Обсуждение законопроекта

Второй стадией регионального законодательного процесса является стадия обсуждения законопроекта. Эта стадия включает в себя предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта комитетами и постоянными комиссиями законодательного органа, рассмотрение и обсуждение законопроекта в первом чтении, доработку законопроекта комитетами и комиссиями после первого чтения, рассмотрение и обсуждение законопроекта во втором чтении. В ряде субъектов Российской Федерации осуществляется доработка законопроекта после второго чтения и рассмотрение его в третьем чтении.

На стадии обсуждения законопроекта функциональными задачами являются: согласование различных интересов, выражающих правообразующие факторы, их оптимальное сочетание и отражение в содержании законопроекта. В ходе рассмотрения и обсуждения законопроекта участники данного процесса анализируют потребности законодательного урегулирования и возможность принятия закона субъекта Российской Федерации," обеспечивают учет разнообразных социальных интересов и мотивов.

Надлежащее обсуждение законопроекта - важная гарантия принятия по нему обоснованного решения. Именно на этой стадии в наибольшей степени находят свое воплощение такие принципы законодательного процесса, как демократизм и гласность. Обсуждение должно быть гласным, деловым, тщательным и всесторонним, с привлечением, в случае необходимости, специалистов, представителей общественности. Важно обеспечить свободный, конструктивный и творческий характер обсуждения законопроектов. Подобное обсуждение законопроекта дает возможность, глубже выявить общественное мнение, избежать пробелов и упущений, подтвердить правильность и своевременность предлагаемых решений, предотвратить ошибки, и технические недостатки. Потенциал обсуждения повышает сопоставление предлагаемого законопроектом регулирования с иными вариантами разрешения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного, и исторического опыта, а также опыта других субъектов Федерации. Важное значение имеет также выявление и обсуждение возможных последствий (как позитивных, так и негативных) вступления законопроекта в силу, оценка социальных ожиданий и готовности субъектов права к реализации норм, предлагаемых законопроектом. Таким образом, можно сказать, что обсуждение законопроектов позволяет отделить зерна от плевел и сформулировать наиболее совершенный вариант закона субъекта Российской Федерации.

Наиболее распространенным является принятие законов субъектов Российской Федерации в двух чтениях. "Чтение" - это определенный этап в обсуждении законопроекта и принятии по нему решения. Введение в законодательном процессе субъектов Российской Федерации двух (в ряде регионов - трех) чтений, безусловно, поднимает значение стадии обсуждения, создает предпосылки для более полной реализации принципа демократизма, для повышения качества регионального закона.

1.2. Нормативно-правовая база законодательной деятельности на региональном уровне.

Если вести речь о законодательной (законотворческой) технике в субъекте Российской Федерации, то тут следует отметить еще такую особенность регионального законотворчества, как необходимость согласования регионального законодательства с федеральным, в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Требование согласования региональных нормативных актов с федеральным законодательством обусловлено такими факторами, как: обязательность следования положениям федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий; необходимость быстрого реагирования на многочисленные изменения отраслевого законодательства и проведения мероприятий по своевременному внесению изменений в региональное законодательство вслед за изменениями на федеральном уровне; создание системы мониторинга нормативноправовых актов и правоприменительной практики и пр. Тем самым в структуре законодательной техники субъекта Российской Федерации можно выделить еще и технику согласования регионального правотворчества (в том числе и результатов регионального правотворчества) с федеральным законодательством и технику обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Как вид техники, законодательная техника структурно включает в себя методы познания, применяемые в законотворческой деятельности, правила или требования к содержанию, форме и структуре нормативно-правового акта (закона), юридико-технические средства, применяемые в процессе законотворчества, и приемы законотворческой техники, используемые в целях наиболее эффективной «работы» этих средств.

В отношении определения правил (требований) законодательной техники в современной науке существует несколько точек зрения122, но большинство авторов, занимающихся проблемами юридической техники выделяют следующие группы юридико-технических правил:

• правила, относящиеся к внешнему оформлению документов (реквизитные требования);

• правила, относящиеся к содержанию и структуре актов; правила и приемы изложения юридических документов (языковые правила);

• логические требования к содержанию проектов нормативных актов; процедурные требования.

Строго говоря, включение процедурных требований в структуру требований законодательной техники несколько расширяет рамки законодательной техники и в какой-то степени сближает ее с элементами законодательного процесса, такое «наполнение» этого понятия способствует более строгой связи содержательных и формально-юридических средств подготовки законов, и с этим утверждением сложно не согласиться.

Каким же образом правила законодательной техники находят отражение в региональном законодательстве? Вообще, в законодательстве субъектов Российской Федерации правила законодательной техники изложены, как правило, более систематизированно, чем на федеральном уровне. Это связано с тем, что в большинстве субъектов Российской Федерации еще в 1997 - 1998 гг. были приняты специальные законы, регламентирующие законотворческий процесс, законодательную инициативу, юридическую силу правовых актов, устанавливающие общие требования к подготовке нормативных актов и их оформлению. Поскольку, как уже отмечалось, на федеральном уровне единая система юридико-технических требований не сформировалась, в каждом региональном законе такие требования несколько специфичны, что явно не способствует обеспечению единства правового пространства РФ.

Например, неоднородны по объему и содержанию требования к технике создания нормативных актов в законодательстве Тюменской области. В Законе Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» от 7 марта 2003 года № 121 достаточно подробно регламентирована законодательная процедура, устанавливаются общие требования к порядку подготовки, экспертизе проектов законов. Непосредственно же правилам законодательной техники посвящено всего три статьи - ст. 17

«Требования, предъявляемые к нормативным правовым и правовым актам области», ст. 18 «Обязательные реквизиты законов и иных нормативных правовых актов области» и ст. 19 «Основные правила законодательной техники». При этом требования, определенные ст. 17, как и реквизитные требования, областного закона носят самый общий характер (обязательность соответствия федеральному законодательству, принятие только в рамках компетенции специально уполномоченными лицами или органами и пр.), а среди основных правил законодательной техники названы лишь общие языковые и стилистические требования (сформулированные весьма абстрактно, например, «не допускается употребление в текстах законов устаревших слов и выражений, образных сравнений») и некоторые из нормативно-структурных требований (например, часть 3 ст. 19 - «статьи, близкие по содержанию, в значительных по объему законах области объединяются в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют заголовки и нумеруются»).

Кроме указанных законов, непосредственно регулирующих особенности правотворческого процесса и закрепляющие некоторые общие правила законодательной техники, в субъектах РФ принимаются и действуют другие нормативные правовые акты, посвященные правовой регламентации либо отдельных вопросов правотворческого процесса, либо порядка разработки и принятия правовых актов определенного вида.

Традиционно в основном регламентация юридико-технических требований осуществляется посредством подзаконного регулирования. Существенная доля таких подзаконных актов посвящается вопросам прогнозирования, стратегического и текущего планирования и оценки результатов законотворческой деятельности. Примерные планы законопроектных работ утверждаются ежегодно постановлениями правотворческих органов власти субъектов РФ (например, постановление Тюменской областной Думы «О плане законопроектных работ Тюменской областной Думы на 2008 год» от 20 декабря 2007 г. N 543). Аналогичные планы или программы законопроектных работ (нормотворческой деятельности) утверждаются органами исполнительной власти (правительством, администрацией области, автономного округа).

Постановлением Тюменской областной Думы также принимается Стратегия деятельности Тюменской областной Думы, которая действует на протяжении всего соответствующего созыва депутатов и учитывается при разработке годовых планов работы областной Думы (в том числе годовых планов законопроектной работы) (См.: Постановление Тюменской областной Думы «О Стратегии деятельности Тюменской областной Думы четвертого созыва» от 21 июня 2007 г. № 158). Следует отметить, что этот опыт стратегического планирования, применяемый в Тюменской области, был отмечен в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год124.

Не меньшее значение имеют и правовые документы об итогах законодательной (нормотворческой деятельности) за определенный период. На федеральном уровне таким документом является Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

В подзаконных актах субъектов РФ могут детально определяться те или иные требования - например, требования, касающиеся порядка проведения экспертиз нормативных актов и методики экспертных исследований, правила и особенности проведения мониторинга правового пространства и т.п. Например, проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов регулируется Постановлением Правительства Тюменской области от 11 февраля 2008 г. № 42-п, утвердившим Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области.

Безусловно, важнейшее значение для правового регулирования общих вопросов законодательной техники имеет устав субъекта Федерации - в нем, как правило, содержатся положения о нормативной системе субъекта РФ, правотворческих полномочиях органов государственной власти субъекта РФ, определяются некоторые особенности правотворческого процесса, а также регламенты органов государственной власти субъекта РФ.

Отметим основные тенденции отражения требований законодательной техники в региональном правотворчестве:

• среди всех требований законодательной техники, в региональных нормативных актах наиболее детальную регламентацию получают процедурные правила (планирование правотворческой деятельности, проведение различных экспертиз нормативных актов и их проектов, подготовка концепций нормативных актов, правотворческие процедуры, порядок проведения мониторинга правового пространства и пр.);

• правила, относящиеся к внешнему оформлению документов (реквизитные требования) и к определению структуры нормативных актов, в общем виде находят отражение на уровне региональных законов, в основном же регламентированы подзаконными актами органов, осуществляющих подзаконное регулирование в рамках свей компетенции;

• правила, относящиеся к содержанию нормативных актов сформулированы в основном в виде требований соответствия вертикальной и горизонтальной иерархии нормативных актов и не конкретизированы;

• логические, языковые и стилистические требования законодательной техники практически не находят легального закрепления в региональном законодательстве.