2.2 Право оперативного управления

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Субъектами данного права теперь могут быть как унитарные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.

Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего).

Объектом рассматриваемого права является имущественный комплекс - все виды имущества, закрепленного собственником за учреждением или приобретенного им в процессе участия в гражданских правоотношениях. При этом собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

Столь "узкий" характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен-ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения (или казенного предприятия) распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по долгам созданных им учреждений (или казенных предприятий), считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК).

В зависимости от субъектного состава право оперативного управления имеет и свои особенности (разновидности). Они обусловлены различиями в содержании правомочия распоряжения имуществом собственника, а также в условиях (порядке) наступления его субсидиарной ответственности по долгам субъекта этого права. С этой точки зрения следует различать право оперативного управления, признаваемое за казенным предприятием и за финансируемым собственником учреждением.

Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом по общему правилу лишь с предварительного согласия собственника (Российской Федерации в лице Минкомимущества), что свидетельствует о его весьма ограниченных возможностях самостоятельного участия в гражданском обороте. Оно не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им (готовой) продукции (п. 1 ст. 297 ГК). В отношении последней закон устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие по общему правилу может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами.

Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием (п. 2 ст. 297 ГК), что отличает его возможности от аналогичных возможностей по отношению к обычному унитарному предприятию, где он лишь "вправе получить часть прибыли" от использования унитарным предприятием его имущества.

Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (п. 5 ст. 113 ГК), ибо они все-таки являются производственными предприятиями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Однако при недостатке у них имущества для погашения требований кредиторов Российская Федерация несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключается для обычных унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения (п. 5 ст. 115 ГК).

Учреждение в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ним имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в строгом соответствии с их целевым назначением (а также о сделках дарения вещей, совершаемых с согласия собственника имущества в соответствии с п. 1 ст. 576 ГК). Таким образом, учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Кредиторы учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства. При недостаточности последних для погашения обязательств к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Таким образом, можно говорить о том, что имущество учреждений, за исключением имеющихся у них денежных средств, забронировано от взыскания кредиторов. Это ограничение имущественной базы ответственности учреждений является прямым следствием весьма ограниченного характера предоставленных им как некоммерческим организациям прав участия в имущественном обороте.

В соответствии с пунктом 5.19 постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений. Этот же государственный орган производит в установленном порядке изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении указанных учреждений.

Имущество за государственным учреждением закрепляется на основании нормативного правового акта, издаваемого Росимуществом. Так, например, в соответствии с распоряжением Росимущества от 5 августа 2004 г. N 158-р за государственным лечебно-профилактическим учреждением поликлиника N 2 Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации было закреплено на праве оперативного управления определенное федеральное недвижимое имущество.

Федеральное имущество, закрепленное на праве оперативного управления за государственным учреждением, подлежит учету в Реестре федерального имущества (п. 3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696). По прошествии процедуры учета имуществу присваивается реестровый номер, а государственному учреждению выдается соответствующее свидетельство.

Право оперативного управления на недвижимое имущество, переданное государственному учреждению, должно быть зарегистрировано в установленном порядке.

Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 заявление о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, подается организацией, за которой недвижимое имущество закреплено на основании акта соответствующего уполномоченного органа. В качестве документа, подтверждающего отнесение этого имущества к федеральной собственности, представляется выписка об объекте регистрации из Реестра федерального имущества. При этом в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывается, что собственником такого имущества является Российская Федерация.

Учреждение подлежит постановке на учет в налоговом органе по месту нахождения недвижимого имущества и (или) транспортных средств, переданных ему на праве оперативного управления (п. 5 ст. 83 НК РФ). Эксплуатация учреждениями закрепленных за ними на праве оперативного управления административных зданий, сооружений и нежилых помещений осуществляется ими самостоятельно за счет средств, выделяемых по смете, или собственных средств (п. 4 постановления Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 3).

Как уже отмечалось выше, права учреждения в отношении имущества, переданного ему на праве оперативного управления, ограничены - оно не может им распоряжаться (продавать, дарить и т.п.). Сделка купли-продажи имущества, переданного в оперативное управление, будет ничтожной (ст. 168 ГК РФ).

Так, общество с ограниченной ответственностью "М" обратилось в арбитражный суд с обжалованием отказа учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в государственной регистрации права собственности на здание, купленное им у государственного учреждения здравоохранения "А" по договору купли-продажи. Как отмечается в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 16 февраля 2005 г. N Ф04-394/2005(8340-А03-39).

Гражданского кодекса учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Следовательно, переход права собственности на такое недвижимое имущество не может быть зарегистрирован.

Сделки с недвижимостью, переданной учреждению на праве оперативного управления, могут осуществляться с разрешения соответствующего уполномоченного органа. Например, между Красноярским краевым комитетом по управлению государственным имуществом, ГУВД Красноярского края и ООО "О" был заключен договор об обмене нежилых зданий.

По условиям этого договора, на основании распоряжения Красноярского краевого комитета по управлению государственным имуществом ГУВД Красноярского края (балансодержатель) обязалось передать ООО "О" в собственность двухэтажное кирпичное нежилое здание, в обмен на которое ООО "О" обязалось передать в собственность Российской Федерации для закрепления за ГУВД Красноярского края на праве оперативного управления трехэтажное железобетонное нежилое здание. Как отмечается в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 августа 2004 г. N А33-18507/03-С2-Ф02-3315/04-С2, совместное участие Теруправления и ГУВД Красноярского края в заключении данного договора соответствует нормам гражданского законодательства РФ.

Решение об обмене имущества было принято Красноярским краевым комитетом по управлению государственным имуществом, наделенным правами территориального органа Министерства имущественных отношений Российской Федерации. Указанный орган действовал в пределах своей компетенции. Данная сделка соответствовала целям деятельности ГУВД Красноярского края и назначению приобретаемого в результате обмена здания. При таких обстоятельствах оснований для признания договора об обмене нежилых зданий ничтожной сделкой на основании статей 167, 168 .

По общему принципу, изложенному в пункте 2 статьи 299

Гражданского кодекса, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущества, приобретенного учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом. Об этом сказано в постановлении Президиума ВАС РФ от 28 сентября 2004 г. N 5804/04. Пунктом 2 статьи 298 Гражданского кодекса, регулирующим вопрос о распоряжении учреждением имуществом, приобретенным им на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами, не предусмотрено возникновения у учреждения права собственности на такое имущество.

Переданное учреждению в оперативное управление имущество должно использоваться в целях, для которых создано учреждение. Если имущество будет использоваться не по назначению, то оно может быть изъято собственником имущества, который вправе распорядиться им по своему усмотрению. Однако ненадлежащее использование имущества нужно доказать, причем обязанность доказывания будет нести государственный орган, осуществляющий правомочия его собственника. Произвольное изъятие имущества недопустимо и скорее всего будет обжаловано учреждением в суде.

Например, по результатам проверки использования нежилых помещений комиссией был сделан вывод о том, что в целях повышения эффективности управления федеральным имуществом целесообразно изъять из оперативного управления учреждения данное здание как неиспользуемое. На основании акта проверки Министерством имущественных отношений РФ было издано распоряжение об изъятии здания из оперативного управления учреждения. Но суд не согласился с правомерностью изъятия имущества в рассматриваемой ситуации (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 ноября 2004 г. N А33-6756/04-С2-Ф02-4749/04-С1).

Как отмечается в названном постановлении, в силу пункта 5 статьи 200 Арбитражно-процессуального кодекса бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с законом основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на соответствующий уполномоченный собственником орган. Однако достаточных доказательств неиспользования заявителем закрепленного за ним спорного здания в суд представлено не было. Были допущены и многочисленные нарушения при проведении проверки - она проведена в отсутствие представителя проверяемой организации. До издания оспариваемых актов учреждению не была предоставлена возможность исправить недостатки, обнаруженные при проверке, которые не являются неустранимыми, и своевременно представить протокол разногласий на акт проверки.

В результате рассмотрения кассационной жалобы дело о признании недействительным распоряжения Минимущества России об изъятии имущества, закрепленного на праве оперативного управления, было направлено на новое рассмотрение. Предыдущие судебные акты, подтверждающие законность издания указанного распоряжения, были отменены. Также арбитражный суд посчитал, что обстоятельства, послужившие основанием для принятия госорганом подобного решения, не доказаны и признал незаконным решение об изъятии из оперативного управления недвижимого имущества в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 3 марта 2004 г. N Ф04/1052-278/А27-2004.

Но далеко не во всех случаях суд будет занимать сторону учреждения - вполне возможно, что государственный орган докажет обоснованность изъятия неиспользуемого имущества. Так, департаментом имущественных отношений была проведена проверка использования по назначению и сохранности помещений здания, переданного учреждению в оперативное управление. В акте от 23 июня 2003 г. сделан вывод о нецелевом использовании государственным учреждением первого, второго, третьего этажей здания, переданного ему на праве оперативного управления.

Из указанного акта следует, что первый, второй, третий этажи здания используются по нецелевому назначению. В частности 262,2 кв. м занимает ТОО "П", 41,1 кв. м занимает обком профсоюзов работников связи и другие юридические лица. В связи с этим в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. N Ф04-8058/2004 (6244-А70-20) делается вывод об обоснованности изъятия из оперативного управления государственного учреждения используемого не по назначению недвижимого имущества в соответствии с пунктом 2 статьи 296 Гражданского кодекса.

Необходимо отметить, что особый режим имущества, находящегося в оперативном управлении, означает и особый порядок обращения на него взыскания. Как уже отмечалось, пунктом 1 статьи 298 Гражданского кодекса установлено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Пункт 5 статьи 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" устанавливает ограничения относительно возможности обращения взыскания на имущество должника. В том числе не допускает обращения взыскания на имущество, на которое в соответствии с федеральным законодательством не может быть обращено взыскание. Требование о невозможности обращения взыскания на иное, кроме денежных средств, имущество должника-организации, ограничиваемое в обороте, установлено и в статьях 56, 58 Федерального закона N 119-ФЗ.

На основании этого судом делается вывод о том, что в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 октября 2004 г. N Ф04-6993/2004 (5135-А27-19). Аналогичные выводы содержатся и в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 30 августа 2004 г. N Ф04-5863/2004(А45-4021-19).

Как отмечается в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 20 января 2005 г. N А79-6693/2004-СК1-6244, законом предусмотрен специальный правовой режим имущества, которое передано в оперативное управление учреждению. На такое имущество для погашения задолженности самого учреждения нельзя обратить взыскание в порядке, предусмотренном статьей 58 Федерального закона N 119-ФЗ.

Существуют определенные особенности и при сдаче имущества, переданного на праве оперативного управления, в аренду. Для того чтобы заключить договор аренды в отношении имущества, переданного на праве оперативного управления, государственное учреждение должно получить согласие собственника имущества. Например, в соответствии с пунктом 2.2.59 Положения о Федеральном государственном учреждении Сахалинское бассейновое управление по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, утвержденного приказом Госкомрыболовства от 27 декабря 2001 г. N 431, может сдавать в аренду имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления по согласованию с собственником федерального имущества.

В соответствии с пунктом 2.2.6 Положения о департаменте имущества города Москвы, утвержденного постановлением правительства Москвы от 16 июля 2002 г. N 559-ПП, указанный департамент оформляет закрепление городского имущества Москвы в оперативное управление, дает согласие на передачу его в аренду или залог либо распоряжение этим имуществом иным способом. Однако из этого правила существуют и исключения. Согласно пункту 11 статьи 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества.

В соответствии с пунктом 7 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 при разрешении споров, связанных с осуществлением государственными и муниципальными предприятиями права хозяйственного ведения или оперативного управления, следует учитывать установленные статьями 295 и 296 Гражданского кодекса ограничения прав предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Сделки, совершенные предприятиями по отчуждению имущества вопреки названным ограничениям, являются недействительными. Для того чтобы сдавать недвижимое имущество в аренду, учреждение должно получить на это согласие собственника.

Причем такое согласие может быть дано как в Уставе учреждения, так и даваться собственником в каждом конкретном случае (постановление ФАС Московского округа от 9 марта 2005 г. N КГ-А40/13453-04). В противном случае существует риск применения судом последствий недействительности сделки.

Также необходимо обратить ваше внимание и на письмо Минфина России от 4 апреля 2005 г. N 03-03-01-04/4/33. В названном письме указывается, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений.