Глава 2. Формирование и реализация антикоррупционной политики на региональном уровне в Российской Федерации

2.1. Законодательство по борьбе с коррупцией и его практическая реализация в деятельности органов государственного управления на региональном уровне (на примере Кемеровской области)

В настоящее время в Российской Федерации действуют 23 тысячи 659 муниципальных образований, в органах местного самоуправления которых занято 616 тысяч человек: более 23 тысяч глав муниципальных образований, 250 тысяч депутатов представительных органов муниципальных образований, более 343 тысяч муниципальных служащих. Реализация полномочий органов местного самоуправления непосредственно в лице муниципальных служащих в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» постоянно связана с потенциальными коррупционными рисками.

В качестве таких полномочий органов местного самоуправления затрагивающие интересы граждан и хозяйственную деятельность юридических лиц можно выделить:

• формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

• обеспечение отдельных категорий граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

• организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

• создание условий для жилищного строительства;

• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, иные вопросы в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

• утверждение различной градостроительной документации, включая правила землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;

• утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

• создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

При реализации всех вышеуказанных вопросов в деятельности органов местного самоуправления выявляется значительное количество нарушений коррупционного характера. Проявляется это в основном в форме злоупотребления служебным положением, в фактах получения взяток, в расходовании муниципальных денежных средств не по назначению, в том числе в личных целях.

Значительное количество административных барьеров, отсутствие должного уровня «прозрачности» в деятельности органов местного самоуправления, недостаточная квалификация кадров, размер оплаты их труда, а также недостаточный уровень правовой культуры, как муниципальных служащих, так и населения, приводят к многочисленности выявляемых коррупционных проявлений в деятельности органов местного самоуправления во всех сферах их деятельности.

Далее рассмотрим состояние нормативно-правовой базы в субъекте Федерации- Кемеровской области. В настоящее время в регионе разработана нормативно-правовая база борьбы с коррупцией, включающая следующие элементы:

1. Порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых и (или) разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области

2. Методические рекомендации по проведению экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых и (или) разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области (для экспертов и специалистов органов исполнительной власти)

3. Закон Кемеровской обрасти № 57-ОЗ от 8 мая 2007 года «О противодействии коррупции»

4. Распоряжение коллегии Администрации Кемеровской области от 14.05.2007 № 546-р «Об утверждении комплексной программы «Противодействие коррупции в Кемеровской области» на 2007-2008 годы»

5. Распоряжение коллегии Администрации Кемеровской области от 01.10.2008 г. № 1035-р «Об утверждении Плана противодействия коррупции в Кемеровской области»

6. Постановление Губернатора Кемеровской области «Об образовании совета при Губернаторе Кемеровской области по противодействию коррупции» Распоряжение Губернатора Кемеровской области «О внесении изменений в постановление Губернатора Кемеровской области от 05.09.2008 № 43-пг «Об образовании совета при Губернаторе Кемеровской области по противодействию коррупции»

7. Методика проведения экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых и (или) разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области

Вышеперечисленные нормативные и законодательные акты создают прочную основу для разработки и реализации антикоррупционной политики на уровне Кемеровской области. Стоит отметить, что в области сформирована именно комплексная системная основа для борьбы с коррупцией. Это выразилось в том числе и в разработке плана противодействия коррупции в Кемеровской области на 2010-2012 годы, целью которого устранение причин и условий, порождающих коррупцию в органах государственной власти Кемеровской области.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

• повышение риска коррупционных действий и потерь от их совершения для должностных лиц;

• увеличение выгод от действия в рамках законодательства и в соответствии с общественными интересами для должностных лиц;

• формирование антикоррупционного общественного сознания, характеризующегося нетерпимостью государственных служащих, граждан и организаций к коррупционным действиям;

• предупреждение коррупционных правонарушений;

• обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;

• вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;

• содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации.

План основывается на реализации мероприятий по следующим основным направлениям:

1. Изучение вопроса о целесообразности создания в управлении кадров и государственной службы Администрации Кемеровской области подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

2. Совершенствование нормативной правовой базы Кемеровской области:

2.1. Приведение правовых актов Кемеровской области в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции.

