Понятие и содержание землеустройства

Землеустройство является существенной составной частью хозяйственного механизма Республики Беларусь и представляет собой комплекс мероприятий по инвентаризации земель, планированию землепользования, установлению (восстановлению) и закреплению границ объектов землеустройства, проведению других землеустроительных мероприятий, направленных на повышение эффективности использования и охраны земель. Кроме того, землеустройство следует рассматривать как систему юридических, экономических и технических мероприятий, направленных на регулирование и совершенствование земельных отношений, повышение эффективности использования и охраны земель, сохранение и улучшение окружающей среды. Порядок осуществления землеустройства определяется законодательством Республики Беларусь.

Объектами землеустройства в соответствии со статьёй 77 Кодекса о земле являются земли Республики Беларусь, земельные контуры [Земельный контур – это часть земной поверхности, выделенная по природно-историческим признакам, состоянию и характеру использования земель, имеющая замкнутую границу, за пределами которой качественные характеристики земель имеют другие значения, отражаемые в государственном земельном кадастре], а также земельные участки.

Порядок проведения и организации землеустройства, его информационного обеспечения и автоматизации устанавливается и осуществляется Госкомимуществом. При этом землеустроительные мероприятия, направленные на реализацию единой государственной политики в области использования и охраны земель и имеющие общегосударственное значение, включая создание и ведение земельно-информационной системы [Земельно-информационная система – это комплекс программно-технических средств, баз пространственно-атрибутивных данных, каналов информационного обмена и других ресурсов, обеспечивающий автоматизацию накопления, обработки, хранения и предоставления сведений о состоянии, распределении и использовании земельных ресурсов в электронном виде, в том числе средствами геоинформационных технологий], финансируются из средств республиканского бюджета.

Проведение землеустроительных мероприятий осуществляется в случае:

• изменения границ объектов землеустройства, а также отсутствия данных об этих границах;

• формирования земельных участков;

• изъятия и предоставления земельных участков;

• изменения целевого назначения земельного участка;

• перевода земель из одной категории в другую;

• перевода земель из одного вида в другой;

• установления ограничений (обременений) прав на земельные участки, в том числе земельных сервитутов;

• выявления нарушенных, неиспользуемых, неэффективно используемых или используемых не по целевому назначению земель;

• формирования фонда перераспределения земель.

По своему содержанию землеустройство включает в себя:

– разработку проектов региональных схем использования и охраны земельных ресурсов, схем землеустройства административно-территориальных и территориальных единиц, территорий особого государственного регулирования;

– разработку проектов межхозяйственного землеустройства, в том числе проектов отвода земельных участков, оформление технической документации и установление (восстановление) на местности границ объектов землеустройства;

– разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств, проектов организации и устройства территорий населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, особо охраняемых природных территорий и иных территориальных единиц;

– разработку рабочих проектов по рекультивации земель, земельных контуров, защите почв от эрозии и иных вредных воздействий, сохранению и повышению плодородия почв и иных полезных свойств земель, а также других проектов, связанных с охраной и улучшением земель;

– проведение инвентаризации земель, систематическое выявление неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земель;

– проведение геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий, осуществляемых для целей землеустройства, составление кадастровых и иных тематических карт (планов) и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

– авторский надзор за реализацией схем и проектов землеустройства и др.

Основными проектными землеустроительными разработками являются проекты региональных схем использования и охраны земельных ресурсов, схем землеустройства районов. Они представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления полный комплекс социально-экономических, производственных, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и других мероприятий по организации рационального использования и охраны земель. В зависимости от объекта схемы использования и охраны земельных ресурсов подразделяются на республиканские и региональные и разрабатываются не менее чем на 15 лет. В схемах землеустройства указываются наиболее эффективные направления использования и охраны земель, определяются новые виды землевладений и землепользовании и обосновываются предложения об общей организации их территорий. Разработка проектов региональных схем использования и охраны земельных ресурсов входит в единую систему предплановых разработок развития и размещения производительных сил страны и предназначается для взаимоувязанного решения проблем организации рационального использования земельных ресурсов, сохранения и повышения плодородия почв и охраны земель в комплексе с другими природоохранными мероприятиями. Основой для разработки региональных схем использования и охраны земельных ресурсов являются научные прогнозы, включающие всесторонний анализ состояния, тенденций различных процессов (эрозия, заболачивание, уплотнение, потеря почвенного плодородия и т.п.) и поиск оптимальных решений возникающих проблем.

