відносин, які вони покликані обслуговувати. Разом із тим, матеріальні норми повинні передувати процесуальним і виступати основою існу­вання процесуальних норм. Таким чином, сфера дії процесуальних норм визначається матеріальним правом.

Є всі підстави говорити про похідність процесуальних норм від матеріальних, про їх вторинний характер по відношенню до матері­альних норм. Такі твердження не виключають нерозривного взаємо­зв'язку цих норм, оскільки зазначено, що процесуальні норми без ма­теріально-правових є безпредметними, а матеріально-правові норми без процесуальних — безсилими¹. Так, багато які матеріальні норми залишаються недіючими саме у зв'язку з відсутністю механізму їх ре­алізації, тобто відсутністю процесуальних норм. Цим послаблюють­ся гарантії прав учасників адміністративно-правових відносин, ос­кільки вони не можуть бути реалізовані на практиці.

До особливостей адміністративно-процесуальних норм відноситься також те, що вони переважно адресуються суб'єктам, наділеним влад­ними повноваженнями у сфері державного управління, що ще раз підтверджує необхідність чіткого і неухильного дотримання встанов­леного порядку різних управлінських дій саме владними суб'єктами.

Матеріальні адміністративно-правові норми юридичне закріплю­ють комплекс прав і обов'язків, а також відповідальність учасників адміністративно-правових відносин. Такі норми відповідають на пи­тання, що треба зробити для реалізації цих прав, обов'язків і відпо­відальності суб'єктів права.

Процесуальні ж норми регламентують порядок реалізації вказаних прав і обов'язків, а також порядок притягнення до відповідальності. Отже, вони відповідають на питання, як, яким чином робити².

Приклад. Так, у ст. 183 КпАП України «Свідомо неправдивий вик­лик спеціальних служб» передбачається за свідомо неправдивий вик­лик пожежної охорони, міліції, швидкої медичної допомоги або ава­рійних служб — накладення штрафу, тобто визначається «що роби­ти» у разі виявлення даного правопорушення. А на питання, яким чином накладається штраф відповідають процесуальні норми, також передбачені у КпАП України.

Адміністративно-процесуальні норми виступають засобом реалі-1ЯЦІІ не всіх матеріальних норм. Наприклад, для дотримання матері­альних норм «Правил дорожнього руху» процесуальні норми часто Не потрібні.

Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію ми геріальних норм не тільки адміністративного права. Дану функ­цію вони виконують і по відношенню до інших галузей права (ци-•Ілміого, земельного, екологічного, фінансового та ін.).

При дослідженні проблеми адміністративно-процесуальних норм По І рібно звернути увагу на те важливе значення, яке має питання про їх с І руктуру. У літературі все частіше вказується на помилковість уяв­лення про обов'язкову тричленну структуру будь-якої правової, в тому числі і адміністративно-процесуальної, норми¹. На нашу думку, ад-МІиістративно-процесуальна норма містить стільки елементів, скільки Об'єктивно необхідно для упорядкування і стабілізації регульованих суспільних відносин.

Нам здається переконливою думка С. С. Алексеєва про те, що ре-Ільна правова норма може складатися з двох елементів: гіпотези і диспозиції, якщо норма регулятивна, і гіпотези і санкції, якщо норма охоронна². Норма може складатися і з одного елементу, в цьому ви­ни дку це обов'язково диспозиція. Розглянемо коротко структуру ад-м її І Істративно-процесуальної норми.

Гіпотеза виступає умовою для практичної реалізації правової по-исдінки. Для здійснення процесуальної діяльності такою умовою вис-І учиє потреба в правовому результаті, передбаченому матеріальною нормою, причому цей результат може бути досягнутий тільки шля­хом прийняття правозастосовчого акту. Виходячи із загальної посил­ки на те, що роль юридичного факту, який призводить до виникнен-1 ия адміністративно-процесуальних відносин, виконують відповідні Мпіеріальні правовідносини, вказівка в гіпотезі умови про те, що іс­нують матеріально-правові відносини, що вимагає реалізації, як пра-Іило, зайві. Саме адміністративно-процесуальні відносини, а, отже, І идміністративно-процесуальна норма, діють лише остільки, оскільки ї цьої о вимагають задачі застосування матеріальної норми. Тому, якщо

¹ Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. — М., 1968. — Т. 1. — С. 85

² Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. — М.: Юридическая литература, 1972. — С. 80.

