Тема 2. Создание и основные этапы развития отечественной прокуратуры.

Образование прокуратуры в России как государственного органа. Прокуратура Российской империи до и после судебной реформы 1864 г.

Упразднение прокуратуры в ноябре 1917 г. и поиски новых форм надзора за исполнением законов.

«Положение о прокурорском надзоре”, утвержденное Третьей сессией ВЦИК 28 мая 1922 г. Эволюция организации и основ деятельности российской прокуратуры в период с 1922 г. по 1933 г.

Учреждение Прокурора Верховного Суда СССР, его основные полномочия по “Положению о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик”, утвержденному декретом ЦИК СССР от 23 ноября 1923 г. Соотношение полномочий Прокурора РСФСР с полномочиями Прокурора Верховного Суда СССР. «Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда. СССР”, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.

Начало централизации прокурорского надзора. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. “Об учреждении прокуратуры Союза ССР”. “Положение о прокуратуре Союза ССР”, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Конституция СССР 1936 г. об организации и деятельности органов прокуратуры.

Деятельность органов прокуратуры в годы Великой Отечественной войны. Реорганизация прокуратур прифронтовых районов, в органы военной прокуратуры. Органы прокуратуры при разоблачении главных фашистских преступников на Нюрнбергском процессе (1945—1946 гг.).

Органы прокуратуры в послевоенное время. Закон СССР от 19 марта 1946 г. “О присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР”. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г.

Органы прокуратуры в 60—80-х гг. ХХ в. Конституция СССР 1977 г. об организации и принципах деятельности органов прокуратуры. Конституция РСФСР 1978 г. об организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Закон СССР «О прокуратуре СССР” 1979 г. (в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г.). Положение о военной прокуратуре 1981 г.

Прокуратура в годы судебной реформы, начавшейся в конце 80-х гг. Закон РСФСР “О прокуратуре Российской Федерации 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями. Конституция РФ 1993 г. об организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации. Совершенствование законодательства о прокуратуре в последующие годы.

Тема 3. Организация прокуратуры, ее принципы и система органов.

В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на тер­ритории Российской Федерации, а также выполняет иные функ­ции, установленные федеральными законами. иных министерств, федеральных служб и других исполнительных органов федерального уровня. Второй чертой является, что про­куратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и Федеральных законов представительными органами власти субъектов Федерации. Третья черта, - что прокуратура не под­меняет другие государственные органы, в частности, исполни­тельные органы власти, органы контроля и надзора, должност­ных лиц этих органов в их деятельности по контролю и надзору за деятельностью всех органов и организаций независимо от форм собственности. Четвертая черта состоит в том, что на про­куратуру прямо не возлагается надзор за исполнением законов гражданами. Во всех прежних положениях и законах такая обя­занность у прокуратуры имелась, что оправдывалось необходи­мостью соблюдения социалистической законности. Отсутствие указанной обязанности имеет принципиальное значение, так как создание правового государства предполагает и подчеркивает, что прокуратура не только является орудием государства, но превращается в орган правовой защиты граждан.

Второе направление надзора прокурора тесно связано с пре­дыдущим, но в редакции 1995 года Закона «О прокуратуре РФ» получило самостоятельное оформление. В данном направлении осуществляется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами, что указаны в первом направ­лении, а также за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление обоих направле­ний позволяет сделать вывод, что прокуратура не только осуще­ствляет надзор за соблюдением законов вообще, но, в особенно­сти, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина. В предыдущих законах о прокуратуре такого направления не было. Оно стало необходимым, чтобы выделить важный при­оритет защиты прав и свобод человека и гражданина, что явля­ется характерным для правового государства. При нарушении прав и свобод человека и гражданина любым органом или ли­цом прокурор вправе и обязан вмешаться, чтобы устранить на­рушение закона . Третье направление деятельности прокуратуры - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за процессуальной деятельностью ор­ганов дознания и предварительного следствия. Это направление является традиционным, так как, в основном, касается процес­суальной деятельности прокурора при производстве дознания и Но в это направление включен и надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, по­скольку нарушение прав и интересов граждан в этой сфере яв­ляется весьма актуальной проблемой, и необходима эффектив­ная защита этих прав, тем более, что производство оперативно-розыскной деятельности - это закрытая деятельность органов, занимающихся раскрытием преступлений, а при отсутствии гласности гражданин практически лишен возможности само­стоятельно защитить свои права.