В свою очередь, региональные программы по характеру решаемых проблем могут подразделяться на программы:

– освоения новых территорий;

– охраны ландшафтов и растительности;

– перестройки экономики и экологической обстановки;

– защиты почв от эрозии;

– консервации деградированных земель и т.д.

Разработка схем землеустройства районов осуществляется в соответствии с Инструкцией, утверждённой постановлением Госкомимущества от 29 мая 2008 г. № 43 [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 199. – 8/19288; Нац. реестр № 8/22019 от 12 марта 2010 г.]. Схема землеустройства является документом планирования землепользования, определяющим перспективы распределения, использования и охраны земель района. Она предназначена для местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов и организаций в соответствии с их компетенцией по регулированию и управлению в области использования и охраны земель, а также для иных заинтересованных организаций. Объектом при разработке и реализации схемы землеустройства являются все земли в границах района, независимо от их целевого назначения, характера использования и форм собственности на земельные участки. Основная цель разработки и реализации схемы землеустройства – повышение эффективности использования и охраны земель, совершенствование механизмов государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений, сохранение и улучшение природной среды и условий жизнедеятельности населения, комплексное развитие территории, создание условий для устойчивого землепользования. Разработка схемы землеустройства основывается на следующих принципах:

• государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель;

• адаптации предложений и мероприятий к природным, социальным, экономическим, экологическим и иным местным условиям;

• устойчивости землепользования;

• комплексности развития, организации и устройства территории;

• приоритетности охраны и улучшения наиболее ценных земель, охраны окружающей природной среды, сохранения и восстановления природных ресурсов;

• согласованности интересов землепользователей и учёта общественного мнения.

Заказчиками разработки схем землеустройства являются областные исполнительные комитеты. Инициировать их разработку могут Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Госкомимущество и районные исполнительные комитеты. Схемы землеустройства разрабатываются организациями по землеустройству, подчинёнными Госкомимуществу, совместно со специалистами районных и сельских (поселковых) исполнительных и распорядительных органов, других заинтересованных государственных органов и организаций района. Схема землеустройства согласовывается с землеустроительной службой районного исполнительного комитета, территориальными органами Минприроды, Минархитектуры, Минсельхозпрода, а также иными государственными органами и организациями, указанными заказчиком в задании на разработку схемы землеустройства. Финансирование разработки схем землеустройства осуществляется за счёт средств республиканского бюджета, а также иных источников, не запрещённых законодательством.

Разработка проектов межхозяйственного землеустройства, в том числе проектов отвода земельных участков, оформление технической документации и установление (восстановление) на местности границ объектов землеустройства являются важнейшими механизмами формирования рационального землепользования и наделения земельными участками физических и юридических лиц. Разработка указанных проектов проводится с целью упорядочения существующих землевладений и землепользовании сельскохозяйственных организаций в связи с выделением земельных участков для организации крестьянских хозяйств, подсобных сельских хозяйств промышленных, строительных, транспортных и других предприятий, изъятием и предоставлением земельных участков для государственных нужд, установлением и изменением черты населённых пунктов, а также с целью устранения:

– нерациональной структуры земельных угодий;

– чересполосицы, вкрапливания, дальноземелья, изломанности границ;

– экологически неправильного расположения границ.

В проекте образования и упорядочения землевладений сельскохозяйственных организаций устанавливаются:

– размеры и границы землевладений и землепользований, целесообразная специализация хозяйств, возможные объёмы производства, условия водоснабжения, энергоснабжения и связи;

– режим и условия пользования землёй;

– исходные данные для определения размера земельного налога.

