4.Учебно- методические материалы по дисциплине «прокурорский надзор»

Конспект лекций.

Тема 1. Основные понятия, содержание и система курса «Прокурорский надзор».

Отрасль права «Прокурорский надзор в РФ», регулирующая организацию и деятельность прокуратуры, не имеет единого кодифицированного источника. Тем не менее «Прокурорский надзор в РФ» является самостоятельной отраслью права, т.к. имеет свою нормативную базу, свой предмет регулирования, а также свой метод. Её нормативная база включает ст. 129 Конституции России, Закон «О прокуратуре РФ», нормы УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, других законов Российской Федерации, международные договоры. К нормативной базе рассматриваемой отрасли права могут быть также отнесены некоторые Указы Президента (например, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью). Нормативная база отрасли объединена принципами, задачами, полномочиями прокурора для выявления, предупреждения и устранения нарушений законности. Указанные факторы определяют специфику правового регулирования деятельности прокуратуры. С помощью этой нормативной базы обеспечивается охрана государственного и общественного строя, прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Рассматриваемая нормативная база позволяет прокуратуре активно вмешиваться в случаях, когда происходит нарушение законов, устранять нарушения законов через посредство органов и должностных лиц, к которым обращены её требования об устранении нарушений, или самой устранять эти нарушения, опираться при этом на правовые гарантии, обеспечивающие её деятельность.

Подводя итог сказанному, можно дать такое определение: Отрасль «Прокурорский надзор» состоит из совокупности правовых норм, регулирующих основные положения, принципы организации и деятельности, систему и структуру органов прокуратуры, полномочия прокуроров при осуществлении надзора, деятельность прокуратуры, связанную с участием в рассмотре­нии дел судами, координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности.

В организации и деятельности прокуратуры важнейшей яв­ляется законность, как социальное явление, её составные эле­менты: принцип, режим и метод. Органична связь законности и принципов единства, независимости, централизации прокурату­ры, гласности её деятельности. Законность и принципы органи­зации и деятельности прокуратуры являются составной частью рассматриваемой отрасли и поэтому являются предметом изу­чения курса.

Составной частью отрасли «Прокурорский надзор» являют­ся организационные и правовые основания и условия деятель­ности прокуратуры, поэтому их изучение является одновремен­но и предметом одноименного курса.

Отраслью права «Прокурорский надзор» устанавливаются и регулируются полномочия прокурора по осуществлению надзо­ра, поэтому они также являются предметом изучаемого курса.

Предметом регулирования отрасли является направление и координация деятельности оперативно-розыскных, следствен­ных и других правоохранительных органов. Они также подле­жат изучению в курсе «Прокурорский надзор».

Поскольку предметом регулирования данной отрасли явля­ется право и обязанность прокурора осуществлять уголовное преследование, изучение курса требует выяснения роли прокурора в качестве участника уголовно-процессуальной деятельно­сти, который при этом, осуществляет надзор за соблюдением законов о защите прав и интересов граждан, общества и госу­дарства во время производства оперативно-розыскной деятель­ности, дознания и предварительного расследования уголовных дел, чем обеспечивается раскрытие и полное, объективное и всестороннее расследование преступлений, привлечение к уго­ловной ответственности виновных лиц. Изучение роли прокуро­ра как руководителя уголовного преследования также является предметом изучаемого курса.

Предметом изучения в курсе «Прокурорский надзор» явля­ются задачи деятельности, полномочия, правовые средства, ко­торыми наделены прокуроры для выявления, предупреждения и устранения нарушений закона, особенности, несмотря на кажу­ деятельности, специфика документов, издаваемых прокурорами в надзоре за исполнением законов, в сфере уголовного, граж­данского, арбитражного судопроизводства, рассмотрения дел административной юрисдикции, в надзоре, за законностью ис­полнения приговоров, решений и других принудительных актов суда.

Методом изучения курса «Прокурорский надзор в РФ» яв­ляется диалектический метод. Дисциплина изучается как цель­ная отрасль права, состоящая из отдельных, нередко отличающихся друг от друга частей, но объединенная задачей соблюде­ния законности, принципами организации и деятельности, рас­сматриваются процессы, влияющие на ее развитие

Задачей изучения курса «Прокурорский надзор в РФ» явля­ется получение студентами знаний о том, как организуется и осуществляется деятельность органов прокуратуры; какие га­рантии для этого созданы в государственном аппарате, какие полномочия для выполнения надзорных функций и других ви­дов деятельности прокуратурой используются; как осуществля­ется надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории страны и почти во всей системе государст­венных органов, организаций, а также руководство борьбой с преступностью; как осуществляется надзор в досудебном уго­ловном судопроизводстве; как обеспечивается поддержание го­сударственного обвинения и участие в суде по гражданским, арбитражным делам и административным делам.