Четвертым направлением является надзор за исполнением законов судебными приставами. Это направление внесено в но­вую редакцию Закона «О прокуратуре РФ» (изменения и допол­нения от 23 декабря 1998 года). Оно возникло в связи с создани­ем института судебных приставов, на которых возложены зада­чи по обеспечению установленного порядка во время рассмот­рения дел всеми судами, а также исполнение судебных актов и актов других органов в порядке исполнительного производства.

Пятым направлением является надзор за исполнением зако­нов администрациями органов и учреждений, исполняющих на­казание и применяющих назначаемые судом меры принуди­тельного характера, администрациями мест содержания задер­жанных и заключенных под стражу. Следует заметить, что это -комплексное направление, объединяющее разные участки про­курорского надзора. В нем речь идет: 1) о местах задержания граждан, в частности ИВС, в случаях производства дознания и предварительного следствия и о следственных изоляторах, где находятся лица, заключенные под стражу во время производства дознания и предварительного следствия - это один участок; 2) вместе с тем, надзор осуществляется за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказа­ние и меры принудительного характера, назначаемые судом (в местах лишения свободы, уголовно-исполнительными инспек­циями, исправительными центрами, а также органами, испол­няющими назначенные судом меры принудительного характера в местах, где помещены лица, подвергающиеся принудительно­му лечению).

Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органами, которые осуществляют борьбу с преступностью, являются милиция, другие службы МВД, Федеральная служба по контролю за оборотом наркоти­ческих средств и психотропных веществ, следователи, Феде­ральная служба безопасности, Федеральная таможенная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба испол­нения наказаний и другие правоохранительные органы. Коорди­нация их деятельности по борьбе с преступностью позволяет консолидировать усилия различных органов, добиваться прове­дения единой политики в борьбе с преступностью, разрабаты­вать меры улучшения и усиления этой борьбы, вырабатывать мероприятия по обеспечению деятельности по предупреждению преступлений требует, чтобы прокуроры обеспечива­ли также законность, обоснованность и справедливость выне­сенных судами приговоров, решений, определений и других по­становлений.

В числе направлений деятельности прокуратуры в «Законе о прокуратуре РФ» названо участие в правотворческой деятельно­сти (ст. 9 Закона). Прокурор при обнаружении в ходе выполне­ния своих полномочий необходимости совершенствования дей­ствующих нормативных правовых актов вправе вносить в зако­нодательные органы и органы, обладающие правом законода­тельной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. По Конституции РФ прокурор не назван в числе субъек­тов, имеющих право законодательной инициативы, что означа­ет, что он не может внести непосредственно в Федеральное Со­брание свои предложения об изменении или принятии тех или иных законов. Он может лишь войти с предложениями, напри­мер, к Президенту, Правительству, Думским комитетам и т.д. о внесении ими проектов законодательных актов.

Принципы организации и деятельности прокуратуры

В 1922 году В.И. Ленин стал вести речь о необходимости создания прокуратуры РСФСР, считая, что с ее помощью можно обеспечить строгое исполнение законов Советской власти, борьбу с местничеством. В своем письме в Политбюро, назван­ном: «О двойном подчинении и законности», продиктованном И.В. Сталину по телефону, Ленин назвал в числе других три основных принципа, которые должны быть положены в основу организации и деятельности прокуратуры: 1. единство, 2. централизация, 3. независимость прокуратуры.

Принцип единства предполагал, что прокуратура должна быть единым органом для всей страны.

Принцип централизации означал необходимость подчине­ния снизу доверху всех прокуроров прокурору республики.

Принцип независимости устанавливал, что создаваемая прокуратура должна быть независима от каких-либо местных (местнических) и ведомственных влияний.

