Глава 1.Саморегулируемые организации, классификация, основные функции и правовой статус

1. Понятие саморегулируемой организации и его основные функции

На современном этапе развития российского общества решающее значение приобретает совершенствование форм публичного регулирования экономической деятельности. Сегодня как никогда нужны нестандартные, инновационные решения и действительные стимулы для реализации стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны. Наиболее перспективные направления роста связаны с использованием потенциала саморегулирования, которое может внести серьезный вклад в решение стоящих перед российской экономикой задач.

В последнее время все более актуальной становится проблема возрастания роли государства в общественных процессах, включая экономическую деятельность. Общество прошло период, в течение которого фактически отрицалась необходимость участия государства в регулировании экономики (90-е гг. XX в.). Объективные процессы экономического развития обусловили необходимость усиления влияния государства на все основные сферы общественной жизни, в том числе экономику.

Возрастание роли государства в экономике может происходить либо посредством простого увеличения количества его функций, либо посредством упорядочения уже существующих (включая избавление от ряда избыточных), повышения эффективности государственного воздействия.

На данный момент государством и обществом признано, что количество функций государства в экономике является избыточным. Отсюда следует, что возрастание роли государства в экономике через простое увеличение числа государственных функций объективно не оправдано, более того, наличие избыточных государственных функций тормозит развитие экономики.

На первый план выходят критерии соответствия степени государственного регулирования потребностям общества, избавления государства от излишних функций в экономике.

Определение пределов вмешательства государства в экономику и отдельные ее сферы в условиях действия рыночных механизмов, прежде всего спроса и предложения, конкуренции, и обусловило возникновение и развитие такого явления, как саморегулирование.

Термин саморегулирование в буквальном смысле означает добровольное установление определенных правил и возложение на себя каких-либо ограничений.

Если говорить о деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, под саморегулированием следует понимать регулирование их деятельности в определенном секторе рынка без вмешательства государства.

Понятно, что государство должно исходить из необходимости защиты интересов всего общества. В регулировании экономической деятельности государственное вмешательство должно быть выстроено на балансе частноправовых и публично-правовых интересов.

Отсюда следует, что саморегулирование необходимо рассматривать не просто как одну из форм объединения предпринимателей, а в первую очередь как принцип взаимодействия государства и субъектов рыночных отношений, направленного на обеспечение баланса публичных и частных интересов.

Введение саморегулирования полностью не исключает и не может исключать установление государством общих рамок деятельности. Развитие саморегулирования в Ростовской области.

Нормы саморегулирования направлены на развитие и дополнение установленных государством общих рамок деятельности в определенном секторе рынка.

Саморегулирование не носит всеобщего характера, должно дополняться государственным регулированием и воздействием различных общественных институтов.

Одним из видов саморегулирования в предпринимательской среде является образование и деятельность саморегулируемых организаций (СРО).

На данный момент понятие саморегулирования сформулировано в Федеральном законе от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

Согласно Федеральному закону от 01.12.2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований установленных стандартов и правил.

Таким образом, саморегулирование - это институт, в рамках которого участниками рынка создаются, адаптируются и изменяются легитимные правила, регулирующую их профессиональную и предпринимательскую деятельность. Он, как правило, реализуется через саморегулируемые организации. Законом о саморегулировании определены основные отличительные признаки саморегулируемых организаций:

1. Принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100);

2. Наличие стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации, и контроль над их исполнением членами саморегулируемой организации;

3. Создание механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемой организации и между членами саморегулируемой организации и потребителями товаров (работ, услуг);

4. Создание механизмов ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам.

С учетом перечисленных отличительных признаков, участники саморегулируемой организации делегируют ей следующие функции:

1. Выработку стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.

2. Выработку санкций за нарушение стандартов и правил.

3. Мониторинг и контроль над соблюдением стандартов и правил.

4. Применение санкций в случае обнаружения нарушения стандартов и правил.

5. Разработку и реализацию процедуры внесудебного разрешения спорных вопросов (как между членами организации, так и организацией и ее членами).

6. Рассмотрение жалоб на деятельность членов организации на нарушение ими правил организации.

7. Внесудебное разрешение споров (прежде всего потребителей) с членами организации и компенсации вреда, причиненного впоследствии неправомерной деятельности саморегулируемой организации по отношению к третьим лицам.

Ключевой характеристикой саморегулируемой организации является наличие первых пяти функций. Это основные функции управления, позволяющее отличить организацию саморегулирования от других объединений бизнеса. Отсутствие какой-либо из указанных пяти свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является саморегулируемой организацией.

Использование механизмов саморегулирования повышает эффективность деятельности участников рынка и уровень доверия к ним потребителей, позволяет понизить издержки на донесение информации о качестве продукции конкретных производителей до потребителей, помогает бороться с правилами рынка и оперативно откликаться на запросы потребителей.

Все это делает участие в саморегулируемой организации источником положительной деловой репутации, привлекательным для бизнеса и профессиональных участников.

Саморегулирование имеет объективные преимущества перед государственным регулированием. Во-первых, оно гибче и быстрее откликается на новые явления и потребности бизнеса в отрасли. Во-вторых, система саморегулирования менее формализована. В-третьих, нормы саморегулирования зачастую более реалистичны, чем законодательство, так как идут от потребностей реальной жизни и сложившихся отношений.

Первыми на саморегулирование перешли арбитражные управляющие потом оценщики, строители. На сегодняшний день выделяют два перспективных направления стимулирования и поддержки создания саморегулируемых организаций. Первое направление связано с совершенствованием нормативно-правового обеспечения деятельности саморегулируемой организации. Второе - предполагает осуществление работ по стимулированию создания саморегулируемых организаций в приоритетных отраслях.

Кадастровая деятельность входит в первую двойку таких отраслей наряду с деятельностью технических экспертов в области безопасного дорожного движения. Закрепление и раскрытие понятия саморегулирования в сфере кадастровой деятельности в Федеральном законе от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» наряду с Законом о саморегулировании приведет к более четкому пониманию статуса саморегулируемой организации кадастровых инженеров специалистами в области землеустройства, кадастров и технической инвентаризации.

1.2 Виды саморегулируемых организаций и правовое положение отдельных видов саморегулируемых организаций

В настоящее время законодательство непосредственно регулирует статус СРО либо признает возможность образования саморегулируемых организаций следующих видов:

1. Арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»);

2. Аудиторов (Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»);

3. Оценщиков (Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);

4. Профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»);

5. Управляющих компаний (Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»);

6. В области проектирования, строительства, реконструкции объектов капстроительства («Градостроительный кодекс Российской Федерации»);

7. В сфере рекламы (Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе»);

8. Негосударственных пенсионных фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);

9. Жилищных накопительных кооперативов (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»);

10. Кредитных кооперативов (Федеральный закон от 18.07.2009 N 190-ФЗ «О кредитной кооперации»);

11. Микрофинансовой деятельности (Федеральный закон от 02.07.2010 N 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»);

12. В сфере кадастровой деятельности (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»);

13. . Субъектов страхового дела (Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

14. Ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»);

15. В сфере физической культуры и спорта (Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»);

16. Патентных поверенных (Федеральный закон от 30.12.2008 N 316-ФЗ «О патентных поверенных»).

Законодательство о саморегулируемых организациях не составляет единую систему и представляет достаточную сложность.

Во-первых, принятый в 2007 г. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.

Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких саморегулируемых организаций, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности.

То есть, в отмеченных сферах деятельности саморегулирование допускается. В силу этого в данных сферах деятельности могут образовываться и саморегулируемые организации. Но при этом устанавливаются особенности приобретения и прекращения самого статуса саморегулируемой организации, деятельности таких СРО.

Во-вторых, законодательство предусматривает возможность как добровольного, так и обязательного членства в СРО (в зависимости от сферы деятельности СРО).

Согласно частям 1 и 2 ст. 5 Закона о саморегулируемых организациях по общему правилу членство в СРО является добровольным. Однако федеральными законами предусматриваются и случаи обязательного членства в СРО.

Правомерность законодательных предписаний об обязательном участии в саморегулируемых организациях проверялась Конституционным Судом РФ применительно к организациям арбитражных управляющих. При этом было отмечено, что публично-правовой статус арбитражного управляющего обусловливает право законодателя предъявлять к нему специальные требования, в частности требование о членстве в саморегулируемой организации, на которую государством возложены некоторые публично-правовые функции, в том числе контроль над профессиональной деятельностью своих членов. Публично-правовой статус саморегулируемых организаций обусловливает неприемлемость в их деятельности принципа добровольности членства, основанного на применении статьи 30 Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П «О проверке конституционности абз. 8 пункта 1 ст. 20 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева»).

Согласно статье 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Данная статья Конституции не допускает двусмысленного толкования, в силу чего вопрос об обязательности членства в любом объединении вообще не должен ставиться.

В этой связи можно отметить, что до настоящего времени вопрос о сущности саморегулируемой организации до конца так и не решен.

В-третьих, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, организацией и проведением проверок саморегулируемых организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.

Вместе с тем, отношения в сфере саморегулирования являются однотипными и нуждаются в унифицированном правовом регулировании.

Также необходимо отметить, что в целом ряде федеральных законов содержится только указание на возможность саморегулирования без какой-либо правовой детализации.

Так, согласно Федеральному закону от 30 декабря 2008 г. N 316-ФЗ «О патентных поверенных» патентные поверенные вправе создавать саморегулируемые организации патентных поверенных (пункт 1 статьи 5).

Закон о саморегулируемых организациях (пункт 2 статьи 3) установил, что объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами.

Патентные поверенные могут осуществлять свою деятельность как в качестве предпринимательской (являясь индивидуальными предпринимателями), так и в качестве профессиональной. ФЗ «О патентных поверенных» ничего не говорит о возможности либо невозможности объединения патентных поверенных, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность.

Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» вообще только декларирует сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта (пункт 3 статьи 3).

То есть, возможность саморегулирования в сфере физической культуры и спорта присутствует, но какой предмет саморегулирования, какие стандарты и правила необходимо вырабатывать, не ясно.

И это при том, что на территории Российской Федерации функционируют более ста общероссийских спортивных федераций и три физкультурно-спортивные организации, которые наделены правами и обязанностями общероссийских спортивных федераций.

Получается, что в действующем законодательстве термины «саморегулирование», «саморегулируемая организация» употребляются вне зависимости от того, осуществляет организация публично-правовые функции или нет.

Саморегулируемые организации могут быть двух уровней:

– региональные и межрегиональные саморегулируемые организации, объединяющие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности;

– саморегулируемые организации (союзы) федерального уровня, в которые

входят СРО регионального и межрегионального уровня.

Союзы СРО федерального уровня должны быть подконтрольны соответствующим министерствам и ведомствам, которые осуществляют контроль и надзор за соблюдением антимонопольного и иного законодательства, не вмешиваясь в текущую деятельность саморегулируемых организаций.