1 БаХрах д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. Норма, 2000. — с. 306.

257

256

Трохи детальніше потрібно зупинитися на характеристиці адмініст-ративно-юрисдикційного процесу. Адміністративно-юрисдикційний процес має своїм джерелом виникаючі у сфері державного управління специфічні спори між сторонами управлінських суспільних відносин, врегульовані нормами адміністративного права. Юридична природа таких правових суперечок ще повністю не досліджена. У багатьох випадках адміністративно-правові спори виникають з ініціативи ке­рованої сторони, що відчуває на собі керуючий вплив того або іншо­го суб'єкта виконавчої влади і вважає цей вплив дефектним. Так, рі­шення органів юстиції, що містить відмову в реєстрації, може бути оскаржене громадською або релігійною організацією в суді. Подібні ситуації виникають також у разі видання органами виконавчої влади дефектного індивідуального акту управління. Спори, звичайно, мо­жуть виникати і з ініціативи керуючої сторони (наприклад, при збуд­женні справи про притягнення громадянина до адміністративної від­повідальності, про залучення державного службовця до дисциплінар­ної відповідальності тощо). Спори можуть виникати, і досить часто виникають, між різними суб'єктами управління, які знаходяться на одному, або на різних організаційних рівнях. При цьому, ініціатором суперечки можуть бути як одна із сторін, так і обидві відразу. Ініціа­торами адміністративно-правової суперечки можуть виступити також і спеціальні правоохоронні органи, наприклад, у разі опротестування прокуратурою актів або дій органів виконавчої влади.

У найбільш загальному вигляді спір постає як вияв об'єктивних або суб'єктивних протиріч, які виражаються у протиборстві сторін, кожна з яких переслідує свої цілі, що суперечать і взаємно виключа­ють одна одну'. Таким чином, кожна із сторін зацікавлена у вирішенні суперечки на свою користь. У адміністративно-правовому спорі од­нією із сторін завжди виступає орган виконавчої влади або інший орган державного управління.

При розгляді суперечки в адміністративному порядку часто вини­кають ускладнення, що негативно позначається на всебічному роз­гляді справи.

В основі адміністративно-правових суперечок, в процесі яких по­ведінка сторін, що сперечаються, здійснюється з правових позицій, лежать індивідуальні управлінські справи. Цим підкреслюється

' Хаманева Н. Ю. Теоретические проблеми административно-правового спора // Государство й право. — 1998. — №12. — С. ЗО.

258

належність адміністративно-юрисдикційного процесу до адміністра­тивного процесу взагалі. Однак, зміст адміністративно-юрисдикцій-ноі о процесу складає розгляд не будь-яких, а лише спірних індивіду­альних управлінських справ.

Адміністративно-правові спори повинні розв'язуватись у певно­му порядку. Цей порядок встановлюється адміністративно-процесу-ильними нормами, яких зараз, на жаль, явно бракує.

Адміністративно-юрисдикційний процес спрямований, головним чином, на правоохорону. Отже, передусім цей процес покликаний за­хищати адміністративно-правові відносини, однак, служить також за­хисту багатьох інших правовідносин: фінансових, трудових, земель­них, екологічних.

Адміністративно-юрисдікційний процес, як і вищезгадані частини адміністративного процесу, знаходить своє відображення в різних провадженнях, своєрідність, призначення, коло суб'єктів, терміни і цілі яких залежать від характеру індивідуальних управлінських справ, що розв'язуються. Таким чином, адміністративно-юрисдикційний про­цес складається з наступних адміністративних проваджень:

* у справах про адміністративні правопорушення;

* дисциплінарне — стосовно державних службовців і ряду інших суб'єктів;

* по застосуванню заходів адміністративного припинення;

* по видворенню іноземних громадян;

* по скаргах громадян тощо.

Потрібно зазначити, що при характеристиці такої структури ад­міністративного процесу можна виділити також і четверту його час­тину — контрольно-наглядову, яку складають дуже численні у сфері державного управління провадження щодо здійснення контролю або нагляду органами виконавчої влади й іншими, уповноваженими на те, органами. Уявляється, що не треба виключати також можливість доповнення адміністративного процесу іншими частинами і, відпо­відно, провадженнями.

На жаль, рівень регламентації більшості з перерахованих провад­жень адміністративно-процесуальними нормами залишає бажати кра­щого. Найбільшою мірою врегульовані правом провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення ліцензійні провадження, провадження по скаргах громадян.

Кожне адміністративне провадження являє собою певну сукупність дій, що послідовно здійснюються, і актів, що ухвалюються. Воно

259

І

Р°^зг°ртає .

одну і • V ^{часі та} проходить ряд послідовних, змінюючих одна

* * ТІСНО Пси , г- •«

ГП„ . ^угязаних між собою стадій. '^ стадією . . альниу •' розуміють таку відносно самостійну частину процесу-

* --Г - —--^ * .іллі'л, щл • •« ...

має бі) • послідовно здійснюються, яка нарівні Із загальними циІ^І'п ^1]Іьки їй цілі, а також особливості, що стосуються учас-

ників І

^ ДІЙ, ша • • « ... МЯГ ПІ. . ПОСЛІ ЛОВНП ТГТ1ИГИІГЧГ1ТІ.Г-0 сіж^о ,го„.п... .~ —————— ———

никш » -'"ли *и цші, а також осооливості, що стосуються учас- ^МИК1В Процесу •• . ' , . . . !„ ^{3 }} них дій • ^1Х прав І обов язків, термінів здійснення процесуаль-

Зна ^еру процесуальних документів, що оформляються.

°"<ІЧЄННЯ С). • - , • • • к.

ють ло • Ьд,ш пов язане, передусім, Із тим, що вони відобража-

справя • • %ідовність розвитку адміністративного процесу. Поки

альна >,• .^ована і не збуджена, неможлива і подальша процесу-

тільки • -^С^- Наприклад, перевірка виконання рішення можлива

у І, .„ ^сприйняття.

^У "НІЖНІЙ 3 п ... _с

йильно • • - '^Дальших стадій може бути проведена перевірка пра- Не пріь ^й Попередній стадії. Кожна стадія має своє процесуаль­ ними з ^ Процесуальні дії на кожній стадії об'єднані загаль- Загальь ^ ^як'' ^в свою чергу, є частковими по відношенню до Прави^ а адміністративного провадження. Кожна стадія, як Складе^ ' *\люється певним процесуальним документом, після

"НЯ ЯКОГ^

Ісення. Ч починається нова стадія адміністративного провад-

^^акИм чино> - _с ^Задачаи ^> стадії характеризуються власними безпосередніми

і, ' °^І процесуальних дій та їх учасників, а також своїми ^овими n.... ,

• адміщ

'стративних проваджень далеко не завжди закріплені

норм»

» їи "правових актах, тому виділити їх іноді можна лише

Кості і ь - ^В^^го вивчення і аналізу. У зв'язку з цим, з приводу кіль-

чаимен^ • « • • • провадь • Ьання стадій в одному І тому ж адміністративному

^Т0му вцп ^ізних вчених існують різні думки. Крім того, навіть у ^ністрат(» ^^{оли в} законодавстві закріплений перелік стадій адмі- пва

^шеннями та їхнім процесуальним оформленням. ^ ^} * ^

^,л, ^ 'ровадження, це зроблено не завжди вдало. ^аісціьнимил . . . _ я^ого із • ^^я всього адміністративного процесу, І отже, для будь-

1. Сї • (^ Д° нього адміністративних проваджень є такі стадії:

відо\, • ^Фкення адміністративної справи і направлення її по

^пРо піде •' ^Ч(сЩ° 4^е необхідно. Як правило, тут виникає питання

2 Гт • %иводи до збудження справи.

^^ Ч.ГГ1Я ЯНй

різному- • .^Іізу ситуації (в різних провадженнях називається по-ня. переь- ^1с>ративне розслідування, дисциплінарне розслідуван-• л, ^К^рги тощо). На даній стадії йде збір, упорядкування і РЧації про реальний стан справ, про існуючі проблеми.

260

¹ •> І Інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, до-"І и'й, 'звітів таін.

