15. Позитивные и деликтные административно-правовые отношения.

Правоохранительные функции государственного управления и органов исполнительной власти обусловливают необходимость такой части административного права, которая содержит нормы, регламентирующие порядок применения мер административного правового принуждения к физическим или юридическим лицам. Государственное управление может быть «принуждающим» (правоохранительным, «нападающим», ограничивающим права субъектов права, жестким). В этих случаях применяются меры административного принуждения, т. е. контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекотельного, показательного и восстановительного характера. Здесь даже возможно временное ограничение прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном правоохранительными органами и сотрудниками правоохранительной службы, контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главными принципами «принуждающего» управления являются законность, обоснованность, гуманизм, уважение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Охранительные отношения регламентируются в основном административно-деликтным правом, которое устанавливает административную юрисдикцию. Административная юрисдикция включает в себя систему органов административного принуждения, полномочия должностных лиц по применению мер принуждения, административные производства, среди которых наиболее детально регламентировано производство по делам об административных правонарушениях. То есть главнейшей особенностью административной юрисдикции представляется применение административного принуждения.

Административно-деликтное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право включает так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикцион- ные) отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, применение административных наказаний) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок применения административных наказаний к физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также в целях предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и в целях возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право включает в себя нормы права, устанавливающие систему правоохранительной службы в Российской Федерации. Это, например, нормы, совокупность которых можно определить как «полицейское право», т. с. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности полиции в Российской Федерации. Полномочия должностных лиц по применению административно-правового принуждения содержатся во многих федеральных и региональных законах, например: Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Законе РФ «О полиции», Федеральном законе «О государственной охране», законах Воронежской области от 31 декабря 2003 г. № 74-03 «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области», от 23 сентября 2005 г. № 62-03 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области», от 27 марта 2008 г. № 18-03 «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области».

С учетом функций административно-правовых норм различают регулятив-ные и охранительные административно-правовые отношения. Регулятивные адми-нистративно-правовые отношения представляют собой результат воздействия норм административного права на позитивные управленческие отношения. Охранитель-ные административно-правовые отношения возникают в силу возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Совершенно очевидно, что подав-ляющее большинство административных отношений -- это регулятивные отноше-ния. Только в тех случаях, когда положительным управленческим отношениям причиняется вред, в действие вступают охранительные нормы административного права, что предопределяется необходимостью защиты позитивных управленческих отношений.

Выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения с учетом характера взаимодействия их участников. Классификация по данному основанию имеет особую значимость, так как здесь наиболее от-четливо проявляется сущность государственного управления, характер связей между его субъектами.

По своей природе управление вообще и государственное управление в частности основываются на субординационных связях между их участниками. «Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно ха-рактеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей меж-ду субъектом и объектом управления, а также внешней направленности меха-низма реализации исполнительной власти»¹. Вертикальные административно-правовые отношения являются результатом одностороннего волеизъявления уполномоченных субъектов государственного управления. Для возникновения вертикальных административно-правовых отношений не является обязатель-ным согласие подвластных субъектов.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают меж-ду субъектами административного права, которые не находятся в отношениях власти-подчинения. Такие отношения возникают как между коллективными субъектами, так и физическими лицами. В настоящее время наметилась устой-чивая тенденция расширения горизонтальных административно-правовых от-ношений, что является результатом расширения области применения диспозитивного метода административно-правового регулирования при возникновении управленческих отношений, а также возрастанием роли административных до-говоров в сфере государственного управления. Вместе с тем было бы ошибкой утверждать, что горизонтальные отношения в перспективе вытеснят вертикаль-ные отношения. Речь может идти лишь о незначительном изменении баланса при безусловном доминировании вертикальных отношений. Следует обратить внимание, что горизонтальные отношения -- это, как правило, позитивные управленческие отношения. В случае возникновения конфликта между его уча-стниками или угрозы его возникновения они перерастают в вертикальные, что связано с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов его уча-стников.