Для того, чтобы обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гра­жданина, а также охраняемые законом интересы общества и го­сударства в статье 4 Закона «О прокуратуре РФ» (в редакции 1995 года) закреплены принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. В части 1-ой этой статьи указано, что проку­ратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчине­ния нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В этой норме заложены два важных принципа деятельности прокуратуры: единство и централизация с едино­началием со стороны Генерального прокурора. В части 2-ой указанной статьи закреплен принцип независимости. Принцип единства прокуратуры проявляется в том, что прокуратура является единой системой, возглавляемой Генеральным прокурором. Все работники прокуратуры назначаются вышестоящими про­курорами, а руководители отдельных звеньев, начиная с район­ного или городского звена назначаются на должность Генераль­ным прокурором. Единство прокуратуры проявляется также в том, что в России нет прокуроров, не входящих в систему, под­чиненную Генеральному прокурору. Единство прокуратуры обеспечивает одну из главных задач ее деятельности, соблюде­ние единой законности, единого правового поля, чтобы не было различного содержания законности в зависимости от места и времени исполнения законов и особенностей лиц, которые эти законы исполняют. Благодаря единству прокуратуры, возможно обеспечивать единство законности при проведении в жизнь тре­бований государственной политики, закрепленной в законах. Принцип централизации прокуратуры проявляется в том, что все прокуроры подчинены вышестоящим прокурорам и через них Генеральному прокурору, что все руководители надзорных звеньев: прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуро­ры районов и городов и приравненные к ним прокуроры назна­чаются Генеральным прокурором. Централизация, сочетаемая с единоначалием, позволяет обеспечивать единые требования при выполнении прокуратурой своих полномочий в ее надзорной и иной деятельности, направленной на соблюдение Конституции РФ и исполнение всех законов. Принцип независимости прояв­ляется в том, что органы прокуратуры осуществляют полномо­чия независимо от федеральных органов государственной вла­сти, органов государственной власти субъектов РФ, органов ме­стного самоуправления, общественных объединений. Прокура­тура независима от каких бы то ни было ведомственных или ме­стных влияний.

Независимость прокуратуры имеет определенные гарантии, закрепленные в Законе «О прокуратуре РФ». 1) прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами мест­ного самоуправления, тем самым они потенциально выводятся из-под влияния тех органов, в которые они могли быть избраны; 2) прокурорские работники не могут являться членами общест­венных объединений, преследующих политические цели и при­нимать участие в их деятельности, не допускается создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели в органах и учреждениях прокуратуры, а проку­роры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Это означает, что ни одна партийная организация, будь - то коммунистическая или какая-либо другая, не может быть создана в органах прокурату­ры и, что решение партийной организации не может заставить работников прокуратуры подчиниться при решении вопросов, касающихся рассматриваемых дел; 3) прокурорские работники не могут совмещать свою основную деятельность с иной опла­чиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподава­тельской, научной и творческой, таким образом, устраняется возможность, чтобы работники прокуратуры были заинтересо­ваны в совершении таких действий, которые обусловлены их зависимостью от наймодателя или других руководителей. Га­рантией независимости прокуратуры является указание в статье 5 Закона «О прокуратуре РФ» о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора.

Важным принципом деятельности прокуратуры является принцип гласности. Органы прокуратуры действуют гласно. Однако при этом не могут нарушаться требования законода­тельства об охране прав и свобод граждан, а также о государст­венной и иной специально охраняемой законом тайне. В целях обеспечения принципа гласности в составе Генеральной проку­ратуры создано самостоятельное структурное подразделение Центр информации и общественных связей. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, в частности, о мерах по охране прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, иными правонарушениями. В пункте 2 части 2-ой статьи 4 установлены пределы гласности в деятельности органов прокуратуры Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Рос­сийской Федерации о государственной тайне, кроме того они должны соблюдать требования о служебной и коммерческой тайне.

Помимо обеспечения гласности деятельности на прокурату­ру возложена обязанность информировать федеральные органы государственной власти, а также органы государственной вла­сти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности .Генеральный прокурор ежегодно представляет доклад палатам Федерального Собрания и Президенту о состоя­нии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры обеспечивают та­кой информацией органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Населению ин­формация представляется по радио, телевидению, в печати, дру­гих средствах массовой информации, а также посредством чте­ния лекций и докладов, бесед, проведения собраний в коллекти­вах рабочих и служащих.

Система органов прокуратуры

Прокуратура РФ представляет со­бой единую федеральную централизованную систему органов. Эта система подчинена Генеральному прокурору РФ и осущест­вляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов и другие функции в соответствии со своими полномо­чиями.

В систему прокуратуры входят Генеральная прокуратура, территориальные и специализированные прокуратуры, а также учреждения науки и образования.

Генеральная прокуратура РФ находится во главе всей ос­тальной системы. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 Россия разделена на семь территориальных округов, в каждом из которых согласно Приказу Генерального прокурора № 98 от 5 июня 2000 г. созданы Главные управления Генеральной прокуратуры во главе с заместителями Генерального прокуро­ра.

В каждой прокуратуре субъекта Федерации действуют про­куратуры городов и районов. Для осуществления руководства районными прокуратурами в крупных городах созданы проку­ратуры городов, имеющих районное деление. Этим прокурату­рам предоставлены определенные полномочия (ст. 19 Закона) по руководству районными прокуратурами.

В систему органов прокуратуры входят также специализи­рованные прокуратуры. К их числу относятся военные, транс­портные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по над­зору за соблюдением законов при исполнении уголовных нака­заний, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в ЗАТО г. Межгорье и комплексе Байконур. Генеральный прокурор своим Приказом № 54 от 9 сентября 2002 года разграничил компетенцию территориальных, военных и других специализированных прокуратур.

В соответствии с этим Приказом на прокуроров субъектов Федерации возложен надзор за соблюдением Конституции Рос­сийской Федерации и исполнением законов, и свобод человека и гражданина представительными (законода­тельными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соот­ветствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за исполнением законов должностными

Главная военная прокуратура образуется на правах струк­турного подразделения в Генеральной прокуратуре и возглавля­ется заместителем Генерального прокурора, Главным военным прокурором. Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Мо­сковская городская военная прокуратура и другие военные про­куратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации; военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

На военных прокуроров возложено осуществление надзора за исполнением Конституции, законов, соответствием законам, издаваемых правовых актов, соблюдением прав военнослужа­щих и членов их семей, иных граждан руководителями и долж­ностными лицами органов управления и военного управления, воинских частей, учреждений, организаций, предприятий и иных военизированных подразделений Вооружённых сил РФ, внутренних войск МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки, Федеральной пограничной службы, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедст­вий РФ и др. войск В 1980 году были созданы транспортные прокурату­ры на правах прокуратур областей, которые были упразднены в 2002 г. В настоящее время система транспортных прокуратур интегрировалась в территориальные прокуратуры субъектов Федерации. Транспортные прокуратуры осуществляют надзор на всех видах транспорта, кроме автомобильного, а также в та­моженных органах. Генеральный прокурор возложил на транс­портных прокуроров осуществление надзора за законностью в территориальных органах Федеральной таможенной службы, Федерального агентства железнодорожного транспорта (кроме вопросов автомобильно-дорожной службы), Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального агентства мор­ского и речного транспорта.. В компетенцию транспортных прокуратур входят вопросы надзора за исполнением законов на транспорт­ных объектах, относящихся к системе учреждений транспорта.

В связи с упразднением 2 Главного управления Генеральной прокуратуры прокуроры субъектов Федерации осуществляют надзор за исполнением законов в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных предпри­ятиях и объектах оборонно-промышленного комплекса, обособ­ленных военных городках Министерства обороны РФ, Феде­рального агентства Правительственной связи и информации при Президенте РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, где проживает гражданское население, а также на транспорте, в органах внутренних дел на транспорте, в тамо­женных органах.

Начиная с 1980 года почти во всех субъектах РФ созданы межрайонные природоохранные прокуратуры со статусом рай­онных.

Природоохранные прокуроры - Волжский межрегиональ­ный и межрайонные - в пределах своей компетенции осуществ­ляют надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, соблюдением законов соответственно представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органами местного самоуправле­ния природоохранными контролирующими органами, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соот­ветствием законам издаваемых ими правовых актов

В начале 1980 годов были созданы прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. Эти прокура­туры имеют статус районных прокуратур, подчиненных проку­рорам субъектов Российской Федерации. Прокуроры надзирают за соблюдением законов в исправительных учреждениях, за со­ответствием законам издаваемых администрацией этих учреж­дений правовых актов, за соблюдением прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

Прокуроры субъектов Российской Федерации и специализированные прокуроры должны обеспечить необходимое взаимодействие при осуществлении надзора и, принимать согласованные меры борьбы с преступностью.

В систему органов прокуратуры входят научные и образо­вательные учреждения (Институт проблем укрепления законно­сти и правопорядка; три института повышения квалификации; Санкт-Петербургский институт Генеральной прокуратуры и три учебных вуза, расположенных в г.г. Москве, Саратове и Екате­ринбурге), редакции печатных изданий.

В соответствии со ст. 12 Закона «О прокуратуре РФ» Гене­ральный прокурор назначается на должность сроком на 5 лет. Назначение происходит по представлению Президента РФ Со­ветом Федерации. Освобождение его от должности также долж­но производиться по представлению Президента Советом Феде­рации. Если последний не согласится с этим предложением, Ге­неральный прокурор продолжает оставаться в своей должности.

На основании ч. 2 ст. 14 Закона Совет Федерации по пред­ставлению Генерального прокурора назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора. В соответствии со ст. 13 Закона про­куроры субъектов Российской Федерации назначаются Гене­ральным прокурором по согласованию с субъектами Федерации на неопределенный срок. Они подчинены и подотчетны Гене­ральному прокурору.

Генеральный прокурор назначает заместителей прокуроров субъектов Федерации. Прокуроры городов и районов назнача­ются Генеральным прокурором также без указания срока, он же освобождает их от должности. Их заместители назначаются прокурором субъекта Федерации.. В ап­парате Генеральной прокуратуры, кроме руководителей указан­ных подразделений, имеются советники, старшие помощники и помощники; старшие помощники и помощники по особым по­ручениям; старшие прокуроры и прокуроры; старшие прокуро­ры и прокуроры-криминалисты; старшие следователи и следо­ватели по особо важным делам и их помощники; кроме них имеются специалисты и другие работники, обслуживающие ап­парат (начальники канцелярий, их заместители, референты, сек­ретари, переводчики и т.п.).

Генеральный прокурор устанавливает также численность и структуру всех подчиненных ему органов и учреждений.

В прокуратурах городов и районов в зависимости от объема работы и других параметров, принимаемых во внимание, у про­курора могут быть первый заместитель и заместители, старшие помощники и помощники

В Генеральной прокуратуре на основании ст. 20 Закона «О прокуратуре РФ» образуется коллегия в составе Генерального прокурора, его заместителей, других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором. Эта коллегия имеет права совещательного органа, но, как правило, решения коллегии реализуются через приказы Генерального прокурора, кото­рые являются обязательными для исполнения.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации также создаются коллегии. Статьей 41 Закона «О прокуратуре РФ» урегулирован во­прос о присвоении классных чинов прокурорским работникам и их аттестации.

Классный чин - это специальный служебный разряд, кото­рый присваивается с учетом занимаемой должности, стажа, зна­ний и опыта, а также результатов работы по укреплению закон­ности и правопорядка.

Присвоение классных чинов производится на основании Положения о классных чинах прокурорских работников, утвер­жденного Президентом РФ 30 июня 1997 г. № 659. В системе прокуратуры Российской Федерации устанавливаются классные чины от младшего юриста до действительного государственного советника юстиции, всего - 11 чинов. Предельным чином со­гласно табели классных чинов для помощника прокурора города и следователя является младший советник юстиции, для проку­рора города, района - старший советник юстиции, прокурора субъекта Российской Федерации первой группы - государствен­ный советник юстиции 2 класса. Классные чины государствен­ного советника юстиции 1,2,3 классов присваиваются Президен­том по представлению Генерального прокурора. Чин - действи­тельный государственный советник юстиции, присваивается Президентом РФ.