III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств

25. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, которые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Например: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуникаций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по налогам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.2 и от 20 июля 1998 г.' определены основные положения, касающиеся порядка создания, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и действуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, – во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

1 СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.

} Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее – САПП РФ). 1993. М- 22. Ст. 2032. 5 СЗ РФ. 1998. > 32. Ст. 3871.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятельности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей деятельности участвуют в выработке мер и способствуют государственному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации программ углубления экономических реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими правами.

Совершенно очевидно, что существующая система федератьных органов исполнительной власти и их территориальных органов нуждается в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.2, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и задача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий, согласованию их действий. Для большей стабильности систему и структуру федеральных органов исполнительной власти целесообразно закрепить федеральным законом.

26. Общая характеристика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с принципом федерализма федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако кроме названной конституционной нормы до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий процесс организации и функционирования такой системы. Иначе говоря, нет закона, специально посвященного исполнительной власти. В результате и в силу того, что субъекты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в 89 субъектах РФ сложилась оригинальная система органов исполнительной власти. Юридически такие органы не находятся в организационном подчинении аналогичных федеральных органов. Это, в частности, означает, что, например, министерство или иной орган, осуществляющий государственное управление в области образования в масштабе республики, не подчинен федеральному Министерству общего и профессионального образования. Последнее лишь координирует работу соответствующих его профилю органов исполнительной власти субъектов РФ. Управленческая вертикаль фактически отсутствует. И лишь в некоторых системах она сохранила свое прямое выражение (например, в системе управления внутренними делами, транспортными системами).

В настоящее время для характеристики системы государственного управления в субъектах РФ все чаще употребляется термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Образовано федеральное Министерство региональной политики РФ, основные задачи которого состоят в обеспечении координации действий федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках российского федерализма. Однако одновременно создано и Министерство национальной политики РФ, действующее в том же направлении, что противоречит единству национальных и территориальных (региональных) аспектов федеративных отношений.

При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо также учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, входящие в состав РФ, разумеется, не тождественны краям, областям, хотя в принципе они равноправны. Однако Правительство РФ н вправе отменить исполнение правовых актов республиканским правительств (они могут лишь приостанавливаться), но уполномочено на отмену таких актов органов исполнительной власти иных субъектов РФ. Определенное влияние на характер взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ оказывает и то, что в республиках действуют конституции, а в других субъектах РФ – уставы. Как показывает управленческая практика, это дает возможность республикам нередко занимать более радикальные позиции при решении вопросов организации собственного механизма исполнительной власти.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также предусмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.

Сказанное предопределяет необходимость рассмотрения особенностей системы органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения и т.п.

Органы исполнительной власти республик. Их основные черты во многом зависят от того, является ли данная республика президентской или же государственная власть в ней организуется на иной основе.

В настоящее время в большинстве республик главой государства признаны президенты. Однако их роль применительно к системе республиканской исполнительной власти и ее органов неоднозначна.

В президентских республиках (например, в Республике Калмыкия) президент, как правило, является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Иногда роль президента характеризуется шире. Например, в Республике Бурятия он является главой республики,ее исполнительной власти и Председателем Правительства.

Главой государства является Президент Республики Татарстан, но он также возглавляет систему органов государственного управления и местной администрации. А в Республике Марий Эл Президент как глава государства является и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.

Таким образом, в большинстве случаев в лице президента соединяются функции главы государства и главы исполнительной власти.

В ряде республик высшим органом исполнительной власти признается правительство. Так, в Республике Хакасия пост президента не предусмотрен; исполнительную власть осуществляет Председатель Правительства и возглавляемое им Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства.

Исполнительная власть может принадлежать к особому органу государственной власти республики. Так, в Республике Дагестан исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики.

И только в Республике Калмыкия нет своего исполнительного органа государственной власти.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичных тем, которыми руководствуется Президент РФ.

В конституциях республик закрепляются предметы их ведения в сфере государственного управления. Это образование исполнительных органов; установление порядка их организации и деятельности; руководство отраслями хозяйства республиканского подчинения, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, дорожным хозяйством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республик, здравоохранением.

Существенна роль республиканских правительств. Они, как правило, правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республик, поскольку они не входят в компетенцию законодательных органов или президентов. Так, Кабинет Министров Республики Татарстан в пределах своих полномочий организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации и т.п. В состав Правительства входят руководители не только министерств, но и государственных комитетов. При этом названные органы руководят соответствующими отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики.

Однако в конституциях ряда республик о компетенции правительств необходимые нормы отсутствуют (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Коми).

Что касается системы республиканских органов исполнительной власти, то она, как правило, включает в свой состав министерства и государственные комитеты, а также ведомства, традиционно создаваемые и на уровне РФ (министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства и т.п.).

Органами исполнительной власти в территориальных субъектах РФ являются администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это их обобщенное наименование, имеющее нередко различные формы своего конкретного выражения. Так, в Ставропольском крае исполнительную власть осуществляют губернатор и возглавляемое им правительство, в Новгородской области – глава администрации, администрация и образуемые ими органы. В автономных округах такие полномочия возлагаются на глав администраций либо на губернаторов и правительства.

Следует учесть, что термин «губернатор» не является официальным, хотя в рабочем обороте он используется постоянно; 3 октября 1994 г. Президентом РФ было утверждено Положение о главе администрации края, области и т.д. Глава администрации (а не губернатор) характеризуется в нем в качестве высшего должностного лица, руководящего органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Он подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

К компетенции главы администрации отнесено: формирование органов исполнительной власти, утверждение их структуры и штатов; решение вопросов о представительстве органов исполнительной власти субъекта РФ при Президенте РФ, Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; распоряжение средствами фонда главы администрации; организация взимания налогов и сборов; распоряжение кредитами при исполнении местного бюджета; реализация права законодательной инициативы и т.п.

Определение отраслей и сфер, в которых администрация осуществляет свои полномочия, осуществляется в уставах соответствующих субъектов РФ. Так, в Уставе Тамбовской области это планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями и учреждениями различных форм собственности; регулирование земельных отношений, использования земли И других природных ресурсов; благоустройство; энергетика, связь и коммуникации; труд и занятость населения и другие сферы и отрасли, связанные с обеспечением жизнедеятельности области.

Организационно-правовые формы регионального управления не единообразны, хотя еще в 1993 г. Правительство РФ предложило примерную структуру органов краевой, областной администрации, основными звеньями предполагались управления (например, внутренних дел, юстиции т.п.) и комитеты (например, по управлению государственным имуществом, по культуре и т.п.). Тем не менее помимо названных органов в администрациях субъектов РФ функционируют также департаменты, отделы; часто сама администрация называется правительством, а ее главы – губернаторами. А в Курганской области губернатор не является главой администрации.

Таким образом, основные функции государственного управления на территории субъектов РФ практически реализуются непосредственно органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами РФ, определяющими самостоятельно их административно-правовой статус.

Что касается взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ, то их механизм единообразно не раскрывается.

Все сводится к тому, что констатируется необходимость осуществления деятельности федеральных органов во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ. Ввиду отсутствия необходимого законодательства об организации единой системы исполнительной власти в стране система регионального управления не является пока в полной мере составной частые такой системы. Этим, в частности, можно объяснить и тот факт» что во многих субъектах РФ имеет место самостоятельное «огосударствление»системы местного самоуправления (например, в Ингушетии. Коми, Ленинградской и Курганской областях).

Определенным своеобразием отличается организация исполнительной власти в г. Москве. Ее главная особенность состоит в том, что в лице администрации сосредоточены функции исполнительного органа исполнительной власти и исполнительного органа местного самоуправления (двойной правовой статус).

Московская городская администрация представлена мэрией, правительством, отраслевыми и функциональными органами администрации, префектами административных округов, а также управами муниципальных районов.

Главой администрации и высшим должностным лицом является мэр, избираемый жителями Москвы. Он руководит деятельностью мэрии, устанавливает структуру городской администрации, назначает руководителей ее органов, а также руководителей предприятий и учреждений городского подчинения, выносит наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством на рассмотрение правительства города, назначает префектов административных округов и т.д.

Правительство Москвы возглавляется мэром или вице-мэром (или другим назначенным мэром лицом). В его состав входят на правах министров руководители отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также префекты.

Отраслевые и функциональные органы администрации – департаменты, положения о которых утверждаются мэром.

Префекты административных округов осуществляют в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории округов.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководит хозяйственными и социальными службами, контролирует деятельность предприятий и учреждений на территории района независимо от форм собственности.

