательного процесса

Правовой основой деятельности Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан помимо соответствующих положений федерального законодательства являются Конституция Республики Башкортостан, Закон Республики Башкортостан «О Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан», ряд других республиканских нормативных правовых актов, которыми определяется круг участников реализуемых в рамках законодательного процесса общественных отношений.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии со статьей 76 Конституции Республики Башкортостан право законодательной инициативы принадлежит депутатам и постоянным комитетам Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Президенту Республики Башкортостан, Правительству Республики Башкортостан, Конституционному Суду Республики Башкортостан, Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан, Федерации профсоюзов Республики Башкортостан, Прокурору Республики Башкортостан, представительным органам местного самоуправления. Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих, а не каких-то иных лиц и органов государственной власти обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших государственных задач.

Перечисленным субъектам права законодательной инициативы принадлежит право внесения в Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан проектов законов Республики Башкортостан и проектов постановлений Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, а также право участвовать в их рассмотрении путем направления своих поправок (предложений). Особенностью субъектного состава обладателей права законодательной инициативы в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан является их значительное количество (более тысячи), что обусловлено большим числом муниципальных образований в республике. Получается, что в Республике Башкортостан больше субъектов права законодательной инициативы, чем на федеральном уровне или в любом из других субъектов Российской Федерации. Но не у всех субъектов права законодательной инициативы одинаковый набор полномочий по внесению законопроектов в Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан. Ограничения субъектного состава установлены, например, статьей 123 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан могут вносить:

– не менее одной трети от установленного числа депутатов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан;

– Президент Республики Башкортостан;

– Конституционный Суд Республики Башкортостан.

Частью 2 статьи 106 Регламента Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан предусмотрено, что проекты постановлений о законодательной инициативе Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации вносятся только постоянными комитетами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан.

В качестве требования к субъектному составу можно рассматривать положение части 2 статьи 76 Конституции Республики Башкортостан, согласно которому законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Башкортостан, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Республики Башкортостан, рассматриваются Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан либо при наличии заключения Президента Республики Башкортостан, представляемого в Государственное Собрание в течение одного месяца. Следовательно, указанные законопроекты могут быть рассмотрены либо если они внесены самим Президентом Республики Башкортостан, либо при наличии заключения Президента Республики Башкортостан.

Таким образом, субъектный состав участников законодательного процесса в Республике Башкортостан имеет сложную характеристику и зависит от содержания и вида рассматриваемого проекта. Проекты законов и постановлений, исходящие от государственных и общественных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, или от граждан, могут быть внесены в Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан через государственные органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Полагаем, что особенно важным в законодательном процессе является обеспечение конструктивного взаимодействия субъектов права законодательной инициативы, поскольку от того, сумеют ли они найти общий язык при рассмотрении законопроекта, зависит принятие полноценного и работающего закона. Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти.

В соответствии со статьей 33 Регламента Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан Президент Республики Башкортостан, полномочный представитель Президента Республики Башкортостан в Государственном Собрании, члены Правительства Республики Башкортостан, полномочный представитель Правительства Республики Башкортостан в Государственном Собрании, Председатель Конституционного Суда Республики Башкортостан, Председатель Верховного Суда Республики Башкортостан, Председатель Арбитражного суда Республики Башкортостан, Уполномоченный по правам человека в Республике Башкортостан, Прокурор Республики Башкортостан, Председатель Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан, Председатель Федерации профсоюзов Республики Башкортостан вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Государственного Собрания с правом совещательного голоса. Полномочный представитель Президента Республики Башкортостан в Государственном Собрании в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан и Регламентом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан наделяется отдельными полномочиями по представлению интересов Президента Республики Башкортостан в Государственном Собрании. Полномочный представитель Правительства Республики Башкортостан в Государственном Собрании в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан и Регламентом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан наделяется отдельными полномочиями по представлению интересов Правительства Республики Башкортостан в Государственном Собрании.

Институт полномочного представительства Президента Республики Башкортостан в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан является фактором, обеспечивающим конструктивное и согласованное рассмотрение законопроектов, поскольку ключевой стадией законодательного процесса выступает обнародование принятого закона Президентом Республики Башкортостан. Здесь, с одной стороны, Президент Республики Башкортостан в лице своего полномочного представителя имеет право и возможность отстаивать внесенные им законопроекты, обосновывая их целесообразность и необходимость вынесения на рассмотрение Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. С другой – он получает возможность ознакомиться со всеми проектами законов на самой ранней стадии – при подготовке их к первому чтению. Именно на данной стадии может быть выявлено несовпадение позиций законодателей и главы республики по конкретному законопроекту, что чревато последующим отклонением Президентом Республики Башкортостан уже принятого закона. Таким образом, участие полномочного представителя Президента Республики Башкортостан в процессе подготовки законопроекта к первому чтению и в дальнейшем его рассмотрении позволяет снять многие спорные вопросы в ходе его рассмотрения. Согласование позиций главы республики и законодателей осуществляется и на этапе второго чтения. Эффективность взаимодействия властей на этой стадии законодательного процесса, когда Президент Республики Башкортостан, как и все субъекты права законодательной инициативы, может вносить поправки к любому проекту, во многом зависит от активного участия президентской стороны.

