Тема 2. Становлення адміністративної науки

2.1 Сутність теорії адміністративно-державного управління.

2. Сучасні концепції державного управління та публічного

адміністрування. Сутність концепцій «менеджеризм і неоменеджеризм»

2.3 Сучасна система державно - адміністративного управління.

2.1 Сутність теорії адміністративно-державного управління.

1. Теорія адміністративно-державного управління є однією з найбільш важливих і перспективних напрямків сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише наприкінці XIX століття стала виділятися як самостійна галузь наукових досліджень.

У розвинених країнах Заходу і в Росії в цей період відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті управління. У всіх ланках управлінських структур вводиться зверху донизу систематизований розподіл праці. При цьому, в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всієї армії чиновників - голові держави, що знаходиться нагорі «піраміди влади».

Централізована перебудова державної служби, з одного боку, викликала збільшення чисельності чиновництва, з іншого - зміну його якісного складу. Зокрема, постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів (секретарів, діловодів тощо), які повинні були обслуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Поступово на зміну ієрархії чинів, заснованих переважно на різного роду привілеях, вводилася ієрархія чинів, залежно від особистої вислуги і знань людини, його професійної кваліфікації. Введення постійного грошового жалування для всіх категорій чиновників посилювало їх залежність від державної влади.

У 1883 р. в США був прийнятий закон Пендлтона, що отримав назву «Закон про цивільну службу». Прийняття цього документу поклало початок законодавчому оформленню сучасного інституту цивільної служби. Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в США до теперішнього часу.

У 1887 р. професор Вудро Вільсон - майбутній президент США - поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління у своїй роботі «Вивчення адміністрування». Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюванного адміністративного апарату. Таким чином, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне проведення в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів - «обранців нації». В. Вільсон розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши використовування в адміністративно-державному управлінні методів організації управління в бізнесі.

Ідеї В. Вільсона багато в чому розділяв американський політолог Ф.Дж. Гуднау. У кінці XIX - початку ХХ століття Ф.Гуднау і В. Вільсон провели значні дослідження американської системи управління. Вони прагнули розробити модель бюрократії, яка працювала б у рамках демократичного суспільства. Разом з тим, Ф.Гуднау і В. Вільсон провели чітке розмежування між політиками та адміністраторами. На їх думку, для того, щоб забезпечити розвиток демократії, політикам необхідно контролювати діяльність адміністраторів.

Першим вченим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер. Його класичне дослідження «Господарство і суспільство» (1921) дає відправну точку для сучасного вивчення адміністративно-державного управління. М. Вебер виділив ряд принципів бюрократичної моделі:

- адміністративні установи організовані ієрархічно;

- кожна установа має свою власну область компетенції;

- цивільні службовці призначаються на основі професійної кваліфікації;

- цивільні службовці отримують заробітну плату відповідно до рангу;

- для цивільного службовця ця робота представляє професію або, принаймні, основне заняття;

- службовець не володіє установою, в якому працює;

- службовець підкоряється дисципліні і знаходиться під контролем;

- зміщення з посади грунтується на рішенні вищих інстанцій.

М. Вебер, кажучи про різницю між чиновниками та політиками, вважав, що чиновник не повинен робити саме те, що завжди повинен робити політик - боротися. Бо прийняття рішень, боротьба і пристрасть - стихія політика. Якщо вищестояща установа наполягає на виконанні наказу, що уявляється чиновнику помилковим, справа честі чиновника виконати наказ сумлінно і точно.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф.Гуднау справили значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих вчених часто називають «поколінням попередників». У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основоположні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління:

2. для того щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а, отже, вивчати з наукових позицій;

3. апарат адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери політики.

З появою робіт цих авторів можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напрямку. Хронологічні рамки даного етапу можна визначити з 1880-х - по 1920-і рр..

Другий етап у розвитку теорії адміністративно -державного управління продовжувався з 1920 по 1950 рр. . Особливо великі успіхи в ці роки зробили американці , що пояснюється низкою причин. На відміну від європейських країн , в США вищі навчальні заклади вже в той період користувалися більшою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів . Вони мали можливість експериментувати , широко вводити нові курси , одним з яких став курс теорії адміністративно -державного управління. Існував і інший сприятливий чинник, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно -державного управління саме в США . Американці вже в ті роки вважали, що наука адміністративно -державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і повинні бути зближені . І оскільки викладання цих дисциплін мало широку аудиторію , то з'явилося і велике число професорів , підручників , дослідницьких робіт . Існував і ще один чинник того ж плану . Американці завжди робили акцент на практичну значимість досліджень адміністративно -державного управління , їх наукові розробки містили практичні рекомендації , пропонували обгрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно -державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових робіт .

