Глава 2. Международные стандарты социального обеспечения в договорах, заключенных в рамках межгосударственных объединений и международных организаций

2.1 Международные стандарты социального обеспечения в актах Международной организации труда.

Большое количество международных актов, в которых содержатся международные стандарты в области социального обеспечения, разработано одним из специализированных учреждений ООН - Международной организацией труда, которая была основана правительствами ряда стран по решению Парижской мирной конференции от 11 апреля 1919 года в целях международного сотрудничества для обеспечения длительного мира во всем мире и устранения социальной несправедливости посредством улучшения условий труда. Созданная вместе с Лигой Наций и пережившая эту организацию, МОТ в 1946 году стала первым специализированным учреждением ООН. В настоящее число государств-членов МОТ достигло 178, тогда как первоначально в нее входило лишь 45 государств.

Основная функция МОТ заключается в разработке норм в сфере труда и социального обеспечения, которые облекаются в форму конвенций и рекомендаций, разрабатываемых и принимаемых Международной конференцией труда как высшим органом МОТ. Их правовая значимость различна. Конвенции подлежат ратификации и, будучи ратифицированными, возлагают на государство юридические обязательства по их практическому осуществлению. Рекомендации ратификации не подлежат. Они представляют собой пожелания, модель, которую государство может, но не обязано использовать при осуществлении правового регулирования.

Правовое регулирование в области труда и социального обеспечения осуществляется МОТ достаточно активно, о чем свидетельствуют 149 принятых ею конвенций и 155 рекомендаций в области трудового права, а также 36 конвенций и 37 рекомендаций в сфере социального обеспечения. Возникает вопрос о юридической силе и правовой природе конвенций и рекомендаций МОТ. По мнению Э.М. Аметистова, принимаемые МОТ международные конвенции представляют собой многосторонние международные договоры. Соглашаясь с данным выводом, О.В. Гликман дополнительно определяет особенности конвенций МОТ, состоящие в том, что Устав МОТ и правила организации закрепляют определенные права и обязанности государств, связанные с их разработкой, принятием, применением и контролем за соблюдением; сами же конвенции после принятия Международной конференцией труда становятся международным договорами по смыслу Венской конвенции 1969 года, выражение согласия на обязательность которых влечет возникновение обязательств государств по их соблюдению. Рекомендации представляют собой один из видов решений Международной конференции труда, не носящих обязательного характера. Нормы, содержащиеся в конвенциях МОТ — это нормы международного права, в то время как рекомендации не содержат этих норм. В целом присоединяясь к указанным мнениям, считаем необходимым отметить, что международные стандарты социального обеспечения как модельные правовые средства содержатся как в конвенциях (вне зависимости от их ратификации), так и в рекомендациях МОТ. Отличия в данном случае следует проводить в зависимости от степени обязательности положений данных международных актов.

Изначально конвенции и рекомендации МОТ для государств не носят обязательного характера. Свойство обязательности присуще только конвенциям МОТ, в отношении которых государство приняло решение о ратификации, в связи с чем содержащиеся в рекомендациях и нератифицированных конвенциях МОТ международные стандарты социального обеспечения могут быть реализованы во внутригосударственном законодательстве заинтересованных государств только на добровольной основе. Что же касается ратифицированных конвенций МОТ, то такие документы порождают юридические обязательства для государств, приводят в действие средства контроля, способствующие выполнению принятых обязательств, а также предусматривают установленные формы ответственности за их невыполнение.

Так, контроль за соблюдением международных трудовых и социальных норм МОТ, в том числе и международных стандартов социального обеспечения, осуществляют, как правило, два органа: Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций и Комитет Международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций (статья 7 Регламента Международной конференции труда от 21 ноября 1919 года). Данные комитеты осуществляют технический контроль за соблюдением конвенций, рассматривают меры, принятые государствами по проведению в жизнь положений конвенций, сведения и доклады относительно принятых МОТ конвенций. Кроме того, процедура контроля включает и необходимость представления государством-членом на регулярной основе докладов о выполнении ратифицированных конвенций в соответствии со статьей 22 Устава МОТ.

Также в конвенциях МОТ предусмотрено право государства на денонсацию ратифицированной конвенции по истечении десятилетнего периода с момента первоначального вступления ее в силу посредством акта о денонсации, направленного Генеральному директору МОТ. Денонсация вступает в силу через год после регистрации акта о денонсации. При этом право на денонсацию подлежит реализации только в годичный срок после истечения каждого десятилетнего периода. Установленная процедура денонсации достаточно сложна и направлена на то, чтобы государства обдуманно подходили к ратификации конвенционных положений.

По мнению С.А. Иванова, нормотворчество уступит место контролю за применением конвенций и рекомендаций МОТ. Во всяком случае, должно уступить: поскольку имеется столь широкая сеть международных норм о труде, охватывающих почти все области труда и трудовых отношений, самой насущной проблемой становится их реальное применение. Процедура привлечения к ответственности за ненадлежащее обеспечение эффективного соблюдения ратифицированной конвенции на основании поданной жалобы с конкретными обвинениями, предусмотрена в статьях 26-33 Устава МОТ и включает в себя образование Комиссии по расследованию, которая составляет соответствующий доклад с рекомендациями о необходимости принять определенные меры для соблюдения конвенционных норм. В случае невыполнения данных рекомендаций Административный совет МОТ может рекомендовать Конференции такие действия, какие Совет сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций (статья 33 Устава МОТ), что и представляет собой ответственность государства-члена МОТ за невыполнение положений ратифицированной конвенции. Кроме того, также предусмотрена возможность обращения сторон в Международный Суд (статьи 29, 31,32 Устава МОТ).³

С целью обеспечения условий имплементации международных стандартов социального обеспечения для последующего развития национального права и практики во многих конвенциях МОТ государствам предоставлена возможность самим определять объем принимаемых на себя обязательств, например, заявлять о частичном принятии обязательств, временном исключении из сферы деятельности конвенции определенных сфер социального обеспечения или групп населения и т.д. Одним из примеров является Конвенция МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», где указано, что государство, в отношении которого она находится в силе, может соблюдать не все ее части, а лишь те, которые относятся к одному из видов социального обеспечения: по инвалидности, или по старости, или по случаю потери кормильца (пункт b части 1 статьи 2). При этом государство, чья экономика еще не достигла достаточной степени развития, вправе временно не распространять действие Конвенции на определенные категории трудящихся и временно не проводить некоторые мероприятия (например, по созданию служб реабилитации инвалидов).

Среди основных инструментов, разработанных на международных конференциях труда в области социального обеспечения нужно назвать следующие: Конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»; Конвенция № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» от 28 июня 1962 г.; Конвенция № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» от 21 июня 1982 года. Международно-правовые соглашения, заключенные в рамках Международной Организации Труда, содержат следующие основные принципы сотрудничества в области социального обеспечения:  принцип всеобщности, запрещения дискриминации и равенства обращения, всесторонности и многообразия видов социального обеспечения, установления минимального уровня социального обеспечения, сохранения приобретаемых прав на социальные выплаты при переезде из одного государства в другое, сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия при изменении страны постоянного проживания.