Общая и особенная части земельного права

Как отрасль права, имеющая свою систему и специфику, по существующему в теории права постулату земельное право структурно состоит из общей части, содержащей отправные, наиболее общие правовые нормы, правовые институты и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом и применяемые при регулировании всех или большинства отношений, связанных с землёй, и особенной части, охватывающей нормы отдельных разделов земельного права и правовые институты различных категорий земель. Закрепляя правовой режим земель в виде установленного нормами земельного права порядка обязательного поведения всех субъектов земельно-правовых отношений, общая часть земельного права аккумулирует в себе все те наиболее общие принципы, которые характерны для правового регулирования всех земель, независимо от их категории и целевого назначения. Находясь в соподчинённом положении по отношению к общей части земельного права, особенная его часть состоит из институтов, регулирующих правовой режим отдельных категорий земель и выражающих специфику, которая существует в рамках правового режима, установленного общей частью земельного права.

Основные институты земельного права

Нормы земельного права, интегрируясь по принципу однородности регулируемых общественных отношений, формируются в группы (блоки или звенья) и дифференцируются на правовые институты земельного права. В зависимости от соподчинённости с другими институтами и роли в регулировании земельных отношений каждый правовой институт в системе отрасли земельного права занимает определённое место. Институты, входяшие в общую часть, называются общими, а в особенную часть – специальными (особенными). Выделяют институты в системе отрасли права, основываясь на общих характеристиках, свидетельствующих об однородности регулируемых ими отношений.

Земельно-правовые институты – это совокупность правовых норм, регулирующих определённую, качественно однородную и относительно самостоятельную сферу земельных отношений; это система отношений или органов, закреплённая в земельном законодательстве.

Юридические нормы, составляющие отдельный правовой институт, основываются на общих для этих норм принципах правового регулирования и регулируют не какие-либо отдельные действия, а цельную общность земельных отношений. Земельно-правовые институты находятся в неразрывной связи и единстве: они взаимосвязаны и взаимозависимы. Такими институтами являются, например, институт права собственности, институт права пользования землёй и т.д. К примеру, институт аренды земельных участков регулирует порядок предоставления земель в аренду, условия аренды, права и обязанности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договора аренды и т.д.

В науке земельного права и земельно-правовой практике нет единого мнения относительно количества и наименований институтов земельного права. Различные авторы по-своему трактуют подходы к данной научной проблеме. Так, профессор Ю.Г. Жариков выделяет девять институтов общей части земельного права и не менее десяти институтов особенной части [Жариков, Ю.Г. Система земельного права и земельного законодательства / Ю.Г. Жариков // Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. – М. : ООО «ТК Велби», 2002. – С. 12–13]. Профессор Е.Н. Колотинская в общей части земельного права определила четыре наиболее ёмких института: право собственности на землю; государственное управление земельным фондом; право пользования землёй; охрана прав на землю, а также семь институтов особенной части [Колотинская, Е.Н. Предмет и система земельного права / Е.Н. Колотинская // Земельное право России: учебник по специальности «Правоведение» / под ред. В.В. Петрова. – М. : СТОГЛАВЪ, 1995. – С. 16–17]. Сравнительно небольшое количество институтов общей (пять) и особенной части (семь) земельного права выделяет профессор И.О. Краснова [Краснова, И.О. Земельное право: элементарный курс / И.О. Краснова. – М. : Юристъ, 2001. – С. 16–17]. По мнению профессора Е.В. Сырых, существует, как минимум, 11 институтов общей части земельного права и шесть институтов его особенной части [Сырых, Е.В. Земельное право: учебник для вузов / Е.В. Сырых. – 2-е изд., переработ. и дополн. – М. : ЮСТИЦИНФОРМ, 2005. – С. 16–18]. Белорусский учёный Н.Г. Станкевич выделяет в общей и особенной частях земельного права соответственно семь и шесть институтов [Станкевич, Н.Г. Земельное право: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. Минск : Книжный Дом, 2003. – С. 32–34]. Отдельные авторы, в частности профессор Е.С. Болтанова, из числа институтов земельного права исключают институт платы за землю. По её мнению, отношения, возникающие при установлении конкретных ставок и взимании земельного налога, по своей правовой природе являются финансовыми, а непосредственным объектом этих отношений служит не земля, а финансовые ресурсы (денежные средства) [Болтанова, Е.С. Земельное право: курс лекций / Е.С. Болтанова. – 2-е изд. – М. : ИНФРА-М, 2005. – С. 14].

Аккумулируя отмеченные выше научные точки зрения относительно существующих в теории земельного права и земельно-правовой практике институтов земельного права, можно предложить следующую систему институтов общей части земельного права:

1) институт права собственности на землю, нормы которого регулируют отношения, связанные с государственной и частной собственностью на землю, основания возникновения, изменения и прекращения отношений собственности на землю, а также объём и пределы права собственности;

2) институт права землевладения, в который включены нормы, регулирующие отношения по поводу прав и обязанностей землевладельцев в зависимости от принадлежащих им имущественных прав;

3) институт права пользования землёй, нормы которого регулируют отношения по поводу прав и обязанностей землепользователей, возникающие при пожизненном наследуемом владении, срочном пользовании земельным участком и др.;

4) институт аренды земельных участков, содержащий нормы, регулирующие порядок предоставления земель в аренду;

5) институт государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель, в который включаются нормы, регулирующие порядок изъятия и предоставления земельных участков, выкупа земельных участков, проведения мониторинга земель и др.;