У 1920 - 1950-ті рр.. найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» і «школа людських відносин». Яскравими представниками «класиків» є А.Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т.Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління. При цьому майже всі «класики» виходили з ідеї, що слідування цим принципам приведе до успіху державного адміністрування в різних країнах.

Розроблені класичною школою принципи управління зачіпають два основних аспекти. Один з них - обгрунтування раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, другий стосується побудови структури організації. Найбільш важливі постулати класичної теорії можна поділити в такий спосіб: наука замість традиційних навичок, гармонія замість протиріч, співпраця замість індивідуальної роботи, максимальна продуктивність на кожному робочому місці.

У рамках класичної школи система адміністративно-державного управління постає як регламентована зверху донизу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Слід підкреслити, що така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона до цих пір знаходить своє застосування на різних рівнях управління. Однак у тих випадках, коли на ефективність управління робить вирішальний вплив людський фактор, використання цього підходу явно недостатньо.

Ще одним впливовим підходом у теорії адміністративно-державного управління була «школа людських відносин». Вона виникла в 1930-і рр.., Коли психологія перебувала ще в зародковому стані. Рух за людські відносини багато в чому з'явився у відповідь на нездатність класичної школи усвідомити людський фактор як основний елемент ефективності організації. І оскільки воно виникло як реакція на недоліки класичного підходу, школа людських відносин іноді називається неокласичною.

Найбільш відомими вченими цього напряму були М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У.Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних факторів, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося домогтися підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації.

Подальші дослідження показали, однак, що хороші відносини між службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності праці адміністративних організацій і що мотивація, яка орієнтує співробітників на досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж проста задоволеність роботою. Очевидно, що методи, що розроблені школою людських відносин, ефективні лише в досить вузькій сфері державного адміністрування - управлінні персоналом, коли важливим є особистий і конкретний вплив на співробітників для своєчасного прийняття рішень і успішної реалізації намічених планів. Однак, в області оперативного і стратегічного адміністративно-державного управління роль цих методів несуттєва.

Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 1950-і рр.. і продовжується до цих пір. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінкове, системне і ситуаційне.

Розвиток таких наук, як соціологія і психологія, і вдосконалення методів дослідження після другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому місці здебільшго науковим. Серед найбільш великих фігур у 1950 - 1960-ті рр.. слід назвати Г. Саймона, Д.Смітцберга, В.Томпсона, Д. Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування - поведінковий або біхевіористичний. Оригінальність їх робіт полягає в тому, що автори прагнули представити досягнення сучасної соціальної психології та соціології і пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп.

У рамках поведінкового підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації, характеру влади й авторитету в адміністративно-державному управлінні. Особливо популярним поведінковий підхід був у 1960-і рр.. Як і більш ранні школи цей підхід відстоював «єдиний найкращий шлях» вирішення управлінських проблем. Його головний постулат полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, так і системи адміністративно-державного управління в цілому.

З початку 1960-х рр.. у державному адмініструванні швидко почав набирати популярність системний підхід, чому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративно-державного управління багато в чому полегшило для керівників завдання побачити всю організацію в єдності її частин, які нерозривно пов'язані із зовнішнім світом. Цей підхід також допоміг інтегрувати ідеї більш ранніх шкіл, що в різний час домінували в теорії адміністративно-державного управління.

Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством в цілому. Такий підхід означає, що стратегія державного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування і планування, оскільки суспільство постійно розвивається і змінюється.

Визначення змін та їх вплив на ефективність адміністративних структур є основним досягненням ситуаційного підходу, що став логічним продовженням теорії систем. Він виник на початку 1970-х рр.. і вніс важливий внесок у розвиток державного адміністрування, використовуючи можливості прямого застосування науки до конкретних ситуацій і умов. Найбільш відомими теоріями, розробленими в руслі ситуаційного підходу, є концепція «м'якого мислення» і «організаційна кібернетика».

Центральною ідеєю ситуаційного підходу є аналіз ситуації , тобто конкретного набору обставин , які сильно впливають на дану адміністративну організацію в даний конкретний час . Оскільки в центрі уваги постійно виявляється нова ситуація , в рамках цього підходу особливого значення набуває « ситуаційне мислення» . Використовуючи цей підхід , керівники можуть краще зрозуміти , які прийоми будуть більшою мірою сприяти досягненню цілей організації в конкретній ситуації. Ситуаційний підхід є досить новим напрямом у науці , тому важко повністю оцінити сьогодні справжній вплив даної школи на теорію і практику адміністративно -державного управління. Тим не менше, вже зараз можна сказати , що його вплив є великим і , напевно , буде рости в майбутньому.

2.2 Сучасні концепції державного управління та публічного адміністрування. Сутність концепцій «менеджеризм і неоменеджеризм»

Однієї із сучасних концепцій державного управління та публічного адміністрування є Концепція нового державного менеджменту.