244

і' Алсксеєв С. С. Проблеми теории права: Курс лекций: У 2 т. — Свердловск, |972. — Т. 1. — С. 221-230;. Процессуальньїе норми й отношения в советском иривс (в «непроцессуальньїх» отраслях). — Воронеж: Изд-во Воронежского уи-та, 1985. —С. 115. ¹ Алексеев С. С. Указ. соч. — С. 222.

245

адміністративно-процесуальна норма опосередковує застосування матеріальної норми, то гіпотеза як окремий елемент потрібна далеко не завжди.

Гіпотеза необхідна, наприклад, в охоронних адміністративно-про­цесуальних нормах.

Але, більшість адміністративно-процесуальних норм не містять гіпотези, хоч таке твердження не може поширюватися на всі адмініст­ративно-процесуальні норми.

Незмінним елементом адміністративно-процесуальної норми виступає диспозиція, тобто саме правило, що регулює порядок здійснення діяльності різних суб'єктів у ході адміністративного про­цесу.

Що ж до санкції, то очевидно, що вона не є неодмінним елементом будь-якої адміністративно-процесуальної норми. Необхідність засто­сування заходів державного примусу виникає тоді, коли учасник пра-вовідношення порушує або не виконує свої процесуальні обов'язки. Примус, в цьому випадку, може виражатися в самих різних варіан­тах: в скасуванні правозастосовчого акту владного суб'єкта, в дисцип­лінарній відповідальності посадових осіб, у відмові у розгляді заяв, клопотання або скарг та ін. Таким чином, за здійснення ряду різних порушень процесуальних норм можуть встановлюватися однакові (одні і ті ж) санкції, наприклад, дисциплінарні. Отже, обов'язкова присутність санкції в кожній нормі адміністративного процесу об'єктивно неможлива.

Всі адміністративно-процесуальні норми можуть бути розділені, в залежності від їх змісту, на дві великі групи — на адміністративно-юрисдикційні і адміністративно-процедурні норми. Перші регламен­тують порядок розгляду і розв'язання різного роду індивідуальних адміністративно-правових суперечок і застосування примусових за­ходів в державному управлінні. Другі регулюють порядок розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характе­ру, тобто справ позитивного плану. Адміністративно-процедурними нормами врегульований також порядок видання правових актів уп­равління.

З огляду на юридичну силу адміністративно-процесуальні норми можуть поділятися на встановлені законами України, указами Пре­зидента України, а також видані вищим органом виконавчої влади, центральними і місцевими органами виконавчої влади та іншими уповноваженими суб'єктами. Основним показником юридичної сили

246

норми є в цьому випадку правовий статус органу, що її видав і його місце в Ієрархії державних органів

В. Д. Сорокін пропонує поділяти також адміністративно-процесу-ІІІьІІІ норми в залежності від характеру диспозиції на: зобов'язуючі, ммоіноважуючі, рекомендаційні і заборонні; за колом суб'єктів пра-нм на: норми, що встановлюють порядок діяльності органів держав­ного управління та їх підрозділів, норми, що встановлюють порядок ІІІипьності об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій і норми, що встановлюють правила для громадян; за дією у часі на: 'ІІІочі протягом невизначеного часу і діючі на певний термін; за дією в Просюрі на: діючі на всій території держави і на території окремої ід м 111 істративно-територіальної одиниці'.

Класифікація адміністративно-процесуальних норм може бути адійснена також у міру їх самостійності на: І) І юрми, що складають цілісний адміністративно-процесуальний акт;

2) процесуальні норми, що містяться в акті нарівні з матеріальними для реалізації останніх;

3) процесуальні норми, що містяться в тематичних законах (бюджет­них, екологічних, податкових та ін.) і що забезпечують реалізацію матеріальних норм даних законів².

Внаслідок урегулювання управлінських відносин адміністратив­но-процесуальними нормами виникає новий вид суспільних відно­син — адміністративно-процесуальні.

Єдине в юридичній літературі всебічне дослідження адміністратив-по-процесуальних відносин було зроблене вченим В. Д. Сорокіним І цс в 1968 році. Відтоді такими дослідженнями вітчизняна правова на­ука, на жаль, не займалась.