Во взаимодействии Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан используются различные парламентские процедуры и вводятся институты, способствующие участию Правительства Республики Башкортостан в законодательной деятельности Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Следует отметить особую значимость законопроектов, вносимых Правительством Республики Башкортостан в парламент. Это соответствует роли Правительства Республики Башкортостан, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Законопроектная деятельность Правительства Республики Башкортостан осуществляется в соответствии с утвержденным планом законопроектных работ, программой деятельности и иными его актами, предусматривающими разработку законопроектов. Правительству Республики Башкортостан направляются все законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. На этапе подготовки законопроекта ко второму чтению он также поступает в Правительство Республики Башкортостан. Правительство Республики Башкортостан имеет право вносить поправки к законопроектам. В обеспечении взаимодействия Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан в законодательном процессе основная нагрузка ложится на полномочного представителя Правительства Республики Башкортостан в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан.

Полномочный представитель Правительства Республики Башкортостан в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан участвует без специального решения Правительства Республики Башкортостан на заседаниях Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, в работе комитетов, комиссий и других органов Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, выступает от имени Правительства Республики Башкортостан, представляя согласованную позицию Правительства Республики Башкортостан по рассматриваемым законопроектам, информирует Правительство Республики Башкортостан о ходе законодательного процесса, взаимодействует с полномочным представителем Президента Республики Башкортостан в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан. Таким образом, Правительство Республики Башкортостан оказывает влияние на законотворческую деятельность парламента и в то же время ставит в определенные рамки подведомственные ему республиканские министерства и ведомства, обязав их действовать через назначаемых Правительством Республики Башкортостан уполномоченных должностных лиц.

В соответствии с Конституцией Республики Башкортостан право законодательной инициативы принадлежит и Конституционному Суду Республики Башкортостан. Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом Республики Башкортостан самостоятельно. Регламентом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан предусмотрено участие Председателя Конституционного Суда Республики Башкортостан, председателей Верховного Суда Республики Башкортостан, Арбитражного суда Республики Башкортостан в заседаниях Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан.

Активное участие в рассмотрении Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан законопроектов, касающихся выборов и референдумов, принимает Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан. Традиционно именно ею инициируется рассмотрение законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах, в законы о референдумах с учетом опыта непосредственного правоприменения, что существенно повышает предметность и качество вносимых Центральной избирательной комиссией Республики Башкортостан законопроектов.

В отличие от ряда других регионов России в Республике Башкортостан право законодательной инициативы предоставлено Прокурору Республики Башкортостан. И как показывает практика законодательной работы, Прокурор Республики Башкортостан активно использует предоставленное ему право, участвуя в законодательном процессе, внося поправки по рассматриваемым законопроектам, а также непосредственно выступая автором общественно значимых и затрагивающих интересы всей республики законодательных инициатив.

Представительные органы муниципальных образований участвуют в законодательном процессе Республики Башкортостан на общих основаниях, обладая предусмотренными законодательством правами и обязанностями наряду с иными субъектами права законодательной инициативы. Какие же субъекты могут выступить с законодательной инициативой в самом представительном органе муниципального образования? В соответствии со статьей 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Соответственно можно предположить, что указанные субъекты также имеют право предложить представительному органу муниципального образования выступить с законодательной инициативой в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан.

Одним из способов внесения законодательной инициативы в ряде регионов выступает и гражданская инициатива, хотя целесообразность ее введения достаточно спорная. Ведь уже есть депутаты, народные избранники, основной задачей которых как раз и является отстаивание интересов своих избирателей, в том числе путем совершенствования законодательства.

Резюмируя изложенное, отметим, что в Республике Башкортостан налажена эффективная и слаженная работа всех субъектов права законодательной инициативы в Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан, что позволяет принимать законы в установленные сроки, своевременно вносить изменения в уже действующие законодательные акты, обеспечивать всестороннее и полноценное обсуждение законопроектов с учетом мнений всех участников законодательного процесса.