3. Источники земельного права

3.1. Понятие источников земельного права и их классификация

Источники права в целом – это внешняя форма существования и выражения нормативных предписаний. Они являются в основном результатом нормотворческой деятельности государственных органов – парламента, главы государства, правительства, местных органов управления и самоуправления и др.

В теории и истории развития права различают следующие виды источников права: правовой обычай; судебный или административный прецедент; нормативный договор; нормативный акт.

Правовой обычай имел преобладающее значение в период становления права. Он представлял собой правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости в течение длительного периода и было санкционировано государством. Правовой обычай – это основная форма регулирования поведения в догосударственном обществе в условиях родового строя. Соблюдение обычая обеспечивалось мерами общественного воздействия на нарушителя (казнь, изгнание из рода, лишение огня, воды, кровная месть, талион).

Обычное право (совокупность обычаев, санкционированных государством) было основным источником права на ранних этапах развития рабовладельческого и феодального права. С разделением общества на классы и возникновением государства обычай становится источником права, его соблюдение обеспечивается принудительной силой государства. Таким образом, обычай становится правовым в отличие от неправового (традиции, нравы, унаследованные привычки и т.д.). С возникновением крупных государственных образований и централизацией власти обычай как источник права уступает место закону. Вместе с тем в законодательстве и практике ряда стран Запада, Азии для учёта особенностей отношений в данной местности или в данной отрасли деятельности и в настоящее время используется обычай (например, при решении споров, связанных с землепользованием, водопользованием, учитываются обычаи данной местности).

Судебный прецедент – это решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащее примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы. Судебный прецедент в странах, признающих его обязательность, является источником права. Систему права, основанного на судебном прецеденте, нередко называют судейским правом. Кроме того, он был широко распространён в античных и феодальных государствах и сохранил своё значение в странах англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Австралия, Канада). Судебный прецедент широко применялся в феодальных сословных судах, в частности, при рассмотрении споров, связанных с внутренней и международной торговлей. На основе прецедента был создан ряд норм морского и торгового права.

Нормативный договор – это соглашение между различными субъектами права, в котором содержатся нормы права (например, Договор от 1922 г. об образовании СССР, Договор об образовании Союзного государства Беларуси и России от 8 декабря 1999 г., коллективный договор между нанимателем и профсоюзной организацией).

Нормативный правовой акт является наиболее совершенным источником права, создающим основу для чёткости и точности правового регулирования, укрепления законности. Он является наиболее характерным способом правового регулирования, поскольку содержит норму права и отличается от индивидуального акта, направленного на решение конкретного, индивидуального случая. Нормативный правовой акт не исчерпывается исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределённое количество случаев. Нормативные правовые акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчинённых звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт.

Среди нормативных актов вершину пирамиды законодательства занимает конституция, затем законы, далее – подзаконные акты, к которым относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного управления и самоуправления. Однако среди всех законов есть Основной Закон – Конституция, устанавливающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, государственно-территориальное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного управления и самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе и для земельного права.

Источники земельного права – это нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы земельного права; это акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы земельного права, внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Соответственно источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм. По своей совокупности источники земельного права образуют определённую систему.

Система нормативных правовых актов (чётко установленный порядок соподчинённости правовых актов по их юридической силе) закреплена в Законе Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – № 7. – 2/136; 2009. – № 161. – 2/1583]. Исходя из установлений данного Закона, к источникам земельного права Республики Беларусь можно отнести следующие правовые акты:

• Конституция;

• конституционные законы;

• программные законы;

• нормы международного права, международные договоры и др.;

• кодексы;

• законы;

• декреты Президента;

• указы Президента;

• постановления палат Национального собрания;

• постановления Совета Министров;

• решения высших органов судебной власти;

• акты иных республиканских органов государственного управления;

• акты органов местного управления и самоуправления;

• технические нормативные правовые акты и др.

Нормы, регулирующие земельные отношения, могут содержаться также в международных договорах Республики Беларусь, ратифицированных в установленном порядке, и в соглашениях между государственными органами.

3.2. Система законодательства об охране и использовании земель. Общее и специальное законодательство в системе источников земельного права. Соотношение земельного права и законодательства об охране и использовании земель

Система, объединяющая нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения по использованию и охране земель, представляет собой земельное законодательство.

В науке земельного права и земельно-правовой практике различают специальное и общее законодательство. Разграничение сферы действия специального и общего законодательства содержится в статье 2 (часть вторая) Кодекса Республики Беларусь о земле: «Нормы гражданского и другого законодательства, регулирующие земельные отношения, применяются к этим отношениям, если иное не предусмотрено законодательством об охране и использовании земель». Таким образом, Кодекс о земле установил приоритет земельного законодательства в регулировании земельных отношений.

Система, объединяющая специализированные нормативные правовые акты, регулирующие исключительно общественные отношения по использованию и охране земель, представляет собой специальное земельное законодательство. Сюда следует отнести прежде всего Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. как основной отраслевой источник, адекватно регулирующий новые виды отношений по использованию и охране земель, нормы которого содержат все происходящие изменения в земельном строе страны после 1991 г. Данный нормативный правовой акт составляет сердцевину специального земельного законодательства, его основную часть на общегосударственном уровне. Аналогичный подход имеет место и в Российской Федерации.

Однако земельные отношения могут регулироваться не только нормами, содержащимися в специализированных земельно-правовых актах, но и нормами других отраслей права. Система, объединяющая нормативные правовые акты других отраслей законодательства, содержащие правовые нормы по различным вопросам, в том числе по использованию и охране земель, представляет собой общее земельное законодательство. К ним можно отнести Конституцию Республики Беларусь, кодексы, законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, постановления правительства, постановления и приказы республиканских органов государственного управления, Национального банка, решения органов местного управления и самоуправления. Так, Конституция Республики Беларусь, закрепляя основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, государственно-территориальное устройство, полномочия Главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного управления и самоуправления, установила основы земельного строя. В частности, статья 13 Основного Закона установила принадлежность земель сельскохозяйственного назначения только государству. В статье 46 Конституции предусматривается государственный контроль за природопользованием, в том числе земли: «Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды». Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе и для земельного права. Гражданский кодекс Республики Беларусь устанавливает виды вещных и обязательственных прав на землю, определяет правовой режим земли как недвижимого имущества. Налоговый кодекс устанавливает порядок земельного налогообложения. Кодексы природно-ресурсного блока регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения: Кодекс о недрах, Лесной и Водный кодексы закрепили особенности использования земли в процессе соответствующих видов природопользования. В Уголовном кодексе и КоАП содержатся нормы об уголовной и административной ответственности за земельные правонарушения. Помимо Конституции, кодексов и законов исключительно важное место в системе земельного законодательства в Республике Беларусь, как и других отраслей права, занимают декреты и указы Президента Республики Беларусь, а также постановления Правительства, акты республиканских органов государственного управления и иные акты.

Несмотря на то что земельное право и земельное законодательство – схожие понятия, они не тождественны, хотя в принципе имеют практически однородные цели и задачи: обеспечивать рациональное использование и охрану земель, предотвращать их деградацию и нарушения, создавать механизм учёта и проверки экологического состояния земель, обеспечивать собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков и др.

В отличие от отрасли земельного права, регулирующего, как правило, однородный вид общественных отношений – земельные отношения, земельное законодательство зачастую выходит за их рамки и может регулировать смежные области отношений: гражданских, административных, финансовых. В частности, при осуществлении сделок по купле-продаже земельных участков её участники руководствуются не только нормами Кодекса о земле, но и установлениями главы «Купля-продажа» Гражданского кодекса Республики Беларусь.

Существенной особенностью земельного законодательства является то, что, с одной стороны, земельные имущественные отношения могут в определённой части регулироваться нормами гражданского и земельного законодательства, а, с другой стороны, для регулирования земельных отношений применяется метод административного права с его властными предписаниями, например, о порядке ведения земельного кадастра, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме их использования и т.д.

Таким образом, земельное законодательство, как и земельное право, охватывает обширный нормативный правовой материал.