Разработка проектов образования новых и упорядочения существующих землевладений и землепользовании производится, как правило, на основе схем землеустройства.

Земельные участки предоставляются на основании проектов отвода [Отвод земельного участка – это предусмотренные законодательством об охране и использовании земель землеустроительные мероприятия, включающие в себя процедуры формирования, изъятия и (или) предоставления земельного участка, установления и закрепления его границы, государственной регистрации создания земельного участка и возникновения прав, ограничений (обременений) прав на земельный участок]. В проекте отвода земельных участков гражданам устанавливаются границы, площадь землевладения и землепользования, режим и условия использования земель, исходные данные для определения размера земельного налога.

Проект отвода земель для несельскохозяйственных нужд включает:

– обоснование места размещения объекта, размера и границ предоставляемого земельного участка;

– определение состава и ценности изымаемых земель;

– мероприятия по устранению отрицательных последствий отвода земель на развитие производства, расселение, организацию территории, охрану земель и природной среды;

– расчёт и обоснование размеров убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, связанных с изъятием земли, и способ их возмещения;

– условия восстановления (рекультивации) нарушенных земель, снятия, сохранения и использования плодородного слоя почвы с изымаемого участка;

– установление охранных зон вновь создаваемых предприятий;

– предложения о режиме и условиях пользования землёй;

– исходные данные для установления размеров земельного налога;

– очерёдность осуществления мероприятий, намеченных проектом, порядок перехода к пользованию предоставленными земельными участками.

Утверждённый проект межхозяйственного землеустройства переносится в натуру. Границы землевладений и землепользовании закрепляются на местности межевыми знаками установленного образца.

Разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств, проектов организации и устройства территорий населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, особо охраняемых природных территорий и иных территориальных единиц является важнейшим средством организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны. Проекты внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций, а также другие проекты, связанные с использованием и охраной земель, разрабатываются согласно Инструкции, утверждённой постановлением Госкомзема Республики Беларусь от 5 июля 2001 г. № 9 (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2001. – № 80. – 8/6470; Нац. реестр № 8/14810 от 8 августа 2006 г.]. Разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства предусматривает организацию сельскохозяйственных земель, устройство территории сельскохозяйственных земель, агроэкономическое и экологическое обоснование и включает, в общем случае, решение следующих вопросов:

– развитие и специализация производственных центров;

– оптимизация состава, структуры и размещения земель;

– формирование системы севооборотов;

– территориальная организация пастбищного содержания скота;

– размещение объектов инженерного оборудования территории;

– обоснование основных показателей хозяйственной деятельности и специализации хозяйства;

– обоснование эффективности проектируемых мероприятий.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства разрабатываются подведомственными Госкомимуществу землеустроительными организациями совместно со специалистами сельскохозяйственной организации. В соответствии с заданием, а также в случае необходимости, определяемой исполнителем, проектные решения согласуются с плановыми, проектными, научно-исследовательскими и другими организациями, которые могут также привлекаться в качестве соисполнителей для разработки отдельных составных частей и элементов проекта. Заказчиками на разработку проектов являются сельскохозяйственные организации. В необходимых случаях инициировать разработку проекта могут местные исполнительные и распорядительные органы, а также Госкомимущество. Финансирование проектно-изыскательских работ осуществляется за счёт средств республиканского бюджета, в установленном порядке выделяемых Госкомимуществу на проведение внутрихозяйственного землеустройства.

Разработка рабочих проектов по рекультивации земель, защите почв от эрозии и иных вредных воздействий, а также других проектов, связанных с охраной и улучшением земель, является важнейшим элементом землеустройства в целях сохранения и повышения плодородия почв и иных полезных свойств земли. Приведение нарушенных сельскохозяйственных, лесных и других земель в состояние, пригодное для использования по назначению, производится в соответствии с проектом рекультивации земель, входящим в состав рабочего проекта строительства предприятия, здания, сооружения, другого объекта. Проект рекультивации прилагается к землеустроительному делу на предоставление земельного участка. Стоимость работ, предусмотренных проектом рекультивации, включается в сводную смету строительства предприятия, здания, сооружения, геологоразведочных, изыскательских или других работ. Данный проект составляется в увязке с иными проектами, согласовывается с основным землевладельцем или землепользователем, с органами землеустроительной службы, природных ресурсов и охраны окружающей среды и утверждается в установленном порядке.

Инвентаризация земель [Инвентаризация (от лат. inventarium) – опись], систематическое выявление неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земель проводится на основании решений государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области охраны и использования земель в соответствии с их компетенцией, предусмотренной Кодексом о земле и иными актами законодательства, для уточнения или установления местоположения нефиксированных границ земельных участков, их размеров, прав на земельные участки, ограничений (обременений) прав на земельные участки, выявления нарушенных, неиспользуемых, неэффективно используемых или используемых не по целевому назначению земель, а также для уточнения иных сведений о состоянии земель, отражаемых в государственном земельном кадастре.

В зависимости от целей и объектов землеустройства инвентаризация земель проводится по решению органов Госкомимущества, местных исполнительных и распорядительных органов либо по ходатайству землепользователей, землевладельцев, собственников и арендаторов земельных участков. В соответствии с Положением о Госкомимуществе на данный орган и подведомственные ему юридические лица, землеустроительные и геодезические службы исполнительных и распорядительных органов возложены государственный контроль за использованием и охраной земель и систематическое выявление нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель.

Выявление неиспользуемых и нерационально используемых земель проводится систематически на землях сельскохозяйственного назначения, населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения, землях лесного и водного фонда и наряду с другими мерами по реализации Кодекса Республики Беларусь о земле направлено на совершенствование межотраслевого распределения земельных ресурсов, создание условий для более рационального использования и охраны земель, формирование специального фонда земельного запаса местных исполнительных и распорядительных органов.

Неиспользуемые и нерационально используемые земли выявляются в порядке государственного контроля за использованием и охраной земель, а также при разработке схем и проектов землеустройства, ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель, оформлении прав владения или пользования земельными участками, авторском надзоре за освоением проектов землеустройства, а при необходимости – в качестве самостоятельного вида работ путём проведения инвентаризации земель.

К неиспользуемым землям относятся:

– сельскохозяйственные угодья, не используемые в сельском хозяйстве вследствие залесенности, закустаренности, заболоченности и других причин;

– земли, предоставленные для сельскохозяйственного производства, но не используемые землевладельцами и землепользователями для этих целей в течение года с момента их предоставления, а гражданами, ведущими крестьянское хозяйство, – в течение трёх лет;

– земли лесного фонда, не покрытые лесом, пригодные по почвенным и другим условиям для ведения сельскохозяйственного производства, но не используемые для этих целей (за исключением участков, предназначенных для посадки лесных насаждений водоохранного, почвозащитного и другого природоохранного назначения);

– земли несельскохозяйственного назначения (за исключением земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения), если в течение двух лет после их предоставления землевладельцем или землепользователем не начато целевое освоение этих земель.

К нерационально используемым землям относятся:

– сельскохозяйственные угодья всех категорий земель, на которых фактический уровень урожайности (продуктивности кормовых угодий) в среднем за пятилетний период ниже нормативного показателя, определённого по кадастровой оценке;

– земли, на которых в результате хозяйственной деятельности происходит снижение плодородия почв и других свойств земли (уменьшение содержания гумуса, повышение кислотности и т.д.), развитие эрозии, подтопление, заболачивание, уплотнение, иссушение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы, а также зарастание их кустарником и мелколесьем;

– земли, которые в результате хозяйственной деятельности загрязняются отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, что оказывает негативное воздействие на растительный и животный мир, другие компоненты окружающей среды, происходит ухудшение общей экологической обстановки и т.д.;

– земли, на которых не соблюдаются установленный проектами внутрихозяйственного землеустройства режим и условия их использования, не проведены почвозащитная организация территории и другие мероприятия, направленные на рациональное использование и охрану земель;

– земли лесного фонда, занятые малоценными лесными породами и пригодные по почвенным и другим условиям для освоения в качестве сельскохозяйственных угодий (за исключением лесных насаждений защитного назначения);

– земли населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения (за исключением земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения), используемые не по целевому назначению, а также если фактические показатели, регламентирующие их использование (плотность застройки, отраслевые нормы отвода земель и т.д.), не соответствуют проектным или нормативным показателям.

В зависимости от конкретных природных и экономических условий к неиспользуемым или нерационально используемым могут быть отнесены и другие земли.

Землеустроительные работы по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель выполняют землеустроительные службы местных исполнительных комитетов, организации Госкомимущества за счёт средств бюджета, выделяемых на землеустройство, в пределах предусмотренных на эти цели ассигнований.

Проведение геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий в соответствии с законодательством возложено на Госкомимущество и землеустроительные службы местных исполнительных и распорядительных органов. Госкомимущество осуществляет также государственный геодезический надзор за соблюдением установленного порядка проведения топографо-геодезических и картографических работ. Комитет выступает заказчиком землеустроительных, земельно-кадастровых, топографо-геодезических и картографических работ, выполняемых за счёт госбюджета.

Топографо-геодезические, аэрофотогеодезические, картографические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, систематическое выявление неиспользуемых и нерационально используемых земель выполняются комплексно и периодически для обеспечения рационального использования и охраны земель, ведения земельного кадастра и мониторинга земель.

Материалы обследований и изысканий не только используются при разработке прогнозов, программ, схем и проектов землеустройства, проведении оценки земель, ведении земельного кадастра и мониторинга земель, но и выдаются крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, другим юридическим лицам для решения практических задач по использованию и охране земель.

Состав, содержание, точность, масштабы и периодичность обследований и изысканий обусловливаются требованиями землевладельцев, землепользователей или нормами землеустроительного проектирования, ведения земельного кадастра и мониторинга земель и устанавливаются с учётом местных особенностей и характера проводимых работ.

При проведении авторского надзора за реализацией схем и проектов землеустройства в обязательном порядке проверяется:

– соблюдение границ землевладений и землепользовании, условий использования и охраны земель с особым природоохранным режимом;

– выполнение мероприятий по внутрихозяйственной организации территории;

– осуществление мероприятий по восстановлению и повышению плодородия почв и других свойств земли, защите от эрозии и других неблагоприятных факторов;

– рекультивация нарушенных земель.

Кроме того, в содержание авторского надзора в данной сфере можно включить проверку полноты и качества проектных решений, а также оказание методической помощи землепользователям в реализации схем и проектов землеустройства.

В организации землеустройства большое значение имеет работа с землеустроительными документами. Согласно статье 82 Кодекса о земле, к землеустроительной документации относятся:

– региональные схемы использования и охраны земельных ресурсов;

– схемы землеустройства административно-территориальных и территориальных единиц, территорий особого государственного регулирования;

– проекты межхозяйственного землеустройства;

– проекты внутрихозяйственного землеустройства;

– рабочие проекты рекультивации земель, земельных контуров, защиты почв от эрозии и иных вредных воздействий, сохранения и повышения плодородия почв и иных полезных свойств земель;

– геодезические и картографические материалы и данные, материалы почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий, осуществляемых для целей землеустройства;

– планы земельных участков;

– материалы кадастровой оценки земель, земельных участков;

– решения об изъятии и предоставлении земельных участков, об установлении ограничений (обременении) прав на земельные участки, в том числе земельных сервитутов;

– копии договоров аренды (субаренды) земельных участков, договоров об установлении земельных сервитутов;

– решения и иные материалы по земельным спорам;

– копии документов, удостоверяющих права на земельные участки;

– иная землеустроительная документация, предусмотренная законодательством об охране и использовании земель.

Землеустроительная документация разрабатывается по каждому объекту землеустройства и виду землеустроительных мероприятий и формируется в землеустроительное дело. Содержание, порядок ведения и хранения землеустроительной документации устанавливаются Госкомимуществом.