6) институт платности за землю, нормы которого устанавливают формы платы за земельные участки, их цену, порядок налогообложения, ставки земельного налога и проч.;

7) институт землеустройства, который содержит систему юридических, экономических и технических мероприятий, направленных на регулирование и совершенствование земельных отношений;

8) институт государственного земельного кадастра, нормы которого содержат систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения кадастрового учёта земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель и сведений о наличии расположенных на земельных участках объектов;

9) институт государственного контроля за использованием земли, нормы которого призваны обеспечить соблюдение всеми землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков, в том числе арендаторами, государственными и общественными органами, требований земельного законодательства;

10) институт правовой охраны земель, содержащий нормы, включающие правовые, организационные, экономические и другие мероприятия, направленные на рациональное использование земель, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту их от вредных антропогенных воздействий;

11) институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства, представляющий собой систему принудительных мер со стороны государства, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, предупреждения такого рода правонарушений, восстановления нарушенных прав, сохранения земель и др.

Данный перечень институтов общей части земельного права в целом условный и далеко не исчерпывает их фактическое существование как в теории земельного права, так и в земельно-правовой практике. К примеру, можно считать вполне сформировавшимися такие институты, как институт обших положений земельного права, институт возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства, институт мониторинга земель, институт рассмотрения земельных споров и многие другие.

Системой отрасли земельного права является объективно существующее единство земельно-правовых институтов, расположенных в соответствии с их значимостью в регулировании земельных отношений и содержанием этих отношений. Вместе с тем, обладая в целом определённым единством, земельно-правовые институты не обладают полной автономией. Между ними зачастую невозможно провести границы, которые нередко являются условными. К примеру, трудно установить границу между институтом права пользования землёй и институтом правовой охраны земель, между институтом государственного контроля за использованием земли и институтом правовой охраны земель. Так, охрана земель обеспечивается не только мерами восстановления их плодородия, других полезных свойств, но и недопущением в процессе землепользования загрязнения земель за счёт применения природоохранных технологий производства и др. Лишь условные границы можно провести между институтом землеустройства, институтом государственного земельного кадастра, институтом государственного контроля за использованием земли. Невозможно провести жёсткую границу также между институтом права собственности на землю и институтом правовой охраны земель, поскольку они тесно взаимосвязаны и взаимодополняют друг друга.

Система земельного права с присущей ей динамичностью находится в перманентном диалектическом развитии, постоянно совершенствуется, наполняясь новым содержанием. Заметно изменяется она в периоды коренной ломки общественных и государственных отношений, радикальных социальных перемен, общественно-политических катаклизмов, переходных состояний общества. Происходит совершенствование всех институтов права, а институтов земельного права в особенности, как с позиции их состава, перечня, так и внутреннего содержания. Изменения в политическом устройстве государства, приход к руководству государством новых политических сил и лидеров, как правило, ведёт к трансформации земельной политики, появлению новых видов юридических прав на землю, исчезновению старых и возникновению новых земельно-правовых институтов.

Институты особенной части земельного права формируются в зависимости от социально-экономической значимости регулируемых земельных отношений. Критерием выделения данных институтов признаётся принадлежность земельного участка к той или иной категории земель.

В состав правовых институтов особенной части земельного права можно отнести, в частности, институты, регулирующие конкретную область земельных отношений и определяющие правовой режим использования и охраны земель в зависимости от их особенностей:

1) институт земель сельскохозяйственного назначения, нормы которого определяют состав данной категории земель, особенности их использования и оборота, перечень лиц, использующих эти земли, порядок предоставления им земельных участков;

2) институт земель населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, нормы которого определяют состав таких земель, категорийность территорий поселений, а также общие требования к использованию таких земель;

3) институты земель лесного фонда и земель водного фонда, нормы которых определяют состав и требования к использованию указанных земель;

4) институт земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, содержит нормы, классифицирующие указанные земли и определяющие особенности правового режима и управления этими землями;

5) институт земель особо охраняемых природных территорий, нормы которого определяют структуру указанных земель, требования к использованию земель заповедников, национальных парков, заказников, памятников природы и др.

Общая и особенная части земельного права находятся в органическом единстве и взаимосвязи: установления общей части непосредственно воздействуют как на земельное право в целом, так и на конкретный институт особенной части. Вместе с тем институты особенной части, конкретно регулируя те или иные земельные отношения, оказывают соответствующее воздействие на общую часть.

По своему составу институты земельного права можно подразделить на простые и сложные. Нормы простого института регулируют незначительный круг или какой-либо один вид земельных отношений. Сложный институт состоит из нескольких простых институтов, регулирующих отношения, характеризуемые наличием общих свойств и черт. Сложными, к примеру, являются институты земельной собственности, землевладения, землепользования, управления земельным фондом и др. Примером может служить институт государственного управления землями, в который входят институт распределения и перераспределения земель, институт государственного контроля за использованием земли, институт предоставления и изъятия земельных участков. К сложным институтам земельного права можно отнести институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства, который состоит из институтов административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности.

Кроме того, институты земельного права подразделяются на субинституты, которые представляют собой небольшую совокупность норм, регулирующих земельные отношения. Например, институт земельной собственности можно подразделить на субинститут государственной собственности и субинститут частной собственности; институт земель особо охраняемых природных территорий – на субинституты земель заповедников, национальных парков, заказников, памятников природы и др.