Традиционно дисциплина «Прокурорский надзор в РФ» де­лится на Общую и Особенную части. В Общей части рассматри­ваются основные положения и принципы организации и деятельности прокуратуры, история возникновения, развития и функционирования этого органа.

В Общей части также рассматривается система и структура органов прокуратуры, требования, предъявляемые к ней и ее работникам, социально-правовые гарантии деятельности проку­роров и следователей, выявляются особенности специализиро­ванных - военной, транспортной, природоохранной, исправи­тельных учреждений и специальной - прокуратур, участие про­курора в правотворческой деятельности.

В Особенной части курса рассматривается роль прокурора в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, освещается сущность, задачи, полно­мочия прокуроров на основных направлениях деятельности прокуратуры. Рассмат­ривается также участие прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве и обжало­вание незаконных, необоснованных или несправедливых реше­ний судов. Они тесно связаны между собой. В ней предлагается отказаться от такой прокуратуры, которая бы осуществляла надзор за со­блюдением законов в организациях различных форм собствен­ности, а также отказаться от надзора прокуратуры за исполнени­ем законов при рассмотрении дел в судах. Это обосновывается тем, что рыночные отношения не терпят вмешательства госу­дарственных органов, а прокуратура, являясь, по утверждению авторов реформы, одним из наиболее консервативных органов, которые в социалистическом обществе проводили в жизнь ад­министрирование государства в хозяйственной деятельности различных предприятий, других организаций, занимавшихся производством, торговлей и т.д.; как раз и вмешивалась в эту деятельность, что в новой обстановке является препятствием к экономическому преобразованию и развитию страны. Второе основное положение судебно-правовой реформы базируется на том, что надзор прокурора за исполнением законов при рас­смотрении дел в судах противоречит принципу независимости правосудия, закрепленному в Конституции РФ, и отрицательно сказывается на этой независимости при вынесении приговоров, решений и других постановлений судов. Выдвигая свои пред­ложения, авторы судебно-правовой реформы опирались на по­ложения Судебных Уставов России 1864 года, согласно кото­рым прокурорам было запрещено заниматься общим надзором, и на них возлагалась обязанность осуществлять уголовное пре­следование, в том числе, следить за расследованием уголовных дел и поддерживать в суде государственное обвинение. При этом они утверждали, что прокуратуре следует сосредоточить свои основные силы на обеспечении качественного, на основе принципа состязательности, участия в рассмотрении уголовных дел. Выполнение одновременно с этим общенадзорной деятель­ности по их мнению является невозможным, поскольку, как они полагают, прокуратура не имеет ни кадровых, ни профессио­нальных возможностей заниматься надзором по всем направле­ниям, регулируемым правом. При этом указывается, например, что отказ от общего надзора и внесение ограничений в участие прокурора в рассмотрении в судах гражданских дел позволит прокуратуре более эффективно выполнять функцию уголовного преследования, в особенности, обеспечивать квалифицирован­ное поддержание государственного обвинения.

Эти положения концепции строились на образцах деятель­ности прокуратур западноевропейских капиталистических стран и США. Однако, при этом не учитывались традиции Российской прокуратуры, сложившиеся в 18-19 веках, а также в советский период, особенности правовой жизни различных институтов государства и общества, правосознания и правовой культуры населения и должностных лиц, не был учтен и возможный уро­вень использования адвокатской и других юристов помощи в защите прав и интересов отдельных граждан.

Российская государственность в настоящее время находится на стадии формирования своих институтов. Серьезным факто­ром этой стадии является резкий переход от прежних общест­венных отношений к новым. Поэтому нужно учитывать: то, что может использоваться в деятельности государства и общества в развитых капиталистических странах, не всегда может быть применено в наших условиях. Вновь возникающие учреждения государственной власти и управления подчас оказываются слабо подготовленными, а нередко не имеют воли для квалифициро­ванного, в рамках законности, выполнения возложенных на них обязанностей. Еще большими дефектами страдает уровень со­блюдения законов многочисленными организациями и частны­ми лицами-предпринимателями. Нельзя не учитывать и такой фактор. Для России характерно существование определенных традиций у населения, когда оно в течение длительного времени советского периода преимущественно обращалось для защиты своих прав в органы прокуратуры. И, хотя обстановка измени­лась, попытки решать правовые проблемы через посредство вмешательства прокуратуры сохранились. Следует учитывать также, что в большинстве случаев недостаточные материальные возможности граждан создают серьезные трудности для их об­ращения за платной помощью адвокатов и других юристов.

В целом, нужно учитывать, что переход от прежних инсти­тутов государства и общества к новым общественно-государственным институтам и отношениям является достаточ­но продолжительным, требует больших изменений не только в содержании деятельности этих институтов, но и изменения мен­талитета населения, его правовой культуры и правосознания, а главное - коренного изменения процедур в рассмотрении дел судебными органами с целью повышения их эффективности при защите нарушенных прав. Последнее требует больших матери­альных затрат государства и населения. Органы правосудия в связи с резким увеличением нагрузки (по разным причинам во много раз увеличилось число рассматриваемых уголовных и гражданских дел) оказались не вполне готовыми взять на себя функцию эффективного восстановления нарушенных прав, за­щиты интересов организаций и граждан, в целом режима закон­ности, а граждане - обеспечить только собственными усилиями защиту своих прав. Не готовыми успешно противостоять много­численным попыткам нарушения и несоблюдения нормативных актов (законов) оказались и контролирующие органы. Оказалась не обеспеченной защита интересов большинства населения. В частности, механизмы приватизации, установленные в законо­дательстве, слабо противостояли попыткам необоснованного обогащения некоторых лиц, оказавшихся в «удобном месте в удобное время», в результате чего допускалась (и допускается до сих пор) грабительская «приватизация» государственного имущества, То, что было создано за многие десятилетия трудо­выми усилиями всего населения, молниеносно присваивалось (захватывалось) отдельными личностями. Прокуратура и другие правоохранительные органы не смогли воспрепятствовать пря­мому захвату общественного богатства, благодаря тому, что созданными правовыми механизмами они были лишены права вмешиваться в случаях, когда фактически имели место наруше­ния законов в деятельности органов власти, организаций, их должностных лиц.

Чтобы противостоять негативным явлениям, происходив­шим в государстве и обществе, ведущими работниками проку­ратуры Российской Федерации и специалистами в области про­курорского надзора была выдвинута концепция сохранения дея­тельности прокуратуры как органа, обеспечивающего соблюде­ние законности в государстве и гарантирующего охрану прав и свобод его граждан. Сторонники этой концепции полагали, что создание правового государства не может и не должно приво­дить к развалу прокуратуры, существующей на основе принци­пов единства, независимости и централизации. Отторжение прокуратуры от деятельности по осуществлению надзора за со­блюдением законности в системе органов управления приведет -считали они - к ослаблению правопорядка и несоблюдению законов, принимаемых для защиты интересов государства, обще­ства, прав и интересов отдельных граждан.

Обстановка, когда формировались новые общественные от­ношения в системе собственности на орудия и средства произ­водства, требовала со стороны государства и его органов повы­шенных усилий для защиты государственной собственности, очень привлекательной для недобросовестных людей и проку­ратура в начале проводимых преобразований являлась органом, который имел в своем распоряжении аппарат профессионально подготовленных лиц, способных противостоять антиобществен­ным, противозаконным устремлениям, а попытки быстрого соз­дания нового дееспособного аппарата при отсутствии кадров, подготовленных к специфической работе по охране законности, не могли стать успешными.

Сторонники этой концепции признавали, что прокуратура в рамках существовавшего в стране тоталитарного государства действительно использовалась КПСС в узко партийных интере­сах и не в соответствии со своим назначением, что приводило к большим искажениям законности в ее деятельности. Но это не давало права полагать, что институт прокуратуры изжил себя. Принципы организации и деятельности прокуратуры - незави­симость, централизация, единство и гласность - позволили бы­стро переориентировать прокуратуру на выполнение функций соблюдения законности в деятельности государственных орга­нов, а также организаций различных форм собственности. А практика деятельности прокуратуры за последние годы, несмот­ря но все возникшие сложности, показала, что это - мобильная, централизованная организация, способная под руководством Генерального Прокурора, при контроле и поддержке со стороны высших органов власти принимать решительные меры, направ­ленные на пресечение правонарушений в экономической, соци­альной и политической сферах, направленные в целом, на укре­пление законности и правопорядка^.

В то же время сторонниками этой концепции было призна­но, что правомерным является положение, чтобы прокуратура не декларативно, а на деле стала органом, обеспечивающим поддержание государственного обвинения в суде. Это полностью соответствует конституционному принципу независимости суда при отправлении правосудия в рассматриваемых уголов­ных делах, где прокурор, является лишь полноправной стороной состязательного процесса. Именно он выполняет функцию уго­ловного преследования, поддерживая государственное обвине­ние. Положение, когда прокурор выполнял функцию надзора за законностью деятельности судов, а суды осуществляли уголов­ное преследование, действительно противоречил закрепленному в Конституции принципу правосудности решений суда и неза­висимости судей при осуществлении правосудия. Возложение на прокурора функции - поддержание государственного обвине­ния, не формально, а по существу привело к устранению того нездорового положения, когда судьи вынуждены были подме­нять прокуроров при рассмотрении ими уголовных дел пре­вращаться из лиц, отправляющих правосудие, в фактических обвинителей.

Изложенная концепция получила поддержку со стороны ор­ганов государственной власти и была реализована в новых ре­дакциях Закона «О прокуратуре РФ» 1995 / 1998 годов.

Борьба между сторонниками изменения положения проку­ратуры в соответствии с концепцией судебно-правовой рефор­мы и сторонниками сохранения прокуратуры как органа, испол­няющего важнейшие функции надзора и защиты интересов го­сударства, прав и интересов граждан, еще не закончена. Это на­шло свое отражение в принятии новых Уголовно - процессуаль­ного Кодекса, Гражданско - процессуального кодекса, Арбитражно - процессуального Кодекса, в которых проводится идея ограничения роли прокурора поддержанием государственного обвинения, максимального сужения участия прокуратуры при рассмотрении гражданских и арбитражных дел в судах. Мы по­лагаем, преждевременно было сводить роль прокурора только к его участию в рассмотрении в судах уголовных дел в качестве государственного обвинителя. В течение последовавших 2-х лет практики деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью законодателем были приняты большие измене­ния в новый УПК, которые свидетельствуют о целом ряде до­пущенных законодателем ошибок в процессуальном регулиро­вании расследования и рассмотрения в суде уголовных дел. Да­лее. По гражданским делам граждане нередко не могут лично обеспечить защиту своих прав путем подачи заявления и уча­стия в рассмотрении соответствующих исковых дел, а возмож­ности для привлечения к участию по этим делам квалифициро­ванных юристов у них ограничены в виду недостаточных мате­риальных возможностей для оплаты их труда. Защита интересов государства, общества и граждан требует расширения полномо­чий прокурора в гражданском и арбитражном процессе при рас­смотрении публичных исков, в частности, при оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений и действий юридических лиц, при нарушении норм избирательного права, по делам административного производства, признании сделок недействительными и в других случаях. Это подтверждается практикой рассмотрения гражданских и арбитражных дел, когда интересы государства, его органов оказывались своевременно не защищенными именно из-за наличия законодательных препят­ствий для вмешательства прокурора, или когда выявлялось, что граждане не могут самостоятельно без участия прокурора защи­тить свои интересы. В новом законодательстве названные про­блемы решены недостаточно.

Говоря о перспективе дальнейшего существования и разви­тия прокуратуры, как централизованного и независимого органа государства, следует предположить, что ее деятельность необ­ходима для укрепления вертикали власти, оказывает большое влияние на сокращение коррупции в органах государ­ственной власти и в правоохранительных структурах. В обозри­мое время никакой другой орган не в состоянии принять на себя выполнение этих важных функций. Поэтому обоснованными следует считать предложения о придании Закону о прокуратуре статуса конституционного, об изменении порядка назначения на

должность прокуроров субъектов Федерации, устранив необхо­димость согласования их назначения с органами власти субъек­тов Федерации, о восстановлении права законодательной ини­циативы на федеральном уровне и расширении права запроса в Конституционный суд. Заслуживают внимания предложения о создании в необходимых случаях независимых прокуратур, имеющих специальную юрисдикцию расследования дел, имею­щих государственное значение.