27. Административно-правовой статус органов местного самоуправления. Правовое положение органов местного самоуправления определяется муниципальным правом. Особенность административно-правового статуса названных органов, в основном, определяется тем, что они, осуществляя местное самоуправление, одновременно осуществляют государственное управление в пределах полномочий, делегированных органами исполнительной власти. Иными словами, будучи органами местного самоуправления, они одновременно являются органами государственного управления. Именно с этой позиции и будет рассматриваться их административно-правовой статус. Правовые основы органов местного самоуправления определяют Конституция Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 года. В соответствии с действующим законодательством местное самоуправление — это гарантированное государством право и реальная возможность территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города — самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции Украины и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельский, поселковый, городской совет и его исполнительные органы, а также через районный и областной совет, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов. Административно-правовой статус органов местного самоуправления характеризуется тем, что: а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти и взаимодействуют с ними на основе норм права. Особенности взаимодействия указанных органов определяются действующим законодательством. Именно оно закрепляет, что органы исполнительной власти не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные действующим законодательством к полномочиям последних, кроме случаев выполнения делегированных полномочий. В случае рассмотрения местными государственными администрациями вопросов, касающихся интересов местного самоуправления, они обязаны сообщить об этом соответствующим органам местного самоуправления и их должностным лицам; б) их общий статус, система и гарантии деятельности, принци- пы организации и полномочия определяются правом; в) они могут наделяться делегированными государственными полномочиями. Делегированные полномочия — это полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным администрациям по решению районных, областных советов. При этом следует отметить, что делегирование полномочий предусматривает обязательное согласие органов местного самоуправления на получение данных полномочий и передачу им материальных и финансовых средств для их осуществления. Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает только перечень тех полномочий, которые могут быть делегированы органами исполнительной власти органам местного самоуправления; возможность делегирования полномочий органов местного самоуправления местным государственным администрациям; подотчетность и подконтрольность выполнения делегированных полномочий. Вместе с тем, не урегулирован вопрос о механизме делегирования полномочий, что служит причиной определенных сложностей при осуществлении вышеназванных действий. По общему правилу, органы местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед территориальной громадой в случае выполнения собственных полномочий, перед государством — в случае нарушения ими Конституции Украины или законов Украины. По вопросам осуществления ими делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Как отмечалось выше, Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» в статьях 27-38 определяет как собственные полномочия исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов, так и делегированные. Среди последних можно выделить следующие: в сфере социально-экономического и культурного развития, планирования и учета: — рассмотрение и согласование планов предприятий, учреждений и организаций, не являющихся коммунальной собственностью соответствующих территориальных громад, осуществление которых может вызвать отрицательные социальные, демографические, экологические и прочие последствия, подготовка выводов по ним и внесение предложений в соответствующие органы; — статистический учет граждан, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории; в сфере бюджета, финансов и цен: — осуществление, в соответствии с законом, контроля за соблюдением обязательств относительно платежей в местный бюджет на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности; — осуществление, в соответствии с законом, контроля за соблюдением цен и тарифов; — содействие осуществлению инвестиционной деятельности на соответствующей территории; по управлению коммунальной собственностью: — согласование в установленном порядке кандидатур для назначения на должность руководителей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, которые находятся в государственной собственности; в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи: — осуществление мероприятий по расширению и усовершенствованию сети предприятий жилищно-коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, развития транспорта и связи; — осуществление, в соответствии с законодательством, контроля за надлежащей эксплуатацией и организацией обслуживания населения предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, транспорта, связи, а также контроля за техническим состоянием, использованием и содержанием других объектов недвижимого имущества всех форм собственности; — принятие решений об отмене данного им разрешения на эксплуатацию объектов в случае нарушения экологических, санитарных правил, других требований законодательства; — осуществление контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей; — установление, по согласованию с собственниками, удобного для населения режима работы расположенных на соответствующей территории предприятий, учреждений и организаций сферы обслуживания независимо от форм собственности; — учет, в соответствии с законом, жилого фонда, осуществление контроля за его использованием; — предоставление в соответствии с законом гражданам, нуждающимся в социальной защите, бесплатного или по доступной для них цене жилья; — осуществление контроля за состоянием квартирного учета и соблюдением жилищного законодательства на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на соответствующей территории, независимо от форм собственности; — выдача ордеров на заселение жилой площади в домах государственных и коммунальных организаций; — учет нежилых помещений на соответствующей территории, независимо от форм собственности, внесение предложений их собственникам по использованию таких помещений для удовлетворения потребностей территориальной громады; — учет и регистрация в соответствии с законом объектов недвижимого имущества независимо от форм собственности; в сфере строительства: — принятие в эксплуатацию объектов завершенного строительства в порядке, установленном законодательством; — организация работы, связанной с созданием и ведением градостроительного кадастра населенных пунктов; — осуществление, в установленном порядке, государственного контроля за соблюдением законодательства, утвержденной градостроительной документации при планировании и застройке соответствующих территорий; прекращение в случаях, предусмотренных законом, строительства, которое проводится с нарушением градостроительной документации и проектов отдельных объектов, а также может причинить вред окружающей среде; — осуществление контроля за обеспечением надежности и безопасности домов и сооружений независимо от форм собственности в районах, подверженных опасному влиянию природных и техногенных явлений и процессов; — организация охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, архитектуры и градостроительства, дворцово-парковых, парковых и усадебных комплексов, естественных заповедников; — решение, в соответствии с законодательством, споров по вопросам градостроительства; в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта: — обеспечение в пределах предоставленных полномочий доступного и бесплатного образования и медицинского обслуживания на соответствующей территории, возможности обучения в школах на государственном и родном языках, изучения родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях или при участии национально-культурных обществ; — обеспечение, в соответствии с законом, развития всех видов образования и медицинского обслуживания, развития и усовершенствования сети образовательных и лечебных учреждений всех форм собственности, физической культуры и спорта, определение потребности и формирование заказов на кадры для этих учреждений, заключение договоров на подготовку специалистов, организация работы относительно усовершенствования квалификации кадров; — обеспечение, в соответствии с законодательством, льготных категорий населения лечебными средствами и изделиями медицинского назначения; — организация учета детей дошкольного и школьного возраста; — предоставление помощи выпускникам школ в трудоустройстве; — обеспечение школьников, обучающихся в государственных и коммунальных учебных заведениях, бесплатными учебниками, создание условий для самообразования; — организация работы по предотвращению беспризорности несовершеннолетних; — решение, в соответствии с законодательством, вопросов о полном государственном содержании детей-сирот и детей, которые осталось без опеки родителей, в школах-интернатах, детских домах, в том числе семейного типа, профессионально-технических учебных заведениях и содержании за счет государства лиц, страдающих недостатками физического или умственного развития, которые не могут учиться в массовых учебных заведениях, в специальных учебных заведениях; о предоставлении гражданам льгот на содержание детей в школах-интернатах, интернатах при школах, а также относительно оплаты питания детей в школах (группах с продленным днем); — решение вопросов о предоставлении несовершеннолетним, студентам, пенсионерам и инвалидам права на бесплатное и льготное пользование объектами культуры, физкультуры и спорта, а также определение порядка компенсаций этим учреждениям стоимости услуг, предоставленных бесплатно или на льготных условиях; — обеспечение охраны памятников истории и культуры, сохранение и использование культурного достояния; — регистрация, в соответствии с законодательством, уставов (положений) расположенных на соответствующей территории учреждений здравоохранения, учебно-воспитательных, культурно-образовательных, физкультурно-оздоровительных учреждений независимо от форм собственности; внесение предложений в соответствующие органы о лицензировании индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере здравоохранения; в сфере регулирования земельных отношений и охраны Окружающей среды: — осуществление контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, природных ресурсов общегосударственного и местного значения, воспроизведением лесов; — регистрация субъектов права собственности на землю; регистрация права пользования землей и договоров на аренду земли; выдача документов, заверяющих право собственности и право пользования землей; — организация и ведение земельно-кадастровой документации; — согласование вопросов о предоставлении разрешения на специальное использование природных ресурсов общегосударственного значения; — разрешение земельных споров в порядке, установленном законом; — осуществление необходимых мероприятий по ликвидации последствий экологических катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, других чрезвычайных ситуаций, информирование о них населения, привлечение в установленном законом порядке к этим работам предприятий, учреждений и организаций, а также населения; — определение территории для складирования, хранения или размещения производственных, бытовых и других отходов в соответствии с законодательством; — подготовка выводов о предоставлении или изъятии в установленном законом порядке земельных участков, которое проводится органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; — согласование проектов землеустройства; — осуществление контроля за выполнением проектов и схем землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства; в сфере социальной защиты населения: — подготовка и представление на утверждение совету территориальных программ занятости и мероприятий по социальной защищенности разных групп населения от безработицы, организация