4.3. Бизнес и правоохранительные органы: правовое опосредование взаимодействия

Исходные положения. Соображения, излагаемые ниже, имеют своей целью:

- выделить взаимодействие бизнеса, т.е. предпринимательской деятельности, и публичной власти в качестве самостоятельного объекта социально-правового исследования и рассмотреть его структуру;

- уяснить возникающие здесь проблемы реализации уголовно-правовых норм;

- на этой основе попытаться найти пути повышения эффективности права в целях обеспечения баланса законных интересов бизнеса, власти и общества в целом.

Здесь будут рассмотрены лишь отдельные стороны поставленной проблемы. Однако в рамках данной проблематики должны особо исследоваться:

- интересы и поведение участников взаимодействия, получающие институциональную, статусно-правовую, организационно-управленческую и иную оценку;

- правореализационные действия (бездействие), образующие правовую политику и правовую практику, управляемую и стихийную;

- результаты взаимодействия в виде уровня репрессии, трансакционных издержек, состояния страха и другие проблемы.

Под взаимодействием бизнеса и правоохранительных органов в данном случае особо, без выхода в сферу социальной теории, понимаются реально осуществляемые, вынужденные и добровольные, официальные и неофициальные, легальные и теневые связи и контакты правоохранительных структур и предпринимателей, действующих как индивидуально, так и в различных организационно-правовых формах.

Использование такого понятия, как взаимодействие, применительно к отношениям бизнеса, т.е. в данном случае предпринимателей страны, и правоохранительных органов, т.е. субъектов осуществления правоохранительных действий и принятия правоохранительных решений, для юристов не вполне привычно. Отношения бизнеса и публичной власти обычно рассматриваются в таких сочетаниях понятий, как "экономика и политика", "государство и общество", "власть и источник власти". При этом право юристы понимают преимущественно как инструмент регулирования или управления пассивно реагирующей прогнозируемой средой, который находится вверху, хотя формально признается, что оно служит народу как источнику власти <1>.

--------------------------------

<1> Здесь и далее следовало бы сослаться на многие работы юристов и экономистов и зафиксировать разделение во взглядах. По техническим соображениям от этого пришлось отказаться.

Здесь принимается, что взаимодействие правоохранительной (юрисдикционной) власти и бизнеса - это постоянный процесс, т.е. социальная реальность:

- имеющая свои закономерности и не сводящаяся к правовым отношениям и формам;

- поддающаяся правовому регулированию, влекущему позитивные и негативные последствия, что, в свою очередь, проявляется по многим параметрам;

- направленная в идеале на достижение общего блага, т.е. сбалансированных интересов общества и участников взаимодействия.

Взаимодействие бизнеса и власти может исследоваться с разных позиций. Юристов, в частности, интересуют три проблемы. Первая - структура и характер взаимодействия, его последствия, достаточность и эффективность правовой базы, сложившаяся практика применения материальных правовых норм, соблюдение статусных ограничений, правовых процедур и пр. применительно только к общим сторонам взаимодействия. Вторая - характер совершаемых здесь правонарушений. Третья - содержание (и распространенность) различных интересов и пр. Выявление, измерение и анализ состояния этих параметров взаимодействия, по-видимому, позволят как дать определенную оценку состояния правопорядка в данной сфере, так и сделать выводы экономического характера.

В целом проблематика такого рода могла бы образовать в структуре различных правовых наук направления, которые можно было бы обозначить как "реализация отрасли правовых норм в процессе взаимодействия бизнеса и правоохраны". Впрочем, структурирование предмета правовой науки в данном сегменте требует особого обсуждения.

Структура взаимодействия. Со стороны власти ее образуют юридические и неформальные действия, в частности: расследование и рассмотрение уголовных дел, разрешение гражданских и иных споров, действия по прямому принуждению, контроль и надзор за предпринимательством, исполнение приговоров и решений, сбор информации, регистрация, выдача различных разрешений и пр. Со стороны бизнеса это регулируемые и нерегулируемые правом действия (сделки, распоряжения и пр.), обращения с заявлениями о совершении различных действий либо отказе от них, представление информации, исполнение судебных решений, передача имущества и прекращение деятельности, претерпевание силовых действий, например обысков, проведение требуемых мер, незаконные действия по отношению к власти (взятки, угрозы и пр.).

Взаимодействие охватывает также личные контакты, прямые либо опосредованные, совместное участие в судебных процедурах, силовые столкновения, передачу и получение информации, осуществление и претерпевание различных мер. В итоге здесь можно выделить содержание, формы (способы) и последствия взаимодействия.