2.2. Разработка планов противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Кемеровской области.

2.3. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Кемеровской области.

3. Кадровая политика. Профилактика коррупционных правонарушений:

3.1. Обеспечение соблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению.

3.2. Совершенствование деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Кемеровской области и урегулированию конфликта интересов.

3.3. Оказание консультативной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Кемеровской области по вопросам, связанным с соблюдением муниципальными служащими требований к служебному поведению.

3.4. Проведение проверки достоверности сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными гражданскими служащими.

3.5 Проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений.

3.6. Создание и внедрение программы этического образования государственных гражданских служащих в форме семинаров и тренингов.

Исполнители мероприятий: управление кадров и государственной службы Администрации Кемеровской области, исполнительные органы государственной власти Кемеровской области. Срок – планируемый период.

4. Совершенствование деятельности по размещению заказов для государственных нужд.

5. Дальнейшее внедрение в деятельность исполнительных органов государственной власти Кемеровской области административных регламентов исполнения государственных функций предоставления государственных услуг.

6. Создание в Кемеровской области многофункциональных центров предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.

7. Работа с обращениями граждан. Установление обратной связи с получателями государственных услуг:

7.1. Проведение анализа публикаций в средствах массовой информации, жалоб и обращений граждан с точки зрения наличия в них сведений о фактах коррупции.

7.2. Проведение проверки достоверности информации, освещенной в средствах массовой информации и содержащейся в обращениях граждан, о фактах коррупции в исполнительных органах государственной власти Кемеровской области и органах местного самоуправления.

7.3. Совершенствование деятельности исполнительных органов государственной власти Кемеровской области по исполнению требований нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан.

7.4. Создание интерактивных каналов взаимодействия с заявителями (Интернет, электронная почта).

7.5. Организация работы «телефона доверия».

8. Обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Кемеровской области.

Подготовка и принятие в установленном порядке нормативного правового акта Кемеровской области, регламентирующего порядок представления информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Кемеровской области.

9. Участие гражданского общества в реализации мер по противодействию коррупции в Кемеровской области.

9.1. Принять меры по повышению роли общественных организаций и общественных советов в реализации мер по противодействию коррупции в Кемеровской области.

9.2. Использовать возможности средств массовой информации в реализации мер антикоррупционной направленности, профилактике и предупреждении коррупции.

10. Разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков.

11. Совершенствование деятельности комиссии по противодействию коррупции.

11.1. Проведение мониторинга мер, принимаемых правоохранительными органами, органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления по профилактике и противодействию коррупции.

11.2. Подготовка ежегодной информации Губернатору Кемеровской области и председателю Совета народных депутатов Кемеровской области о принимаемых мерах по противодействию коррупции.

Все вышеперечисленные составляющие плана показывают, что охвачены все сферы противодействия коррупции: начиная от профилактики условий возникновения коррупционных условий до кадрового обеспечения и мониторинга на муниципальном уровне. Особое внимание уделено совершенствованию нормативной базы антикоррупционного характера.

В регионе разработана методика проведения экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых и разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области, которая определяет наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности нормативных правовых актов и их, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии нормативных правовых актов. ⁵⁰

Под коррупцией в ней понимается неправомерное использование должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, сотрудником иной организации, наделенной в установленном порядке правом исполнения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, своего статуса для получения ненадлежащей выгоды (незаконного обогащения, незаконного получения различных услуг) либо в иных личных целях.

Основная цель применения методики состоит в снижении и преодолении коррупциогенности нормативных правовых актов за счет предупреждения, выявления и устранения выявленных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

К типично коррупционным факторам, связанных с реализацией полномочий органа власти относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела – отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае «устранения» проекта нормативного правового акта от регулирования, так и при не включении в текст проекта нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации;

Выделяются также типичные коррупционные факторы системного характера. В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе проекта нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст. К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; "навязанная" коррупциогенность.

В группе проявлений коррупциогенности объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.