Процесуально-правові відносини знаходяться у такому ж зв'язку з матеріальними правовідносинами, як процесуальне право з матері-пльним правом.

Адміністративно-процесуальні правовідносини являють собою явище вторинне у порівнянні з матеріальними, бо службове призна­чення процесуальних правовідносин полягає в забезпеченні реалізації матеріальних відносин³.

- М.: Юридическая

¹ Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право.

литература, 1972. — С. 90—92. ¹ Тихомиров Ю. А. Курс административного права й процесса. — М.: Изд. г-на

Тихомирова М. Ю., 1998. — С. 737, 738. ' Сорокин В. Д. О содержании й видах административно-процессуальньїх пра-

воотношений // Правоведение. — 1968. — № 2. — С. 51.

24?

Адміністративно-процесуальні відносини виникають лише для того, щоб реалізувати матеріальні норми, які вимагають застосуван­ня, цим і обумовлений їх службовий характер.

Адміністративно-процесуальні правовідносини — врегульовані правом суспільні відносини, які складаються з приводу розв'язання інди­відуальних справ у сфері державного управління, а також видання пра­вових актів управління органами виконавчої влади, а в передбачених законом випадках іншими органами.

Адміністративно-процесуальні відносини мають такі основні риси:

а) вони носять управлінський характер; б) реалізовують не тільки юрисдикційний, але й позитивний зміст діяльності органів державного управління в галузі правотворчості та правозастосування; в) є вторин­ними, похідними у порівнянні з матеріальними правовідносинами¹.

Потрібно зазначити, що матеріальні адміністративно-правові від­носини статичні, а процесуальні — динамічні, тобто розвиваються у часі і в просторі.

Адміністративно-процесуальні відносини за своєю структурою більш складні. Як правило, у процесуальних відносинах діє більша кількість суб'єктів, тому крім основних процесуальних відносин ви­никають супутні.

Відмінності між матеріальними і процесуальними адміністратив­ними правовідносинами полягають, крім іншого, в умовах їх виник­нення. Такими умовами є:

1. Наявність норми права, що передбачає можливість виникнен­ня таких правовідносин.

2. Наявність правосуб'єктності учасників цих правовіднсин.

3. Наявність юридичного факту, що породжує правовідносини.

Для виникнення ж процесуальних адміністративно-правових відно­син цих трьох умов недостатньо. Необхідна ще одна — наявність ад­міністративно-процесуальної норми. Таким чином, для виник­нення адміністративно-процесуальних правовідносин необхідні такі умови:

1. Наявність матеріальної адміністративно-правової норми.

2. Наявність адміністративно-процесуальної норми.

3. Правосуб'єктність учасників правовідносин.

4. Наявність юридичного факту.

Зазначимо, що юридичним фактом у цьому випадку будуть висту­пати матеріальні адміністративно-правові відносини.

Адміністративно-процесуальні правовідносини можуть бути кла­сифіковані за різними підставами, зокрема, по співвідношенню прав і обов'язків учасників правовідносин. За таким критерієм вони поділяються на: горизонтальні адміністративно-процесуальні відно­сини, що виникають між суб'єктами, не підлеглими один одному, що знаходяться на одному і тому ж правовому рівні; вертикальні адміністративно-процесуальні відносини, що виникають між взаєм­но підлеглими суб'єктами; діагональні адміністративно-процесуальні відносини мають риси схожості з вертикальними, складаються між вище- і нижчестоящими суб'єктами, що входять до різних систем органів управління.

Аналогічно як адміністративно-процесуальні норми, адмініст­ративно-процесуальні відносини можуть поділятися за змістом на адміністративно-процедурні процесуальні правовідносини і адмініст-ративно-юрисдикційні процесуальні правовідносини.

Розподіл адміністративно-процесуальних правовідносин прово­диться також в залежності від видів адміністративних проваджень.

На закінчення потрібно зазначити, що питання про подальше дос­лідження суті адміністративно-процесуальних норм і відносин набу­ває важливого теоретичного і практичного значення. У проекті Кон-1Іепції реформи адміністративного права України особлива увага при­діляється необхідності розвитку і вдосконалення адміністратив-но-процесуальних норм, що регламентує «позитивну» управлінську діяльність.

