19.4. Структура адміністративного процесу

Адміністративний процес має складну структуру, яка ще недостат­ньо досліджена і викликає бурхливі спори вчених. Труднощі при ви­рішенні вказаного питання, виникають, насамперед, через нерозроб-леність багатьох питань цього виду процесуальної діяльності, а та­кож у зв'язку з широким обсягом адміністративного процесу, що охоп­лює всі сфери управлінської діяльності, дуже різноманітні і численні категорії індивідуально-конкретних справ. Враховуючи велику різно­манітність адміністративно-процесуальної діяльності, в ході якої ви­рішуються різні індивідуальні управлінські справи, виникає насущна необхідність упорядкування адміністративного процесу, виділення в ньому стрункої і логічної структури. Крім того, найважливішою проб­лемою сучасного розвитку адміністративного права і процесу, є ко-

¹ Коренев А. П. Кодификация советского административного права. — М.: Юри-дическая литература, 1970, С. 68—69; Застрожная О. К. Советский админист-ративньш процесе: Учеб. пособ. — Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. — С. 36—45.

253

дифікація адміністративно-процесуальних норм, яка також безпо­середньо пов'язана з дослідженням структури адміністративного про­цесу. Розв'язання цієї проблеми дозволить виявити і закріпити специ­фіку адміністративно-процесуального регулювання вирішення всіх видів індивідуальних управлінських справ.

Базовим елементом структури адміністративного процесу є адмі­ністративне провадження. Загальні положення юридичного процесу дозволяють визначитися з поняттям процесуального провадження. Узагальнення законодавства, що закріплює процесуальні проваджен­ня як елементи юридичного процесу, а також врахування висловлю­вань ряду вчених-процесуалістів дозволяє авторам монографії «Тео­рія юридичного процесу» запропонувати наступне визначення про­цесуального провадження. «Це — головний елемент юридичного про­цесу, що являє собою системне утворення, комплекс взаємопов'яза­них і взаємообумовлених процесуальних дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, відмінних предметною ха­рактеристикою і пов'язаністю з відповідними матеріальними пра­вовідносинами; б) викликають потреби встановлення, доведення, а також обгрунтування всіх обставин і фактичних даних юридичної справи, що розглядається; в) зумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відпо­відних актах-документах»¹. Таким чином, на думку вчених, будь-яке процесуальне провадження містить три компоненти: процесуальні правовідносини, процесуальне доведення і процесуальні акти-доку-менти². Всі вказані положення цілком застосовні і до адміністратив­ного провадження, яке являє собою нормативне врегульований комп­лекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій пов­новажних суб'єктів із розгляду і розв'язання індивідуальних управ­лінських справ і прийняття адміністративно-правових актів.

Кількість адміністративних провадженнь величезна, крім того, постійно з'являються нові провадження. Це пов'язано з тим, що у сфері державного управління безперервно виникають нові суспільні відно­сини, які вимагають свого нормативного як матеріального, так і про-

¹ Теория юридического процесса / Под общей ред. проф. В. М. Горшенева. — Харьков: Издат. обьед. «Вища школа», 1985. — С. 90.

² Погребной Й. М. Общее понятие процессуального производства // Процессу-альньїе вопросьі повьішения зффективности правового регулирования социа-листических общественньїх отношений. — Ярославль: Яросл. гос. ун-тет. — 1981. —С. 19—20.

254

цесуального закріплення. Таким чином, перелік індивідуальних уп­равлінських справ постійно поповнюється, порядок розв'язання ба­гатьох з них оформляється адміністративно-процесуальними норма­ми і, отже, збільшується кількість адміністративних проваджень.

З приводу співвідношення адміністративного провадження і адмініст­ративного процесу в юридичній літературі висловлюються різні точки чору¹. Однак, на наш погляд, логічно буде вважати, що адміністративне І Іровадження і адміністративний процес співвідносяться як частина і ціле. Адміністративний процес включає безліч адміністративних проваджень, побудова яких в певному порядку і складає його структуру.

Визначальною у розв'язанні питання про структуру адміністра-І пішого процесу, є, передусім, позиція кожного вченого з приводу по­пи Ітя і меж адміністративного процесу. Прихильники вузького розу­міння адміністративного процесу уявляють його структуру як пере­лік проваджень з вирішення суперечок і застосування заходів приму­су у сфері державного управління. Прихильники широкого тлумачення включають в структуру процесу і позитивні, і юрисдикційні провад­ження.

