Особенности мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами
Для анализа сложившейся системы управления муниципальными финансами и повышения эффективности управления финансовыми ресурсами могут быть использованы такие формы, как мониторинг и оценка. Мониторинг качества управления муниципальными финансами - это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих применение инструментов управления финансами. При мониторинге фактические данные сравниваются с плановыми. Оценка качества управления муниципальными финансами проводится для того, чтобы понять насколько эффективно применяются существующие инструменты управления финансами, каковы результаты их внедрения и что может быть сделано для улучшения финансовых результатов деятельности органов местного самоуправления, при этом анализируются причины достижения или не достижения запланированных результатов.[11, c.21]
Проведение мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами позволяет:
проводить на основании утвержденного перечня показателей сравнительную характеристику качества планирования и исполнения бюджета различными субъектами бюджетного планирования в зависимости от их полномочий и возложенных функций в сфере управления финансами;
выявлять и предотвращать финансовые нарушения, создавать основу для принятия конкретных управленческих решений;
корректировать деятельность главных распорядителей бюджетных средств в направлении усиления за результативностью бюджетных расходов;
установить взаимосвязь объемов бюджетного финансирования с результатами;
установить механизм рейтингования и оценки результатов деятельности органов местного самоуправления, в том числе главных распорядителей бюджетных средств, органов местного самоуправления, осуществляющих функции и полномочия учредителя, а также государственных (муниципальных) учреждений;
установить механизм поощрения, в том числе при принятии решений об объемах распределения бюджетных средств.
Система мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами может состоять из таких элементов как:
- нормативные правовые акты, регулирующие процедуры мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;
- субъект мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;
- объект мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;
- внутренние и внешние пользователи системы мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами муниципального образования;
- организационно-процедурная схема проведения мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами, в том числе процедуры и регламенты взаимодействия между субъектами, субъектом и объектом, а также регламенты взаимодействия процедур мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами с другими процедурами (например, процедурой принятия решений на основе данных мониторинга и оценки);
- методика проведения мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;
- входные и выходные продукты и результаты.
Объектом мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами муниципального образования выступают отраженные в нем группы показателей. Источником системы показателей служат нормативно-правовые акты, устанавливающие необходимость проведения мониторинга по определенной группе показателей, требования к срокам и формам отчетности по значениям показателей.[15, c.77]
Нормативная правовая база для регламентации мониторинга и оценки формируется как на муниципальном, так и на федеральном и на региональном уровнях, причем нередко эти элементы сосуществуют в рамках одной системы.
Все указания по проведению мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами в муниципальных образованиях, установленные на федеральном уровне, можно подразделить на две большие группы: обязательные и рекомендательные. К числу обязательным относятся:
- федеральное статистическое наблюдение за местными бюджетами;
- мониторинг местных бюджетов, проводимый Министерством финансов РФ;
- оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, включая выявление неэффективных расходов местных бюджетов.
Кроме того, существует группа нормативных правовых актов, которые напрямую не содержат обязательные требования к проведению мониторинга и оценки и носят рекомендательный, стимулирующий для муниципальных образований характер.
Следует отметить, что с учетом ограниченной финансовой самостоятельности местных бюджетов, усилением в последние годы процессов централизации власти, отношение органов местного самоуправления к рекомендательным документам проявляется в «желание» соблюдения (проявления) исполнительской дисциплины по разработке и (или) исполнению на федеральном уровне рекомендательных документов.
Аналогичная ситуация складывается и в случае отсутствия рекомендательных для муниципальных образований документов, но наличия в документах федерального уровня рекомендаций разработать аналогичные документы на региональном и муниципальном уровнях. Данная ситуация может привести к формальной разработке и применению процедур, показателей, индикаторов мониторинга и оценка качества управления муниципальными финансами, а также в не желании проявить самостоятельность, креативность при разработке документов мониторинга и оценки с учетом особенностей территории. Другими словами, рекомендательные документы рассматриваются органами местного самоуправления не как возможность повышения качества управления, а как дополнительное время или, в случае финансовой поддержки из федерального бюджета при достижении целевых значений, возможность получения дополнительного источника доходов местного бюджета.[20, c.26]
Анализ существующих в субъектах РФ и муниципальных образованиях систем мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами включает в себя в первую очередь комплексную оценку самих показателей (индикаторов), лежащих в основе данных процессов. Оцениваются полнота систем показателей мониторинга и оценки, их адекватность поставленным задачам, требования, предъявляемые к показателям и соответствие используемых показателей данным требованиям.
Анализ систем мониторинга и оценки включает в себя также анализ организационных процедур сбора информации и обмена данной информацией между субъектами мониторинга и оценки. По итогам анализа делаются выводы о преимуществах и недостатках действующих в муниципальном образовании системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами. На этой основе формируются предварительные предложения по направлениям совершенствования нормативных правовых актов, необходимых для расчета показателей мониторинга и оценки и устранению противоречий и дублирования между различными системами.
Основным не достатком сложившихся в муниципальных образованиях систем мониторинга и оценки качества управления является не полный охват этой системой всех сфер управления муниципальными финансами. Из трех основных групп бюджетных показателей – состояния муниципальных финансов, эффективность расходов и качества управленческих решений – на уровне муниципальных образований наиболее полно представлены показатели, отражающие состояние муниципальных финансов.
Можно выделить несколько проблем проведения и совершенствования мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами:
- органы местного управления могут вносить коррективы систему мониторинга и оценки лишь той части, в которой они являются инициаторами;
- органы местного самоуправления ограничены в применении инструментов управления доходами муниципального образования, так как обладают ограниченной финансовой самостоятельностью, возможность применения мер администрирования налоговых поступлений, а также из-за отсутствий в муниципальных образованиях практики эффективной работы с муниципальным имуществом как источником доходов бюджета;
- отсутствие кадровых и финансовых возможностей для создания полной автоматизированной системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами, финансами которая должна стать одним из направлений комплексной системы социально-экономического развития муниципального образования;
- большой риск создания «неправильных» стимулов для муниципальных служащих и работников бюджетной сферы, который связан с утверждением показателей мониторинга и критериев оценки;
- муниципальные образования по объективным причинам находится на разных стадиях внедрения инструментов управления муниципальными финансами, что необходимо учитывать на федеральном и региональном уровнях при формирование единых требований к мониторингу и оценке качества управления муниципальными финансами.
Во избежание выше изложенных проблем можно предложить следующие критерии функционирования системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами, соблюдение которых обязательно для всех участников проводимого мониторинга и оценки:
- соблюдение сроков поведение и предоставления данных мониторинга и оценки;
- соблюдение требований к формам предоставления данных;
- соблюдение порядка и последовательности представления данных, определение ответственных за предоставление необходимых сведений, а так же их сбор, систематизацию и обобщение;
- адаптивность целей, задач, показателей и критериев мониторинга и оценки к изменяющимся условиям, их своевременная корректировка;
- достоверность и надежность предоставляемых сведений;
-согласность муниципальных правовых актов в части мониторинга и оценки показателей качества управления муниципальными финансами с нормами федерального и регионального законодательства.[10, c.6]
В целях совершенствования мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами остановимся на предложениях по совершенствованию трех основных элементов – показателей мониторинга и оценки и их критические значения; направлениях применения результатов мониторинга и оценки; порядка взаимодействия субъектов мониторинга и оценки.
Для целей проведения мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами все показатели можно разделить на три группы (показатели состояния муниципальных финансов, показатели эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов, показатели качества управления муниципальными финансами) и предложить характеристики каждой группы показателей.
Показатели состояния муниципальных финансов – показатели бюджетного планирования и исполнения бюджета, отражающие непосредственные результаты планирования и исполнения городского бюджета и позволяющие отслеживать, сопоставлять, анализировать и обрабатывать бюджетные данные в заданном периоде.
Показатели эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов - показатели бюджетного планирования и исполнения бюджета, отражающие размер эффекта в расчете на один рубль израсходованных бюджетных средств.
Показатели качества управления муниципальными финансами – показатели бюджетного планирования и исполнения бюджета, отражающие уровень внедрения инструментов управления муниципальными финансами и результаты их применения, финансовую дисциплину, методологическое и правовое обеспечение бюджетного процесса.[22, c.35]
Процедура проведения оценки заключается в формализованном анализе соответствия фактического значения показателей критерием оценки. Расчет оценки предлагается осуществлять в баллах отдельно по показателям эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов и показателям качества управления муниципальными финансами.
Оценка эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов может быть рассчитана по формуле:
,
(1)
где
-
вес j показателя эффективности бюджетных
расходов и выпадающих доходов;
E(
)-
оценка по j-му показателю эффективности
бюджетных расходов и выпадающих доходов.
Оценка качества управления муниципальными финансами может быть рассчитана по формуле:
=
,
(2)
где
– вес -ой группы показателей качества
управления муниципальными финансами;
-
вес
– ого показателя в
– ой группе показателей качества
управления муниципальными финансами;
-
оценка по
-
му показателю в -ой группе показателей
качества управления муниципальными
финансами.
Сводная оценка эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов и качества управления муниципальными финансами соответственно рассчитывается по формуле:
Есводная
=
, (3)
где
-
оценка эффективности бюджетных расходов
и выпадающих доходов;
- оценка качества управления муниципальными финансами.
Результаты оценки эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов, оценки качества управления муниципальными финансами, сводной оценки могут быть интерпретированы в зависимости от уровня достижения максимально возможного балла по следующим предлагаемым критериям:
Таблица1 - Критерии максимально возможного балла
-
Уровень достижения максимального балла
Оценка
У=
85%отлично
85% У= 70%
отлично
70% У= 51%
удовлетворительно
51% У
неудовлетворительно
Источник: составлено автором на основании данных приказа Минфина России от 18.07.2013 N 189
Уровень достижения максимально возможного балла может быть рассчитана по формуле.
У
=
,
(4)
где - оценка эффективности бюджетных расходов и выпадающих доходов;
- оценка качества управления муниципальными финансами;
-
сводная оценка эффективности бюджетных
расходов и выпадающих доходов и качества
доходов и качества управления
муниципальными финансами;
Махбал – максимально возможная (наилучшая) величина бальной оценки.
Результаты проведения ежеквартального и годового мониторинга и оценки качества управления муниципальным финансами предлагается оформить в форме сводных отчетов. При проведении годового мониторинга может быть дополнительно указано среднее значение показателя по Российской Федерации и соответствующему федеральному округу в случае наличия данной информации в открытом доступе.
Все причины и факторы достижения или не достижения целевых ориентиров целесообразно отражать в пояснительной записке с учетом информации о причинах положительных и отрицательных отклонений, содержащихся в отчетах сведениях субъектов мониторинга и оценки, и делится на две основные группы:
- зависящие от действий органов местного самоуправления;
- не зависящие от действий органов местного самоуправления. Проект пояснительной записки рекомендуется рассматривать на заседании бюджетной комиссии.
С целью своевременной корректировки документов, регламентирующих порядок проведения мониторинга и оценки, предлагается закрепить за должностными лицами финансовой службы, ответственными за внесение изменений в соответствующий порядок до начала отчетного года в случае, если изменения необходимы, в том числе в результате:
- изменений федерального, регионального законодательства, федеральных, региональных, муниципальных правовых актов;
- внедрение новых инструментов управления муниципальными финансами в практике муниципального управления и (или) полное внедрение и достижение целевого ориентира в рамках существующих инструментов управления муниципальными финансами на протяжении последних лет;
- изменение стратегических целей развития муниципального образования;
- изменение социального – экономической, бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования.[9, c.82]
С целью своевременной корректировки элементов системы мониторинга и оценки следует отвечать критерию автономного реагирования на изменяющийся экономические и социальные условия на территории муниципального образования. Для четкого взаимодействия между субъектами мониторинга и оценки целесообразно разработать административный регламент.