Тесно взаимосвязано с вышесказанным основание классификации деле-ние административно-правовых отношений насубординационные и координа-ционные. Субординационные отношения основываются на юридическом неравенстве статусов участников управленческих отношений. Властвующие субъ-екты отдают распоряжения (приказы), обязательные для подвластных субъек-тов. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения этих управленче-ских команд наступают негативные последствия для подвластных субъектов. Субординационные отношения возникают при необходимости согласования воль и действий отдельных субъектов государственного управления. Обязан-ность по координации действий, как правило, исполняют органы исполнитель-ной власти общей и межотраслевой компетенции.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, различают административно-правовые отношения, поро-ждаемые правомерными и неправомерными действиями, событиями. В подав-ляющем случае административно-правовые отношения являются результатом действия правомерных фактов, которые предусматриваются нормами админи-стративного права и выступают итогом реализации регулятивной функции ад-министративного права. Вместе с тем имеют место и нарушения правовых предписаний, изложенных в административно-правовых нормах. Тогда в осно-ве возникновения административно-правовых отношений выступают неправо-мерные (противоправные) факты.

Административно-правовые отношения могут возникать вопреки воле их участников, что обусловливается возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Существенное значение для действенного функционирования механизма административно-правового регулирования имеет способ защиты отношений. С учетом способа защиты административно-правовых отношений от противо-правных посягательств выделяют отношения, охраняемые в судебном и во вне-судебном (административном) порядке. Выбор способа охраны администра-тивно-правовых отношений предопределяется действующим законодательст-вом и волей субъектов, чьи права нарушены, а свободы ограничены в рамках конкретных отношений.

Механизм административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел

Органы внутренних дел относятся к числу федеральных органов испол-нительной власти, на которых возложен большой объем правоохранительных задач. Деятельность органов внутренних дел направлена на решение следую-щих задач: разработку и принятие мер по защите прав и свобод человека и гра-жданина, защиту объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществ-ление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявление, раскрытие и расследование преступлений и др.

Для выполнения возложенных задач органы внутренних дел и их струк-турные подразделения в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, которые содержат административно-правовые нормы и регули-руют различные управленческие отношения.

Эти отношения, в подавляющем числе случаев, направлены на решение внешних задач в области деятельности органов внутренних дел. Решение пра-воохранительных задач сопряжено с ограничением прав, свобод и законных ин-тересов граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений. Ор-ганы внутренних дел наделены широким кругом субъективных прав и юриди-ческих обязанностей, которые закреплены в ст. 11--12 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции». В этой связи к деятельности органов внутренних дел предъявляются повышенные требования с позиции законности. Разрешение проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел обу-словлено качественной неоднородностью отношений, участниками которых они выступают, а также неразвитостью административных процедур, в рамках которых осуществляется деятельность рассматриваемых субъектов.

В целях предупреждения случаев нарушения законности в деятельности органов внутренних дел, и прежде всего милиции, в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» были внесены изменения. Это позволило детализировать основа-ния и порядок проведения милицией проверок субъектов хозяйственной дея-тельности.

Сотрудники органов внутренних могут вступать в административно-правовые отношения, основанные на равенстве его участников. Так, при обра-щении граждан по поводу нарушения их прав и ограничения свобод, у сотруд-ников органов внутренних дел возникают обязанности по проведению ком-плекса определенных законодательством мероприятий по предупреждению, пресечению и выявлению нарушений, а также принятию мер по восстановле-нию нарушенного состояния. При этом органы (сотрудники) внутренних дел координируют свою деятельность с другими правоохранительными органами. Например, совместно со службой судебных приставов принимают меры по ро-зыску имущества.

Осуществляя деятельность в пределах своей компетенции, сотрудники органов внутренних дел должны действовать в режиме законности. Невыпол-нение или некачественное выполнение обязанностей, возложенных на сотруд-ников органов внутренних дел, влечет за собой применение мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, материаль-ной). Вид и мера юридической ответственности, применяемая к сотруднику ор-гана внутренних дел, зависит от характера нарушенных отношений и тяжести наступивших последствий.

Предупреждение актов нарушения прав граждан и иных субъектов, а также ограничение их свобод в сфере государственного управления возможно при условии детального выполнения положений действующего законодатель-ства, а также понимания механизма действия правовых средств, регулирующих управленческие отношения.