39. Классификация актов государственного управления.

Классификация актов имеет большое практическое значение - не только познавательное, но и практическое: позволяет понять особенности отдельных видов актов, их назначение, а значит, и требования, предъявляемые к ним, а также - основы систематизации актов, что в свою очередь влечет возможности для практических работников, для юристов. Кроме того, в связи с возрастанием законотворчества в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления резко возросли требования к юристам - они должны уметь писать проекты правовых актов, а это специфический вид юридической деятельности, достаточно сложный.

Классификация может проводиться по различным основаниям:

юридические свойства акта, органы, их издающие, юридическая сила, характер и значение решаемых в актах вопросов, территория, адресаты и т.д.

Наиболее важная классификация - по юридическим свойствам - акты делятся на нормативные и индивидуальные, выделяют также смешанные акты.

Нормативные акты - правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.

Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы  (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

- первое свойство таких актов - правотворческое назначение.

- нормотворчество актов управления вторично, в смысле, подзаконно.

- государственно-властный, то есть обязательный характер.

- регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.

- издаются либо без ограничения срока своего действия (то есть, до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок.

- часто указывают на такой признак, как неоднократность применения и отсутствие конкретного адресата.

Итак, нормативные управленческие акты - это источники права.

Сами нормативные акты управления представляют собой систему, устроенную иерархически - по государственному устройству, по территориальному принципу, по отраслевому, по межотраслевому и т.д.

Интересно отметить деление актов на основные и вспомогательные, вторые вводят в действие первые, или указывают их пределы, распространяют действие основного акта на другие отношения и т.д.

Индивидуальные акты управления - акты применения норм права к

конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное - они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний.

Признаки - конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. И все же главный признак - юридические свойства, последствия. Однократность не следует путать с действием их во времени, например, приказ о зачислении на должность государственного служащего действует в течение длительного времени, (иногда - всю жизнь).

В индивидуальных актах находит свое выражение повседневная оперативно- распорядительная деятельность, которая и является, по сути, государственным управлением.

Индивидуальные акты тоже можно классифицировать по тем же основаниям, что и нормативные. Существенной классификацией является деление их на оперативно-распорядительные (их еще называют, позитивные) и правоохранительные (то есть, юрисдикционные).

На практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но практику изменить не удается.

Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер - индивидуальных решений.

Специально следует остановиться на особом виде актов, так называемых, общих актах. В учебнике подвергается сомнению их выделение, например, перенос выходного дня - это считается индивидуальным актом, а призыв экономить ресурсы - вообще не имеет юридического значения. Следует различать понятия - не имеет юридических последствий и не имеет юридического значения, последствий - нет, а значение есть, при невыполнении правил экономии могут наступить различные виды ответственности, не за это, но в связи с этим. На практике эти акты как раз и составляют подавляющее большинство управленческих актов. Это акты-директивы - планы развития города или края, планы действий новой администрации, программы деятельности какого-либо органа и т.д. Некоторые авторы считают, что так называемые «неуправляющие решения» составляют не менее четверти актов и не имеют права на существование (в них содержатся требования улучшить, усилить, усовершенствовать...).

По наименованию актов - каждый орган в соответствии с актом о нем - законом, положением или уставом - принимает (издает) строго определенные по наименованию акты:

Президент РФ - указы и распоряжения,

Правительство РФ в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве РФ» принимает постановления и распоряжения, первые - нормативные -  принимаются в соответствии с порядком, установленным Правительством. Распоряжения - акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.

Федеральные органы исполнительной власти – министерства (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.) принимают нормативно-правовые акты. Это разнообразные акты - приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, положения. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. установлено, что требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов. Виды актов определяются законодательством. В Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами президента и правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии.

На практике достаточно часто отправлялись письма и телеграммы, но в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается (этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ). Очень важно также - в данном постановлении указывается, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Органы исполнительной власти субъектов РФ. Губернатор – Указы и распоряжения, Совет администрации края - постановления и распоряжения. Акты органов местного самоуправления - правовыми актами управления являются, а вот правовыми актами государственного управления - не всегда, но представляется, что могут являться в случае делегирования государственно-властных полномочий, если для этого требуется издание актов. В новой редакции закона о местном самоуправлении они называются муниципальными актами. Наименование определяется уставом муниципального образования.

По органам, их принимающим, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами - совместныеакты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность.  Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п., возможны акты Министерства труда и руководства профсоюзных органов или представителей союза работодателей.

По объему полномочий субъекта власти акты могут быть:

- дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, выдача лицензии);

- акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, ответственность за мелкое хулиганство);

- акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз порезультатам конкурса).

В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью.

В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей  благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту.