Глава 8. Тема 8. Отрасль « Муниципальное право России»

8.1. Понятие и предмет муниципального права

Местное самоуправление   - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Местное самоуправление призвано обеспечить потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурной и иных сферах местной жизни), реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц, оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д. Действующее законодательство о местном самоуправлении к его основным функциям относит следующее: обеспечение участия населения в решении местных дел, управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления; обеспечение развития соответствующей территории; обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории; защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством:

Во-первых, это самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Во-вторых, организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

В-четвёртых, устанавливается соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов Федерации. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. Система муниципальных образований формируется "снизу", в идеале - в соответствии с потребностями местного населения.   Круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления, является предметом муниципального права  . Муниципальное право, как и любая другая отрасль права носит комплексный характер. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д. В результате можно сказать, что предмет муниципального права включает часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также муниципалитетами. Ко вторым - предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения органов местного самоуправления с иными юридическими и физическими лицами. Таким образом, муниципальное право России является совокупностью правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер. При определении предмета и метода муниципального права необходимо также учитывать, что муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней публичной власти, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения посредством правовых приемов - предписания   (что нужно делать), дозволения   (что можно делать), запрета   (чего нельзя делать). Предписание - типичный прием императивного (властного) правового регулирования. Дозволение и запрет - приемы диспозитивного правового регулирования. При запрете свобода поведения начинается за пределами конкретного запрета. Вот почему запрет, несмотря на его кажущуюся недемократичность, на самом деле часто является правовым средством свободы поведения. На определение характера правового регулирования влияют прежде всего природа регулируемых отношений, уровень развития гражданского общества и место в нем государства.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

1. 1) отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

2. 2) отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

3. 3) отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

4. 4) отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы и муниципальных служащих;

5. 5) отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

6. 6) отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

7. 7) отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

Комплексный предмет муниципального права определяет и многообразие его источников. Муниципальное право в целом является вторичным, производным правовым образованием, возникшим на базе основных отраслей права в результате развития специального законодательства о местном самоуправлении. Нормы муниципального права, во-первых, выступают как нормы основных отраслей права, во-вторых, в совокупности образуют вторичную правовую комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право органично связано и взаимодействует со всеми отраслями права, которые регулируются одновременно и в области местного самоуправления. Формирование правовой отрасли "муниципальное право"   связано с реформированием органов местного самоуправления, начавшимся с 1990 г. До этого деятельность местных Советов и их исполнительных органов, которые являлись по своей природе органами государственной власти и одновременно органами местного самоуправления, регулировалась отраслью социального управления "советское строительство", находящейся в тесной взаимосвязи со всеми отраслями советского права и в первую очередь с советским государственным правом и советским административным правом. В современной России, прежде всего, определение местного самоуправления закреплено Конституцией Российской Федерации. В Конституции в отношении местного самоуправления применяются термины "муниципальный" и "местный": местное самоуправление (ст. 12, 18, 72, 130, 131, 133), органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 130, 131, 132), вопросы местного значения (ст. 130, 132), местный бюджет, местные налоги и сборы (ст. 132), муниципальная собственность (ст. 8, 9, 132), муниципальный жилищный фонд (ст. 40), муниципальные учреждения, муниципальная система здравоохранения (ст. 41, 42). Также в основном документе страны определены полномочия органов местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. закрепляет систему местного самоуправления, виды муниципальных образования и порядок формирования муниципальных органов власти. Закон установил, что в нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 2).

В-третьих, законодательство о местном самоуправлении формируется на уровне субъектов Российской Федерации. В-четвёртых, источником муниципального права являются акты самих органов местного самоуправления, прежде всего, уставы муниципальных образований.

При всем многообразии норм муниципального права, это не их механический набор, а система, которая включает общую и особенную части:

Общая часть муниципального права Российской Федерации представляет собой совокупность установленных законодательством муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих систему, функции и предметы ведения местного самоуправления, его территориальную организацию, правовые основы и принципы местного самоуправления, порядок (процедуру) принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, участие граждан и других субъектов муниципально-правовых отношений в осуществлении местного самоуправления, формирование и деятельность органов местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, контроль за осуществлением местного самоуправления, ответственность за нарушение законодательства о местном самоуправлении.

Особенная часть муниципального права представляет собой совокупность установленных законодательством муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих компетенцию муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, других субъектов муниципально-правовых отношений; полномочия органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

В системе муниципального права также можно выделять специальную часть, содержащую основные теории местного самоуправления, правовые основы местного самоуправления в России до 1993 г., современные системы местного самоуправления в зарубежных странах. Представленное деление не является официальным, но помогает уяснить соотношение отдельных норм муниципального права. В общественной жизни муниципальное право выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина. В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. В частности, выделяют теорию свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную теорию.  

Теория свободной общины   опиралась на идеи естественного права. Её главная идея заключалась в обосновании ограничения вмешательства государства в деятельность общины. Община исторически предшествовала государству. На этом основана самостоятельность и независимость общины от государства. Государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в.

Общественная (или хозяйственная) теория   самоуправления также во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов   так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.   Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. Основы государственной теории самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном   и Рудольфом Гнейстом   в XIX в. Сущность данной теории заключается в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.   Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством.

Согласно политическим теориям местного самоуправления сущность местного самоуправления заключается безвозмездном осуществлении своих обязанностей почетными представителями местного населения. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера  , согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.