Дослідження проблеми адміністративно-процесуальних норм вже дозволяють зробити певні узагальнення. Так, вчені відмічають вто­ринність, похідність процесуальних норм по відношенню до мате­ріальних, їх організаційно-процедурний, управлінський характер, особливе коло суб'єктів прийняття і застосування норм адміністра­тивно-процесуального права. Однак цей аналіз відображає переваж­но формально-юридичну характеристику норм. Завдання полягає тепер у тому, щоб на підставі подальших досліджень виробити про­позиції щодо вдосконалення змісту і форми процесуальних норм, які були б адекватні суті самих управлінських правозастосовчих від­носин.

249

' Застрожная О. К. Советский административньїй процесе: Учеб. пособ. — Во­ронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. — С. 27.

248

19.3. Принципи адміністративного процесу

При визначенні системи принципів, на яких базується адміністра­тивний процес, потрібно врахувати, що останній являє собою єдність управлінської і спеціальної юридичної процесуальної діяльності. Отже, адміністративний процес засновується на принципах, що становлять дві відносно самостійні групи. Першу складають принципи, властиві адміністративному процесу саме, як юридичній процесуальній діяль­ності, другу — принципи, властиві державному управлінню і такі, що знайшли своє відображення в адміністративному процесі¹.

Традиційно, в системі принципів, властивих адміністративному процесу, як різновиду юридичного процесу, виділяють принцип за­конності. Даний принцип, заломлюючись в адміністративному про­цесі, знаходить своє відображення, насамперед, в діяльності органів державного управління та їх посадових осіб. Саме ці суб'єкти займа­ють лідируюче положення в адміністративному процесі і від їх діяль­ності залежить нормальний хід адміністративного процесу, обсяг і рі­вень реалізації прав і свобод громадян у сфері державного управління. Адміністративний процес — це діяльність, яка повинна здійснювати­ся в суто правових формах на основі специфічних процесуальних норм. Принцип законності пред'являє вимоги до всіх учасників адміністра­тивного процесу дотримуватись законів та підзаконних актів, що міс­тять такі процесуальні норми, і виконувати їх. Природньо, що по­дібна вимога пред'являється до громадян, а також до інших індиві­дуальних і колективних суб'єктів адміністративного процесу. Часто, складність реалізації даного принципу на практиці полягає в тому, що в законодавстві міститься велика кількість прогалин, що стосу­ються безпосередньо саме адміністративно-процесуальної діяльності. Наприклад, у провадженні в справах про адміністративні право­порушення не регламентована процедура розгляду клопотання учас­ників провадження; в дисциплінарних провадженнях з адміністра­тивного права не вказуються реквізити рішення, що виноситься по справі і т. ін. Отже, за відсутності необхідних положень законодав­ства дотримання їх уявляється неможливим.

Реалізація принципу гласності в адміністративному процесі дає можливість фізичним і юридичним особам знайомитися з усіма рі-

шеннями по Індивідуальних управлінських справах, а також з адмі­ністративно-правовими актами, що приймаються органами держав­ного управління. На жаль, не можна не погодитися з вченими, які став-ляіь під сумнів реальність втілення даного принципу на практиці¹. На наш погляд, актуальність даного принципу полягає в тому, що в ході адміністративного процесу громадяни, підприємства, установи і організації повинні мати можливість оперативно отримувати чітку інформацію про долю індивідуальної управлінської справи, про її хід, стадію, на якій вона знаходиться в даний момент, осіб, які беруть без­посередню участь в її розгляді і про перспективи її розв'язання. Зна­чення даного принципу в адміністративному процесі складно пере­оцінити, оскільки учасники адміністративного процесу часто стика­ються з повною відсутністю інформації по власній справі або неба­жанням таку інформацію надавати. Така ситуація закономірно приз­водить до розгубленості сторони, яка відчуває дефіцит інформації і, як наслідок, до неможливості нею реалізовувати свої законні інтере­си, права і свободи.

Принцип охорони інтересів держави і особистості втілюється в обов'язок будь-якого органу або посадової особи, що розглядає спра­ву, забезпечити послідовне і повне врахування інтересів держави і осо­бистості, створити всі умови для належного використання всіма учас­никами процесу своїх прав і законних інтересів (оперативне і повне інформування учасників процесу з усіх питань, можливість користу­ватися послугами адвоката тощо). При дотриманні даного принципу уявляється дуже важливим досягти гармонії, розумного балансу інте­ресів держави і особистості, які в кожному конкретному випадку мо­жуть не співпадати. Таким чином, орган або особа, які розглядають справу, повинні знайти таке розв'язання проблеми, за якого сторони зможуть максимально реалізувати свої права з використанням доступ­них засобів.

Принцип матеріальної істини, передусім, адресований державним органам і посадовим особам, що розв'язують справу по суті. Саме на них покладається обов'язок використати всі можливості для залучен­ня доказів, що стосуються справи, правильно оцінити докази і ухва­лити обгрунтоване і об'єктивне рішення.

¹ Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. — М.: Юридическая литература, 1972. — С. 136.

250

Серегин А. В. Советский общественньш порядок й административно-право-вне средства его укрепления. — М.: Юридическая литература, 1975. — С. 144—145;

251

Наступним принципом адміністративного процесу потрібно наз­вати принцип рівності сторін в адміністративному процесі перед за­коном. Законом регламентується адміністративно-процесуальний ста­тус сторін в адміністративному процесі, більш або менш чітко вста­новлюються їх процесуальні права, обов'язки і повноваження. Таким чином, законом певною мірою регламентуються, дії як владних, так і інших суб'єктів адміністративного процесу. Хотілося б зазначити, що даний принцип не означає рівності сторін між собою, оскільки одна із сторін адміністративного процесу може виступати носієм певних державно-владних повноважень, а інша може їх не мати.

Принцип оперативності і економічності вельми характерний для адміністративного процесу. Він спрямований на таку організацію процесу, яка, не вимагаючи великих матеріальних витрат, забезпечу­вала б його швидкість. Враховуючи, що адміністративні справи час­то менш складні, наприклад, карні, а також вимагають найшвидшо­го розв'язання, терміни, що встановлюються законодавством для ви­рішення індивідуальних адміністративних справ, як правило, невели­кі. Даний принцип може впливати на адміністративний процес як по­зитивно, так і негативно. Швидкість, безсумнівно, дає можливість не затягувати адміністративний процес і зайво його не формалізувати, однак поєднання швидкості і якості процесу можливе лише за дуже високого рівня професіоналізму органів і осіб, що розглядають та роз­в'язують справу.

До другої групи принципів адміністративного процесу, що харак­теризують його як різновид управлінської діяльності, також відно­сять ряд принципів. Принцип диференціації і фіксування функцій ви­ражається в тому, що між різними органами і посадовими особами розділяються і закріплюються адміністративно-процесуальні повно­важення з підготовки і видання актів або розв'язання індивідуальних управлінських справ. Можна говорити про певну міру спеціалізації, за якої окремі органи і службовці, виконуючи ряд однотипних функ­цій в адміністративному процесі, набувають високого рівня профе­сіоналізму, оперативності і компетентності, а також несуть відпо­відальність за свою ділянку роботи. Дотримання цього принципу має свої позитивні і негативні моменти.

Одним з найважливіших принципів державного управління, який можна сміливо віднести і до принципів адміністративного процесу, є принципи персоналізації відповідальності і відповідальності за не­прийняття рішення. В управлінській діяльності нерідко складається

еитунщя, за якої вельми складно виявити дійсних винуватців пору­шень прав, свобод і законних інтересів індивідуальних і колективних суб'єктів адміністративного процесу, а також осіб, що допустили про-рвхунки при розробці і прийнятті правових актів управління. Закріп­лення принципу персоналізації відповідальності дозволить встановити конкретних осіб, особисто відповідальних за такі порушення. Це не­обхідне, передусім, для профілактики правопорушень, а також і для покарання винних.

Принцип відповідальності за неприйняття рішення покликаний максимально скоротити терміни розгляду справ і усунути тяганину в адміністративному процесі. Крім того, він спрямований проти неба­жання державних та інших службовців брати на себе відповідальність при розгляді індивідуальних адміністративних справ і прийнятті пра-нових актів управління.

Крім вказаних, в спеціальній літературі виділяють ще ряд інших принципів адміністративного процесу, таких як принцип здійснення процесу національною мовою, принцип незалежності у прийнятті рішень, принцип компетентності і т. ін.¹