Последствия (результаты) взаимодействия. Они распространяются на общество и его элементы, на бизнес и собственно на власть. Эти последствия юридически и социально могут блокировать развитие бизнеса или способствовать ему, обеспечивать определенное состояние правопорядка, вести к утрате экономической свободы, укреплять или ослаблять гарантии собственности.

С позиций права и правовой социологии эмпирическими статистическими показателями последствий взаимодействия, в принципе весьма разнообразными, могут быть: количество производств неоконченных и оконченных судебных споров применительно к различным судам; административные и уголовные дела; акты прокурорского надзора; количество проверок различного рода; меры принуждения, санкции; исполнение судебных решений; банкротства и пр.

Путем использования различных комплексных методик могут быть с той или иной степенью определенности установлены и такие параметры последствий взаимодействия, как: уровень авторитарности либо насилия (захваты, задержания, изъятия и пр.); издержки, включая коррупционные; риски психологические, экономические, правовые; готовность к соглашениям либо, напротив, степень агрессивности, взаимонеприятия и другие параметры, актуализируемые ситуацией.

Именно эти данные о взаимодействии, на наш взгляд, представляют собой формацию, необходимую для разработки правовой политики и отдельных правовых мер. Понимая, что происходит, и предприниматели, и силовики лучше смогут деловым образом говорить друг с другом и обращаться к возможным арбитрам.

Правовое опосредование. Его содержание, пределы и механизмы являются спорными в литературе и еще больше на практике.

Юристы склонны преувеличивать интеллектуальные и регулятивные возможности права; иногда эта переоценка становится достоянием общественного мнения.

Во всяком случае, право и правовое опосредование должны определять компетенцию и процедуры правоохраны на основе презумпции связанности ее законом.

Здесь много особенностей, относительно которых действует "начало умолчания". Прежде всего право как социальный регулятор определяет взаимодействие бизнеса и власти в той мере, в какой сама власть продуцирует право и соглашается либо принуждается подчиняться ему, а адресаты права (условно бизнес) принимают право либо так или иначе сопротивляются ему. Связи и контакты бизнеса и публичной власти на индивидуальном, групповом и общесоциальном уровнях опосредуются правом в целом, т.е. практически всеми его отраслями, а не только экономическим правом, правда, выполняющим здесь базовые функции. Так, практика применения уголовного законодательства, охраняющего жизнь и здоровье, может интенсивно воздействовать на условия бизнеса. Наконец, правовое опосредование включает в себя как правотворческий процесс, так и процесс реализации права, взятый в самом широком понимании этого слова. Оно вынужденно учитывает или должно учитывать противоречивые интересы и позиции сторон социальных партнеров как внутри власти, где конкурируют ее различные ветви, отдельные властные структуры, должностные лица, так и проявляющиеся в дозволенной и недозволенной конкуренции внутри бизнеса.

Именно проявляющиеся в процессе правового опосредования противоречивые интересы, как внутри власти и бизнеса, так и в отношениях "бизнес - власть", могут быть источником усиления коррупции, которая может наряду с "бесплатным" произволом привести к разложению власти. Взаимодействие "бизнес - власть" парадоксальным образом может приводить также и к огосударствлению бизнеса и приватизации власти. Отсюда оптимизация правового опосредования взаимодействия как раз и состоит в балансировании "нападения" и "защиты", что приводит либо при неудаче к подавлению одной из сторон, либо в норме к компромиссу.

Правовые отношения между бизнесом и правоохранительной властью поэтому всегда нуждаются в жестком социальном контроле. Однако в собственно юридическом понимании только публичная власть способна контролировать и ограничивать саму себя. Формально выраженные виды воздействия на власть, включая влияние на ее позиции, использование средств защиты от власти, оцениваются как легитимные только властью, в оптимальном варианте через суд, который есть орган власти и, что бы ни говорили, тяготеет к защите публичных интересов в первую очередь.

Взаимодействие бизнеса и власти можно и должно поставить под неформальный социальный контроль, однако пока он развит слабо, не имеет необходимых социальных основ, не институализирован и противостоять власти в нужной степени не может.

Практически это значит: даже опосредованное правом взаимодействие бизнеса и власти, будучи борьбой интересов, способно без надлежащих условий и жесткого социального контроля привести к эрозии как бизнеса, так и власти, причем власть теряет свое истинное назначение тем быстрее, чем более бесконтрольной она является. Право поэтому должно в большей, чем ныне, степени самосовершенствоваться и подкрепляться иными социальными регуляторами, в особенности идущими снизу, и быть объектом социального контроля.