ЬувІІЮ'І ь випадки, коли інформація не фіксується на матеріальних Івіях, а лише відбивається у свідомості суб'єкта, правомочного

•Ірішувати справу по суті. Наприклад, при здійсненні незначного

• ІСЦиплінарного проступку військовослужбовцем, свідком якого ста-

• І особа, наділена дисциплінарною владою, ця сама особа може ніде

• - фіксувати інформацію про проступок, а відразу накласти дисцип-

• >нирне стягнення.

Теоретики управління до цієї стадії зараховують також прогно-

• винний і моделювання дій, необхідних для розв'язання тієї чи іншої правлінської ситуації.

3. Стадія розгляду справи і прийняття рішення (наказу, постано-ш, інс грукції та ін.). Рішення — свідомий, вольовий акт вибору одно-''> а альтернативних варіантів, найбільш справедливого або вірного,

• ш думку суб'єкта прийняття такого рішення. У колегіальних органах ніжліше проведення обговорення і голосування по рішенню, що прий-Іиггься. При одноосібному прийнятті рішення, уповноважена особа 4Мостійно вивчає справу і вибирає варіант рішення. Враховуючи, що прийняте рішення є адміністративним актом, воно носить обов'язко­вий характер.

4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається втілення в і Шиття прийнятого рішення. У правотворчих процесах ця стадія вира-Жис гься в обнародуванні акту, доведенні його до відома зацікавлених ¹ осіб.

1>агато проваджень доповнюються й іншими стадіями: перегляд рішення по скарзі, перегляд в порядку нагляду. У будь-якому випад­ку, стадії кожного з адміністративних проваджень мають свою спе­цифіку.

Всі провадження в залежності від кількості і складності стадій мож-мІІ поділити на звичайні та спрощені. Можна також говорити і про І юобливі (ускладнені) провадження (справи про дрібне хуліганство, дрібне розкрадання, що розглядаються судом).

Стадія адміністративного провадження, в свою чергу, складаєть-І ся ч етапів. Етап — це сукупність дій, що мають власну міжстадійну мету. Наприклад, стадія розгляду справи в провадженні у справах про адміністративні правопорушення складається з таких етапів: підго­товка справи до розгляду; аналіз існуючих даних; прийняття поста­нови; доведення постанови до відома зацікавлених осіб.

261

розгортається у часі та проходить ряд послідовних, змінюючих одна одну і тісно пов'язаних між собою стадій.

Під стадією розуміють таку відносно самостійну частину процесу­альних дій, що послідовно здійснюються, яка нарівні із загальними має властиві тільки їй цілі, а також особливості, що стосуються учас­ників процесу, їх прав і обов'язків, термінів здійснення процесуаль­них дій і характеру процесуальних документів, що оформляються.

Значення стадій пов'язане, передусім, із тим, що вони відобража­ють логічну послідовність розвитку адміністративного процесу. Поки справа не ініційована і не збуджена, неможлива і подальша процесу­альна діяльність. Наприклад, перевірка виконання рішення можлива тільки після його прийняття.

У кожній з подальших стадій може бути проведена перевірка пра­вильності дій в попередній стадії. Кожна стадія має своє процесуаль­не призначення. Процесуальні дії на кожній стадії об'єднані загаль­ними задачами, які, в свою чергу, є частковими по відношенню до загальних задач адміністративного провадження. Кожна стадія, як правило, оформлюється певним процесуальним документом, після складення якого, починається нова стадія адміністративного провад­ження.

Таким чином, стадії характеризуються власними безпосередніми задачами, колом процесуальних дій та їх учасників, а також своїми підсумковими рішеннями та їхнім процесуальним оформленням.

Стадії адміністративних проваджень далеко не завжди закріплені в нормативно-правових актах, тому виділити їх іноді можна лише шляхом наукового вивчення і аналізу. У зв'язку з цим, з приводу кіль­кості і найменування стадій в одному і тому ж адміністративному провадженні у різних вчених існують різні думки. Крім того, навіть у тому випадку, коли в законодавстві закріплений перелік стадій адмі­ністративного провадження, це зроблено не завжди вдало.

Загальними для всього адміністративного процесу, і отже, для будь4 якого із вхідних до нього адміністративних проваджень є такі стаді'£

1. Стадія збудження адміністративної справи і направлення її п@^ підвідомчості, якщо це необхідно. Як правило, тут виникає питанні; про підстави і приводи до збудження справи.

2. Стадія аналізу ситуації (в різних провадженнях називається по-різному: адміністративне розслідування, дисциплінарне розслідуван­ня, перевірка скарги тощо). На даній стадії йде збір, упорядкування і вивчення інформації про реальний стан справ, про існуючі проблеми.

260

інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, до-ПОІідей, звітів та ін.

Бувають випадки, коли інформація не фіксується на матеріальних носіях, а лише відбивається у свідомості суб'єкта, правомочного ІНрІІмунати справу по суті. Наприклад, при здійсненні незначного ДНІ мімілінарного проступку військовослужбовцем, свідком якого ста­ни «к І Іба, наділена дисциплінарною владою, ця сама особа може ніде Не фіксувати інформацію про проступок, а відразу накласти дисцип­лінарне стягнення.

Теоретики управління до цієї стадії зараховують також прогно-Іунання і моделювання дій, необхідних для розв'язання тієї чи іншої управлінської ситуації.

3. Стадія розгляду справи і прийняття рішення (наказу, постано-Ін, інструкції та ін.). Рішення — свідомий, вольовий акт вибору одно­го 'І альтернативних варіантів, найбільш справедливого або вірного, на думку суб'єкта прийняття такого рішення. У колегіальних органах можливе проведення обговорення і голосування по рішенню, що прий-мнгіься. При одноосібному прийнятті рішення, уповноважена особа самостійно вивчає справу і вибирає варіант рішення. Враховуючи, що Прийняте рішення є адміністративним актом, воно носить обов'язко­вий характер.

4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається втілення в життя прийнятого рішення. У правотворчих процесах ця стадія вира-* .к ться в обнародуванні акту, доведенні його до відома зацікавлених

Іч Іб.

Багато проваджень доповнюються й іншими стадіями: перегляд рішення по скарзі, перегляд в порядку нагляду. У будь-якому випад­ну, стадії кожного з адміністративних проваджень мають свою спе-Іифіку.

Всі провадження в залежності від кількості і складності стадій мож­ім поділити на звичайні та спрощені. Можна також говорити і про особливі (ускладнені) провадження (справи про дрібне хуліганство, Ірібне розкрадання, що розглядаються судом).

Стадія адміністративного провадження, в свою чергу, складаєть-І м і етапів. Етап — це сукупність дій, що мають власну міжстадійну мсту. Наприклад, стадія розгляду справи в провадженні у справах про адміністративні правопорушення складається з таких етапів: підго­товка справи до розгляду; аналіз існуючих даних; прийняття поста­нови; доведення постанови до відома зацікавлених осіб.

261

розгортається у часі та проходить ряд послідовних, змінюючих одна одну і тісно пов'язаних між собою стадій.

Під стадією розуміють таку відносно самостійну частину процесу­альних дій, що послідовно здійснюються, яка нарівні із загальними має властиві тільки їй цілі, а також особливості, що стосуються учас­ників процесу, їх прав і обов'язків, термінів здійснення процесуаль­них дій і характеру процесуальних документів, що оформляються.

Значення стадій пов'язане, передусім, із тим, що вони відобража­ють логічну послідовність розвитку адміністративного процесу. Поки справа не ініційована і не збуджена, неможлива і подальша процесу­альна діяльність. Наприклад, перевірка виконання рішення можлива тільки після його прийняття.

У кожній з подальших стадій може бути проведена перевірка пра­вильності дій в попередній стадії. Кожна стадія має своє процесуаль­не призначення. Процесуальні дії на кожній стадії об'єднані загаль­ними задачами, які, в свою чергу, є частковими по відношенню до загальних задач адміністративного провадження. Кожна стадія, як правило, оформлюється певним процесуальним документом, після складення якого, починається нова стадія адміністративного провад­ження.

Таким чином, стадії характеризуються власними безпосередніми задачами, колом процесуальних дій та їх учасників, а також своїми підсумковими рішеннями та їхнім процесуальним оформленням.

Стадії адміністративних проваджень далеко не завжди закріплені в нормативно-правових актах, тому виділити їх іноді можна лише шляхом наукового вивчення і аналізу. У зв'язку з цим, з приводу кіль­кості і найменування стадій в одному і тому ж адміністративному провадженні у різних вчених існують різні думки. Крім того, навіть у тому випадку, коли в законодавстві закріплений перелік стадій адмі­ністративного провадження, це зроблено не завжди вдало.

Загальними для всього адміністративного процесу, і отже, для будь-якого із вхідних до нього адміністративних проваджень є такі стадії;

1. Стадія збудження адміністративної справи і направлення її по підвідомчості, якщо це необхідно. Як правило, тут виникає питання про підстави і приводи до збудження справи.

2. Стадія аналізу ситуації (в різних провадженнях називається по-різному: адміністративне розслідування, дисциплінарне розслідуван­ня, перевірка скарги тощо). На даній стадії йде збір, упорядкування і вивчення інформації про реальний стан справ, про існуючі проблеми.

260

ТіКі інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, до­повідей, звітів та ін.

Ь'уїшють випадки, коли інформація не фіксується на матеріальних носіях, а лише відбивається у свідомості суб'єкта, правомочного иирппувати справу по суті. Наприклад, при здійсненні незначного дисциплінарного проступку військовослужбовцем, свідком якого ста­ли особа, наділена дисциплінарною владою, ця сама особа може ніде не фіксувати інформацію про проступок, а відразу накласти дисцип­ліни рнестягнення.

Теоретики управління до цієї стадії зараховують також прогно-'Іуннння і моделювання дій, необхідних для розв'язання тієї чи іншої управлінської ситуації.

3. Стадія розгляду справи і прийняття рішення (наказу, постано-•и, інструкції та ін.). Рішення — свідомий, вольовий акт вибору одно­го 'і альтернативних варіантів, найбільш справедливого або вірного, ІІа думку суб'єкта прийняття такого рішення. У колегіальних органах можливе проведення обговорення і голосування по рішенню, що прий-міи Іься. При одноосібному прийнятті рішення, уповноважена особа самостійно вивчає справу і вибирає варіант рішення. Враховуючи, що прийняте рішення є адміністративним актом, воно носить обов'язко­вий характер.

4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається втілення в Життя прийнятого рішення. У правотворчих процесах ця стадія вира­жається в обнародуванні акту, доведенні його до відома зацікавлених осіб.

Багато проваджень доповнюються й іншими стадіями: перегляд рішення по скарзі, перегляд в порядку нагляду. У будь-якому випад­ку, стадії кожного з адміністративних проваджень мають свою спе­цифіку.

Всі провадження в залежності від кількості і складності стадій мож-Іш поділити на звичайні та спрощені. Можна також говорити і про особливі (ускладнені) провадження (справи про дрібне хуліганство, дрібне розкрадання, що розглядаються судом).

Стадія адміністративного провадження, в свою чергу, складаєть­ся з етапів. Етап — це сукупність дій, що мають власну міжстадійну мету. Наприклад, стадія розгляду справи в провадженні у справах про адміністративні правопорушення складається з таких етапів: підго­товка справи до розгляду; аналіз існуючих даних; прийняття поста­нови; доведення постанови до відома зацікавлених осіб.

261

Таким чином, адміністративний процес і його провадження скла­даються з чотирьох основних елементів, первинним з яких є дія, су­купність певних дій утворюють етапи, декілька етапів складаються в стадії, які і складають провадження.

Розв'язання питання про структуру адміністративного процесу має як теоретичне, так і вагоме практичне значення. Діяльність органів виконавчої влади, а також інших уповноважених органів, пов'язана з наданням управлінських послуг громадянам, підприємствам, устано­вам і організаціям, а також з виданням адміністративно-правових актів, передбачає чітку процесуально-правову регламентацію. Це не­обхідно для ефективної роботи органів державного управління. Крім того, більшість вказаних органів, за невеликим винятком, бе­руть участь одночасно в декількох видах адміністративних провад­жень: приймають нормативні акти, здійснюють оперативно-розпоряд­чу діяльність, розглядають звертання громадян, застосовують заходи адміністративного примусу. Тому вельми актуальною стає задача точного визначення кола підвідомчих даному органу справ, а також порядку розв'язання цих справ, відповідно до повноважень, якими володіє даний орган і його призначенням в системі державного управ­ління¹.