их выполнения; участие в разработке территориальных программ занятости населения, которые утверждаются, соответственно, районными, областными советами; — обеспечение осуществления предусмотренных законодательством мероприятий по улучшению жилых и материально-бытовых условий инвалидов, ветеранов войны и труда, граж- дан, реабилитированных как жертвы политических репрессий, военнослужащих, а также военнослужащих, уволенных в запас или в отставку, семей, утративших кормильца, многодетных семей, граждан преклонного возраста, нуждающих^ ся в обслуживании на дому, до размещения в доме инвалидов и граждан преклонного возраста, нуждающихся в этом, детей, оставшихся без опеки родителей, на воспитание в семьи граждан; — решение, в соответствии с законодательством, вопросов о предоставлении льгот и помощи, связанных с охраной материнства и детства; — решение, в установленном законодательством порядке, вопросов опеки и попечительства; — представление, в соответствии с законодательством, единовременного пособия гражданам, пострадавшим от стихийного бедствия; — решение, в соответствии с законодательством, вопросов о предоставлении компенсаций и льгот гражданам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы, а также в других случаях, предусмотренных законодательством; — организация проведения оплачиваемых общественных работ для лиц, зарегистрированных как безработные, а также ученической и студенческой молодежи в свободное от занятий время на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к коммунальной собственности, а также по договорам — на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к другим формам собственности; — осуществление контроля за обеспечением социальной защиты работников, занятых на работах с вредными условиями труда на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также за качеством проведения аттестации рабочих мест, условиями труда и предоставлением трудящимся, в соответствии с законодательством, льгот и компенсаций за работу с вредными условиями; — участие в ведении коллективных переговоров и заключении территориальных тарифных соглашений, решении коллективных трудовых споров (конфликтов) относительно предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории; регистрация коллективных договоров и соглашений, осуществление контроля за их выполнением; — установление, в соответствии с законодательством, размеров и порядка выплаты ежемесячной помощи лицам, осуществляющим уход за одинокими гражданами, которые по выводам медицинских учреждений требуют постоянного постороннего ухода; — осуществление контроля за предоставлением, в соответствии с законом, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности сведений о наличии свободных рабочих мест (должностей); организация информирования населения о потребностях предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности в работниках; — бронирование в порядке, установленном законом, на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собственности, рабочих мест, предназначенных для трудоустройства лиц, нуждающихся в социальной защите и не способных конкурировать на рынке труда, определение нормативов таких рабочих мест; принятие решений о создании на предприятиях, в учреждениях и организациях специальных рабочих мест для лиц с ограниченной трудоспособностью, организация профессиональной подготовки этих лиц; согласование ликвидации таких рабочих мест; — государственная регистрация местных благотворительных организаций и фондов, других неприбыльных организаций; в сфере внешнеэкономической деятельности: — организация и контроль пограничной и прибрежной торговли; — создание условий для надлежащего функционирования таможенных органов, содействие их деятельности; — обеспечение на соответствующей территории, в пределах предоставленных полномочий, реализации международных обязательств Украины; в сфере оборонной работы: — содействие организации призыва граждан на срочную военную и альтернативную (невоенную) службу, а также их мобилизации, подготовке молодежи к службе в Вооруженных силах Украины, организации учебных (проверочных) и специальных войсковых сборов; — обеспечение доведения до предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, а также населения приказа военного комиссара об объявлении мобилизации; — бронирование рабочих мест для военнообязанных на предприятиях, в учреждениях и организациях в соответствии с законодательством; — организация и участие в осуществлении мероприятий, связанных с мобилизационной подготовкой и гражданской обороной, на соответствующей территории; — решение, в соответствии с законодательством, вопросов, связанных с предоставлением военным частям, учреждениям, учебным заведениям Вооруженных сил Украины служебных помещений и жилой площади, других объектов, комму- ПО нально-бытовых услуг; осуществление контроля за их использованием, предоставлением услуг; — содействие организации производства и поставкам в войска предприятиями и организациями, являющимися коммунальной собственностью, заказанной продукции, услуг, энергоресурсов; — осуществление мероприятий по созданию надлежащих условий для функционирования пунктов пропуска через государственную границу Украины; — содействие Погранвойскам в поддержании соответствующего режима на государственной границе; — осуществление мероприятий по военно-патриотическому воспитанию населения; по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан: — обеспечение требований законодательства о рассмотрении обращений граждан, осуществление контроля за состоянием этой работы на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; — применение в случае стихийного бедствия, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, иных чрезвычайных ситуаций необходимых мер по обеспечению общественного и государственного порядка, жизнедеятельности предприятий, учреждений и организаций, спасению жизни людей, защите их здоровья, сохранению материальных ценностей; — решение, в соответствии с законом, вопросов о проведении собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий; осуществление контроля за обеспечением общественного порядка при их проведении; — рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных законом к их ведению; создание административных комиссий и комиссий по вопросам борьбы с преступностью, направление их деятельности; — совершение нотариальных действий по вопросам, отнесенным законом к их ведению, регистрация актов гражданского состояния; — осуществление в установленном порядке государственной регистрации предприятий и других субъектов предпринимательской деятельности, расположенных на соответствующей территории, а также положений об организациях арендаторов; — регистрация, в установленном порядке, местных объединений граждан, органов территориальной самоорганизации населения, которые создаются и действуют в соответствии с законодательством. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе таких принципов, как: — законность и целесообразность; социально-экономическая обоснованность; — реальность и гласность осуществления делегированных полномочий; — материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий; — подконтрольность осуществления делегированных полномочий. Довольно важным является то, что делегированные государственные полномочия не должны препятствовать осуществлению органами местного самоуправления собственных полномочий местного значения и ухудшать социально-экономическое состояние территориальной громады. Действующее законодательство предусматривает, что одновременно с делегированием государственных полномочий органам местного самоуправления передаются финансовые и материальные средства для их осуществления. Это обязывает органы местного самоуправления обеспечить их выполнение. При этом следует отметить, что органы местного самоуправления ответственны за выполнение делегированных полномочий в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами. В теории административного права общеопределено, что основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование тех полномочий, которые являются исключительной компетенцией органов исполнительной власти. Наряду с этим, делегирование полномочий органам местного самоуправления может осуществляться и по договору, в котором обязательно должны быть указаны: цели, объем и характер делегированных полномочий; порядок их осуществления и срок действия договора; взаимные права и обязанности по реализации делегированных полномочий; объем и порядок материально-финансового обеспечения их выполнения; формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора; условия расторжения договора и возможность возвращения делегированных полномочий. Важной составной административно-правового статуса органов местного самоуправления является наделение их государственными контрольными полномочиями. Они осуществляют контроль за: соблюдением цен и тарифов, соблюдением законодательства о защите прав потребителей; состоянием квартирного учета и соблюдением жилищного законодательства; за обеспечением надежности и безопасности домов и сооружений, независимо от форм собственности; за соблюдением земельного и природо- охранного законодательства и т. д. В соответствии со статьей 72 Закона «О местном самоуправлении в Украине» районные и областные советы осуществляют контроль за местными государственными администрациями в части выполнения ими делегированных полномочий органов местного самоуправления. Областной и районный советы могут путем тайного голосования высказать недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании которого, с учетом предложений органа исполнительной власти высшего уровня, Президент Украины принимает и подает соответствующему совету мотивированное решение. В том случае, если председателю районной, областной администрации высказали недоверие не менее двух третей депутатов от общего состава соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации. К системе органов местного самоуправления относятся также сельские, поселковые, городские головы. Его полномочия начинаются с момента объявления соответствующей сельской, поселковой, городской избирательной комиссией решения о его избрании и заканчиваются в момент вступления в эту должность другого избранного, в соответствии с законом, лица. Он несет персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. Сельский, поселковый, городской голова ответственен, подотчетен и подконтролен за осуществление предоставленных ему полномочий перед территориальной громадой, ответственен — перед соответствующим советом, а по вопросам осуществления исполнительными органами совета делегированных полномочий — подконтролен соответствующим органам исполнительной власти. Административная правосубъектность органов местного самоуправления проявляется в том, что сельский, поселковый, городской совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и другие акты управления в форме решений. Решения принимаются открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием на его пленарных заседаниях. В случае несогласия решение может быть остановлено сельским, поселковым, городским головой в пятидневный срок с момента его принятия с предоставлением обоснованных замечаний. В таком случае совет обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечания головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу. Следует отметить, что решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального обнародования, если советом не установлен более поздний срок введения этих решений в действие. Сельский, поселковый, городской голова, председатель районного, областного совета в пределах своих полномочий издают распоряжения. Акты управления органов местного самоуправления, принятые в пределах предоставленных полномочий, являются обязательными для выполнения всеми расположенными на соответствующей территории органами исполнительной власти, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, а также гражданами, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории. За невыполнение вышеназванных решений предусматривается юридическая ответственность. В частности, административная ответственность наступает в случаях, предусмотренных статьями 5, 107, 152, 159, 182 Кодекса Украины об административных правонарушениях.

28. Общая характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций как субъектов административного права.

Понятие и виды организаций

Коллективные субъекты административного права представляют собой организации, т. е. объединения физических лиц. Часть таких организаций, а именно органы исполнительной власти, были уже подробно рассмотрены ранее. Их отличает особое положение в обществе. Они не только обязательные субъекты административно-правовых отношений, но и обладают государственно-властными полномочиями. Кроме них существует многочисленная группа других организаций, не обладающих государственно-властными полномочиями, но также являющихся субъектами административного права. Понятие «организация» имеет широкий смысл, и рассмотреть ее административно-правовой статус невозможно без использования норм других отраслей права, в том числе гражданского, трудового и финансового.

Под организацией понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей его членов. Орган управления организации — ее администрация. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или через возглавляемый им управленческий аппарат) либо одновременно единоличный руководитель и коллективный исполнительный орган. Единоличными руководителями могут быть: директор, генеральный директор, начальник, ректор, заведующий, управляющий и др. Возглавляемый руководителем организации управленческий аппарат (администрация) в различных организациях носит название либо просто администрация, либо дирекция, генеральная дирекция, ректорат, управление и т. д. Коллективный исполнительный орган, как правило, — совет Директоров, правление, дирекция.

Администрация — орган, на который возложены функции оперативного управления организацией. Администрация действует от имени организации, представляет ее интересы, заключает договоры, распоряжается ее средствами, издает приказы и Дает указания, обязательные для всех членов организации.

В руках администрации находятся все распорядительные полномочия юридически властного характера, необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности организации.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри самой организации, а также вступает во внешние административные правоотношения с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъектами административного права. Осуществляя внутриорганизационные управленческие отношения, администрация является субъектом управления к подчиненным органам и работникам.

Внешним управлением, т. е. управлением другими организациями и их работниками, в отличие от органов исполнительной власти, администрация организации не занимается, она не обладает необходимыми для этого государственно-властными полномочиями. Во внешних административно-правовых отношениях администрация сама — объект управления со стороны органов исполнительной власти, других государственных органов, органов местного самоуправления.

Принадлежащие организации права осуществляются как ее руководителем, так и по установленному распределению обязанностей другими должностными лицами. Руководитель организации персонально наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом и средствами организации. Он действует от имени организации, представляет ее интересы, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников организации.

Организации создаются для выполнения определенных целей: производства материальных или духовных ценностей; реализации законных прав и интересов их членов. В этой связи по предназначению можно выделить такие виды организаций, как:

• предприятия;

• учреждения;

• общественные объединения, религиозные объединения;

• фонды и иные организации (международные, иностранные и др.).

Организации возможно разделить также в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их деятельности или нет. По этому основанию организации делятся на:

коммерческие организации; некоммерческие организации.

К коммерческим организациям могут принадлежать только предприятия. К некоммерческим относятся учреждения, фонды, общественные и религиозные объединения и др.

Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности подразделяются на: государственные; муниципальные; частные; общественных организаций и др.

Особенности административно-правового статуса государственных организаций обусловливаются тем, что государство — их собственник. К ведению государственных органов относится создание государственных организаций; определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; назначение на должность и освобождение от должности руководителей; обеспечение их в установленных случаях государственными заказами; реорганизация и ликвидация этих организаций и др.

Нормы, определяющие административно-правовой статус государственных организаций, закрепляют принципиальные позиции в их взаимоотношениях с государственными органами, и прежде всего с органами исполнительной власти. Эти нормы устанавливают запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность организаций; необходимость их государственной регистрации; порядок осуществления регистрации и основания для отказа в регистрации организаций; обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Должностные лица государственных организаций наделены определенными полномочиями государственно-властного характера, на них распространяется ряд положений административно-правового статуса должностных лиц государственных органов.