Новий державний менеджмент як концепція і модель державного управління оформився в 1980-і рр.. Він з'явився відповіддю на кризові явища в державному управлінні, побудованому на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації та державної служби, єдності управління, адміністрування. Багато в чому концепція нового державного менеджменту і відповідні їй реформи були стимульовані критикою витратного характеру політики держави і різким падінням довіри населення до державного управління. Вихід з кризи державно-адміністративного управління бачився багатьом на шляхах переосмислення теорії державного управління на основі передумов менеджменту як управління бізнесом в ринковій економіці. Найбільш активно ринкова концепція державного управління розробляється у Великобританії, США, Нової Зеландії, Канаді.

Процес переходу від державного адміністрування до державного менеджменту стосовно до теорії організації характеризується двома основними моментами:

1. підвищенням самостійності нижніх поверхів ієрархічних державних організацій;

2. переміщенням акцентів із власне побудови організації на її взаємини з середовищем.

Особливості переходу до державного менеджменту знаходять вираження в прихильності до дій і змін, а не стійкості, в принципі субсидіарності сучасної організації управління, яка повинна бути ближче до клієнта, в нових критеріях ефективності діяльності системи державного управління, орієнтованого на якість послуг і рентабельність.

Новий державний менеджмент має багато спільного зі старим державним менеджментом, але він має й істотні відмінності від останнього. По-перше, новий державний менеджмент ставить акцент на відрядній роботі, дорученнях і процесах, в той час як старий підкреслював значення функцій, виконання і завдань. Будівельними блоками старого державного менеджменту були бюрократія і ієрархія. Основним будівельним блоком для нового державного менеджменту є мультіпрофессіональная команда, члени якої працюють разом з початку і до виконання певного завдання. По-друге, в новому державному менеджменту повноваження приймати рішення делегуються команді, яка виконує організаційну роботу і здійснює контроль відповідно до реалізованим проектом.

Традиційно державне управління будувалося на передумові поділу між політикою і управлінням. Новий державний менеджмент в цьому відношенні відрізняється від теорії державно-адміністративного управління. Хоча на поверхні він постає як концепція неполітична, проте його внутрішньо зміст має явно політичні підстави.

Новий державний менеджмент протистоїть концепції адміністративної держави і використовує для опису сутності державного управління поняття «керівництво», а не «адміністрування» або «управління». Керівництво тут розуміється як система кооперації громадських, державних та міжнародних інститутів, приватних, державних і змішаних структур для забезпечення задоволення суспільних інтересів і вирішення суспільних проблем.

У теорії державного менеджменту ринкові моделі регулювання взяті за основу. Ринкова модель поведінки вважається прийнятною для державних службовців усіх рівнів. Мотивація і оцінка їх діяльності будується, як якщо б вони були учасниками операцій на ринку. Сама структура організації управління публічним сектором розглядається за аналогією зі структурою організації бізнесу. Державне управління, по думці прихильників ринкового підходу, має бути підприємницьким. Загальні установки підприємницького управління формулюються таким чином:

- немає істотних відмінностей між публічним і приватним секторами, а отже, публічними і приватними організаціями можна керувати більш-менш однаково;

- необхідно переходити від оцінки ефективності процесу управління до оцінки ефективності результату управління, а отже, до скорочення витрат і до підвищення прибутковості державних організацій;

- менеджериальне управління в цілому повинно супроводжуватися зниженням ролі управлінського контролю одночасно з розвитком вдосконаленої звітності, моніторингу та механізмів відповідальності;

- необхідно перетворити великі бюрократичні структури в напівавтономні агентства, що відрізняються високим ступенем рухливості, здатністю до конкуренції і схильністю приймати ризиковані рішення. Одночасно необхідно відділення комерційних функцій від некомерційних і політико-консультативних функцій від функцій надання послуг;

- державне управління повинне віддавати пріоритет приватному бізнесу, конкурентного постачання і контрактній системі. При цьому необхідно переходити від традиційних довготривалих і погано специфікованих контрактів до короткочасних і більше певних контрактів;

- у державному управлінні необхідно використовувати практику менеджменту, яка стосується короткочасних трудових угод, розвитку стратегічних планів, корпоративних планів, угод про ефективність діяльності, введення системи оплати за якість, розвитку нових менеджериальних інформаційних систем, турботи про корпоративний імідж;

- велику увагу в новому державному менеджменті приділяється грошовим перевагам; що стосується етичних проблем, то їм приділяється менша увага;

- ставлення до споживача суспільних послуг передбачає ринкові характеристики. До споживача ставляться як до покупця громадських послуг з усіма витікаючими звідси наслідками.

Одним з корінних питань у концепції нового державного менеджменту виступає обгрунтування ефективності управління. Поняття «ефективність» тут набуває економічного характеру. Оцінка діяльності здійснюється не за рівнем активності відповідних структур управління, а по результату, як кажуть, «на виході». У державному управлінні важко знайти єдиний показник ефективності діяльності, подібний прибутку для бізнесу. Проте в принципі концепція нового державного менеджменту містить у собі ідею можливості оцінки діяльності державних структур і програм, використовуючи поняття продуктивність, результативність, дієвість. Поняття продуктивності і економічності включаються в діяльність державного управління. Це означає, що при скороченні державних витрат результат діяльності держави має зростати.

Концепція нового державного менеджменту, розвинена в 1980 - 1990-ті рр.., Піддається серйозній критиці за її економізм, відсутність інтересу до етичних проблем, применшення значення специфіки публічної сфери.

Тим не менш, ця концепція була в основі адміністративних реформ у багатьох країнах, вона з'явилася дієвою відповіддю на кризу бюрократичної моделі управління. Сьогодні зрозуміло, що новий державний менеджмент не є панацеєю при вирішенні всіх проблем державного управління, але він зайняв своє місце в ряду теорій і практик сучасного управління публічною сферою.

Концепції державного управління менеджеризм і «неоменеджерізм».

Сучасні концепції державного управління повинні бути адекватні особливостям розвитку держави і суспільства. Управління знаходиться в пошуку свого місця у спільноті, роблячи вибір на європейському співтоваристві.

З кінця 20 століття публічне управління і адміністрування реформуються. Лейтмотивом цих реформ є відхід від традиційного бюрократичного адміністрування та створення ринково - орієнтованої демократичної системи, що спрямована здебільшого на клієнта / громадянина. Це характерно для концепції менеджеризму. Однак, для виробництва суспільних благ, держава залежить від багатьох суб'єктів. У залежності між громадським та приватним, ні ієрархія, ні ринок не є ефективними структурами, для координації інтересів і ресурсів включно в процесі виробництва, потрібні політичні рішення.

Тому домінантною моделлю ПУ є політичні «мережі». Це визначає концепцію політичного управління, яка називається «неоменеджеризм».

Таким чином, розвиток ПУ і ПА вимагає нових підходів, «моделей»:

крім ринкових ієрархічних, необхідні політичні рішення, які забезпечують взаємозалежність держави та громадянського суспільства через реалізацію концепції «політичних мереж» (неоменеджеризм).

До необхідності цього призвели такі процеси:

- складність взаємовідносин між різними групами населення;

- високий рівень потреб та очікувань;

- великий масштаб невизначеності та ризику;

- вплив міжнародного фактору на внутрішню політику держави;

- інформатизація суспільства;

- падіння довіри населення до центральних органів управління.

Формування «політичних мереж» та їх вплив на систему ПА і публічного управління.

«Політичні мережі» формуються в різних секторах економіки і являють собою комплекс структурних взаємин між політичними інститутами держави і суспільством.

Теорія неоменеджерізму виникла в 50-60-ті роки ХХ ст. у державній політиці США і Великобританії. Існують 2 основні течії неоменеджеризму, у яких є свої ідеологи, автори. Так, автор Р. Родерс вважає, що взаємообмін ресурсами і відносинами, обмежується в рамках секторальних інтересів.

Автор Б.Берцель стверджує, що ефективна політична мережа можлива, якщо учасники переслідують не сепаратні, а загальні інтереси і координують їх на благо суспільства.

Таким чином, політичні мережі володіють рядом характеристик, які відрізняють їх від інших форм діяльності у сфері публічного управління та публічного адміністрування:

1) Мережі являють собою структуру управління публічними справами, які пов'язують державу і громадянське суспільство.

2) Політична мережа створюється для вироблення угод у процесі обміну наявних ресурсами.

3) У політичних мережах присутній загальний кооперативний інтерес. Це відрізняє систему від ринку, де кожен учасник переслідує тільки власні бізнес-інтереси.

4) Відсутні ієрархії в адміністрації, тобто всі учасники рівні з точки зору формування єдиного і спільного рішення (горизонтальні зв'язки).

5) У політичній мережі діє особлива культура консенсусу.

6) Мережа - договірна структура, яка складається з набору контрактур (елементів), складених на основі погодження правил (комунікацій).

На Заході історично першим у публічному адмініструванні розвивається

ринково-ліберальний підхід(80-90 рр.. ХХ ст.). Далі - політичні мережі (90-і роки ХХ ст. - 1 десятиліття ХХІ ст.), потім - рецептивне адміністрування (кінець 1 десятиліття ХХІ ст.).

Рецептивне адміністрування передбачає врахування інтересів розвитку громадянського суспільства, високий ступінь відкритості адміністрації будь-якого рівня для загального контролю та широкої участі громадян у процесі публічного адміністрування та публічного управління.

Кожен з підходів реалізується в практичній площині під конкретними «тріадами», а саме:

1. Ринково-ліберальний підхід:

• нова економіка

• новий менеджмент

  • нове публічне управління і публічне адміністрування.