Критерии оценки взаимодействия бизнеса и правоохранительной власти. В принципе, такое взаимодействие прямо и косвенно, осознанно и неосознанно призвано обеспечить некоторое общее благо - оптимальное состояние социального благополучия и правового мира (правопорядка) в сфере экономики, что и является его основным критерием.

Отсюда подчиненные этому критерии взаимодействия власти и бизнеса отражают параметры баланса интересов, переведенного на системно высший общесоциальный уровень. В отдельности и вместе эти критерии постоянно обсуждаются с позиций как самой возможности признания благом того или иного феномена (состояния, результата), так и его реальных и необходимых (допустимых) параметров.

При этом признание того или иного явления, состояния, принципов хозяйствования социальным благом в сфере экономики является задачей экономической политики, науки, практики, которые формируют такое признание, опираясь на необходимые им источники.

Право же в известном смысле нейтрально к экономической политике (в литературе ФРГ пишут о нейтралитете Основного Закона при определении экономического порядка) и обеспечивает лишь (что крайне важно) права и свободы в сфере экономической деятельности, неприкосновенность собственности, стабильность отношений.

Это значит, во всяком случае, что правоохранительная власть принципиально не вправе решать вопросы экономической необходимости, целесообразности, полезности и пр., поскольку это выходит за пределы толкования и применения закона.

Функции правоохраны и суда не распространяются на признание чего бы то ни было экономическим благом или злом. Вместе с тем правоохранительная власть и бизнес должны объективно оценивать практику взаимодействия, исходя из оптимальной стратегии отношений и отказываясь от суицидальной тактики.

Таким образом, практически значимыми критериями оценки состояния взаимодействия можно считать на одной стороне: наличие эффективной и хорошо адаптирующейся к социальным изменениям правоохранительной системы; доступ к ней; возможный минимум негативных последствий ее деятельности; разумное соотношение целесообразности и законности принимаемых мер; предсказуемость политики и пр.; на другой: законопослушность; максимально возможное правовое сотрудничество; сочетание законности и справедливости; минимизацию злоупотребления властью права и правом власти.

Выявление и учет этих либо иных подобных им критериев позволяют, на наш взгляд, более эффективно управлять взаимодействием бизнеса и власти, оптимизировать его формы и содержание.

Проблемные ситуации (болевые точки) взаимодействия. Здесь можно выделить лишь некоторые из них - устойчиво существующие и вновь порождаемые.

Проблемная ситуация избыточной карательности современного экономического законодательства. Эта ситуация сильно деформирует содержание и цели правоохраны.

В свое время реализация уголовно-правового запрета, именовавшегося спекуляцией, обошлась обществу в сотни тысяч осужденных. Только в 1986 г., т.е. уже в преддверии отказа страны от планового хозяйства, за так называемые хозяйственные преступления, т.е. главным образом за спекуляцию и занятие запрещенным промыслом, было осуждено 121924 человека. И даже в 1996 г., когда изменился перечень хозяйственных преступлений, когда были исключены упомянутые запреты, количество осужденных все же составило 45650 человек.

Сомнения относительно оптимальности уголовного закона не сняты и в настоящее время. Необходимость уголовной ответственности за незаконное предпринимательство, т.е. осуществление предпринимательской деятельности без регистрации, либо без специального разрешения (лицензии), либо с нарушением условий лицензирования, признается далеко не всеми специалистами в области уголовного права. Многие запреты в этой сфере не применяются пока, но висят над бизнесом как дамоклов меч и могут быть использованы при необходимости. Постоянные изменения, вносимые в УК РФ, трудно поддаются обоснованию и выглядят как специфический законодательный акционизм.

Высокий уровень репрессивности правового регулирования по отношению к бизнесу при этом характерен даже для частного права (укажем лишь на ст. 169 и др. ГК РФ).

Проблемная ситуация управленческой ориентации правоохранительных органов на репрессию. Она усиливает и без того высокий карательный потенциал законодательства.

Оценка деятельности должностных лиц и структур правоохраны осуществляется по количеству раскрытых и расследованных преступлений, административных взысканий, конфискаций (возмещений ущерба) и пр. Нормальное, усредненное поведение должностных лиц нацелено на результат, а он зачастую легче достигается за счет аутсайдера, чем действительно опасного нарушителя законности.

Поэтому работники правоохранительных органов рассматривают зачастую предпринимателей как потенциальных преступников, а их деятельность как вредную для страны. Это усугубляется характерным для многих стран ощущением катастрофизма, при котором на первый план выходит поиск ответственных за неудачи, порождаемые именно преувеличенным ощущением неравенства, и не снимается повышением социального благополучия. Повсюду законный выигрыш в бизнесе выше законных доходов во власти, и связанные с этим противоречия обостряют отмеченную управленческую ситуацию.

Проблемная ситуация недостаточности профессионализма. В бизнесе в настоящее время работает много людей, имеющих опыт правоохранительной деятельности и сохранивших связи с ней. И все же лица, принимающие решения в правоохранительных органах, далеко не всегда четко представляют характер предпринимательской деятельности и последствия принимаемых в этой сфере решений.

В качестве примеров можно указать на представления: о предпринимательском риске, об определении цены при покупке и продаже предприятий, о необходимой предусмотрительности лиц, заключающих сделки, о соотношении различных способов минимизации налогов и уклонения от них, об экономических последствиях временного или постоянного прекращения предпринимательской деятельности, о верхней границе переносимости различного рода платежей в фискальные органы и т.п. В этом коренится серьезная опасность.

Если согласиться с тем, что в конечном счете индивидуальный потребитель определяет судьбу продукта и производящей этот продукт фирмы, то судьбу юридической практики, ее состояние, а затем и судьбу бизнеса точно так же определяет индивидуальный правоприменитель. Именно индивидуальные субъекты правоприменения формируют своими решениями давление на бизнес, создают общие условия его осуществления.

Наряду с этим существует нуждающаяся в особом анализе группа острых, проблемных ситуаций взаимодействия "бизнес - власть", характерная для периода социальной трансформации. Она включает ситуации:

а) приватизации власти и ее инструментализации в интересах, противоречащих общему благу;

б) распространенности произвола как средства запугивания, подавления бизнеса либо как способа самовыражения, иногда обосновываемого идеологически;

в) возникновения специфических неоднократно рассмотренных особенностей коррупции.

Возникновение этих проблемных ситуаций требует по общему правилу участия двух сторон, проявляющегося в обмене имущественного ресурса на властный, имеющий различное содержание.

Некоторые пути совершенствования взаимодействия власти и бизнеса. Это взаимодействие, по-видимому, в сложившихся условиях должно идти по трем направлениям: совершенствование бизнеса; улучшение состояния правоохранительных структур и законодательства; оптимизация собственно контактов (процедуры, гарантии, кадры, инфраструктура и пр.).

Бизнес, как известно, не вправе влиять на отдельные правоприменительные решения помимо существующих законных процедур. Он не должен диктовать правовую политику.

Вместе с тем кажется несомненным, что организации предпринимателей могут и, возможно, должны:

- разрабатывать собственные альтернативные проекты уголовных и иных законов (это наиболее актуально именно для действующего уголовного законодательства);

- осуществлять защиту членов профессионального сообщества от незаконного поведения правоохранительных структур;

- участвовать в мониторинге правоохранительной деятельности;

- разрабатывать предложения к правовой политике;

- способствовать улучшению управления в органах правоохраны;

- укреплять собственную институциональную основу и пр.

На наш взгляд, сейчас необходимо, причем не откладывая этого надолго, на научной основе осознать помехи и трудности, препятствующие эффективному взаимодействию правоохраны и бизнеса. При этом надо учесть, что на протяжении многих лет в России, несмотря на смену социальных систем, бюрократия либо деформирует экономику, деятельность купцов, промышленников, предпринимателей, директоров предприятий, председателей колхозов, менеджеров, либо подавляет ее. Это делается для увеличения и сохранения властных возможностей, оптимизации своего положения либо, возможно, по искренней глупости, но постоянно маскируется рассуждениями о пользе Отечеству.

Эти проблемы, вероятно, коренятся в надформационной структуре отношений. Смена формаций в ее марксистском понимании парадоксальным образом не меняет или меняет недостаточно отношения между бизнесом и властью. Указанные глубинные факторы осложняют и процессы наказания, и процессы преобразования.

Поэтому сейчас для правовой науки важно:

- пересмотреть ряд традиционных подходов к правоохране;

- разработать методологию и методику ее мониторинга в данной сфере;

- способствовать усилению ориентации на интересы экономики и, значит, фундаментальные социальные ценности, снижение уровня репрессивности, повышение роли того, что принято считать сущностными свойствами права.

Разумеется, каждый из этих подходов нуждается в специальном анализе.