Один із варіантів найбільш укрупненої структури адміністратив­ного процесу розробив відомий теоретик адміністративного проце­су — В. Д. Сорокін. Він виділяє в структурі адміністративного проце­су дві групи адміністративних проваджень. У першу входить провад­ження по прийняттю нормативних актів державного управління, а в другу — провадження по індивідуально-конкретних справах². Струк-І ура адміністративного процесу складається з двох частин і на думку інших авторів. Так, виділяють адміністративно-процедурну частину адміністративного процесу (сукупність адміністративно-процедурних проваджень) і адміністративно-юрисдикційну його частину (сукуп­ність адміністративно-юрисдикційних проваджень)³. На думку В. К. Колпакова, найбільш доцільним потрібно визнати виділення в структурі адміністративного процесу нормотворчих, засновницьких і правозастосовчих проваджень⁴.

' Салищева Н. Г. Административньїй процесе в СССР. — М.: Юридическая ли-тература, 1964. — С. 8—10 й далее; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М.: Юристь, 1999. — С. 386.

¹ Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. — М.: Юридическая литература, 1972.— С. 149—150.

¹ Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Зерцало, 1998. — С. 319.

⁴ Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — С. 328—330.

255

У проекті Концепції реформи адміністративного права України містится наступна класифікація адміністративних проваджень: по-пер­ ше, це адміністративні провадження, що здійснюються у сфері здійснення судами адміністративної юрисдикції. Це — провадження про поновлення прав громадян та інших суб'єктів адміністративно- правових відносин; про відшкодування шкоди, завданої органами ад­ міністративної юрисдикції, дізнання, попереднього слідства, проку­ ратури та суду; про спори щодо розмежування компетенції між орга­ нами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; про скасування реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, об'єднань громадян та Інших організацій і установ та про адміністративні прос­ тупки посадових осіб, що пов'язані з порушенням прав і свобод гро* мадян. ?

По-друге, це адміністративні провадження, що здійснюються орга-» нами виконавчої влади. Вони також поділяються на дві групи — юрис-дикційні по справах: про адміністративні проступки; про видворення за межі України іноземців; про адміністративне оскарження; про відшкодування шкоди, завданої громадянину певними видами дер­жавних органів; про дисциплінарні проступки за нормами адмініст­ративного права та управлінські щодо: видачі спеціальних дозволів, ліцензій на здійснення окремих видів діяльності; реєстрації певних суб'єктів або видів діяльності; видачі сертифікатів; здійснення конт­рольно-наглядової діяльності органами виконавчої влади; виконан­ня правил дозвільної системи; розгляду заяв і пропозицій громадян органами виконавчої влади; проведення атестації.

Крім зазначених видів адміністративних проваджень, до змісту адміністративного процесу, а, отже, до сфери адміністративно-про­цесуального законодавства автори Концепції включають певні за­гальні адміністративні процедури, що здійснюються всіма органами виконавчої влади в межах наданих їм повноважень і не мають прив'яз­ки до вирішення конкретно визначених справ. Як зазначається у Кон­цепції, серед адміністративних процедур, які властиві органам вико­навчої влади всіх рівнів, вирішальне значення мають процедури підго­товки і прийняття управлінських рішень.

Визнаючи відсутність єдиної точки зору з проблеми структури адміністративного процесу, необхідно все ж обрати певну конструк­цію, яка дозволить найбільш оптимально згрупувати адміністративні провадження в структурі адміністративного процесу. Уявляється найбільш цікавим і функціональним взяти за основу конструкцію,

віпропоновану Д. М. Бахрахом. При такому підході, адміністратив­ний процес поділяється на три відносно самостійні частини у залеж­ності від змісту індивідуальних управлінських справ, що розв'язуються орі анами державного управління: процес адміністративної право-тиорчості, правонадільний (оперативно-розпорядчий) процес і адмі-ніст ративно-юрисдикційний процес¹.

До процесу адміністративної правотворчості можна включити два основних адміністративних провадження:

Ф провадження по виданню органами державного управління нор­мативних адміністративно-правових актів;

Ф провадження по виданню органами державного управління інди­відуальних адміністративно-правових актів. Процес адміністративної правотворчості також включає адмі­ністративні провадження, що підлягають класифікації і за іншими ознаками:

Ф провадження по прийняттю адміністративних актів різними орга­нами виконавчої влади (вищим, центральним, місцевим); Ф провадження по прийняттю правових адміністративних актів ко-легіально і одноосібне тощо.

У адміністративно-правонадільний процес (друга назва якого — оперативно-розпорядчий, на наш погляд, краще відображує специфіку проваджень, що в нього входять) можуть бути включені наступні про­вадження:

Ф з комплектування особистого складу державних органів, установ і організацій, а також Збройних Сил (прийом на державну службу, призов на військову службу та ін.);

Ф дозвільні провадження (по видачі дозволів на придбання, збері­гання і носіння зброї, по видачі прав на полювання, управління транспортними засобами тощо.); Ф відособлено можна виділити ліцензійні провадження (по видачі

ліцензій на здійснення певного виду діяльності); Ф провадження з легалізації юридичних осіб (реєстраційні про­вадження);

Ф заохочувальне провадження; Ф з приватизації майна; Ф з отримання пільг і субсидій і багато інших.

— М.: