13.6. Проблема обеспечения властной вертикали

Единство и целостность властной вертикали в России обеспечиваются общими для федерации органами ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Ключевое значение при этом имеет единство исполнительной власти. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Хотя статус субъектов федерации определяется

249

конституциями национальных республик, уставами краев, областей, автономных образований и городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, все же приоритет в этом отношении принадлежит федеральной конституции.

Все это свидетельствует о том, что децентрализация властных полномочий отнюдь не означает умаление роли федерального центра. Однако в первые годы формирования и утверждения новой, российской государственности в этом плане складывалась ситуация, которая при определенных негативных тенденциях создавала угрозу единству и целостности государства. В последние годы наблюдается тенденция к усилению роли федеральных властей в решении ключевых проблем общенационального значения и обеспечении государственного единства. Началась кампания за отказ от заключения договоров о предметах ведения между федеральным центром и субъектами федерации, рассматривая их как фактор, подрывающий ее единство.

Важной вехой в совершенствовании механизма обеспечения вертикального единства государственной власти стало создание и введение в 2000 г. специальным Указом Президента Российской Федерации семи федеральных округов: Центральный федеральный округ — г. Москва, Северо-Западный федеральный округ — г. Санкт-Петербург, Северо-Кавказский (переименован в Южный) — г. Ростов-на-Дону, Приволжский — г. Нижний Новгород, Уральский — г. Екатеринбург, Сибирский — г. Новосибирск, Дальневосточный — г. Хабаровск. Создан институт полномочного представителя президента в федеральном округе. С помощью этих мер предполагается укрепить вертикаль власти, ограничить самостоятельность региональных руководителей и ослабить их влияние на политику федерального центра.

Главная задача института полномочных представителей состоит в укреплении властной вертикали, в совершенствовании системы контроля федерального центра за исполнением своих решений в регионах, в организации работы в округах по реализации органами государственной власти, как федеративными, так и субъектов федерации, основных направлений внешней и внутренней политики государства и др. При этом нельзя забывать, что федеральные округа не являются субъектами федерации, и их создание не умаляет конституционных прав субъектов федерации, не меняет их конституционного статуса.

Для понимания характера властной вертикали большое значение имеет также то, что согласно Конституции Российской Федерации из системы государственной власти, как и в большинстве демократических стран, исключено местное самоуправление. Констатировав идею о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется

250

местное самоуправление, в ст. 13 конституции четко обозначен принцип, согласно которому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В совокупности они рассматриваются как институт гражданского общества, пользующийся самостоятельностью в отношениях со структурами государственной власти.

Одним из ключевых составляющих демократической политической системы является избирательная система. В странах с политической демократией используются пропорциональная и мажоритарная системы выборов. Во многих странах принята смешанная система, в соответствии с которой одна часть депутатов законодательного собрания избирается по пропорциональной, а другая — по мажоритарной системе. По Конституции Российской Федерации 1993 года для избрания депутатов Государственной Думы также была введена смешанная система.

В научной и публицистической литературе, а также в общественных и политических кругах не прекращаются дискуссии и споры о преимуществах и недостатках мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательных систем. Этот вопрос более подробно затрагивался в гл. 12. Здесь отметим лишь то, что в России дискуссии развернулись вокруг вопроса о соответствии или несоответствии той или иной из трех избирательных систем российским реальностям. Как показывает анализ дискуссий по данному вопросу, нельзя однозначно оценивать преимущества и недостатки какой-либо одной из названных систем для перспектив российской государственности.

Тем не менее приходится признать, что на протяжении всего пореформенного периода смешанная пропорционально-мажоритарная система не стала инструментом формирования действенной и жизнеспособной партийной системы Российской Федерации. При всех возможных здесь оговорках пропорциональная система является наиболее эффективным средством формирования и институционализации политических партий.

Этот факт приобретает особую значимость в свете характерной для России персонификации политического процесса, политической жизни и государственной власти. В России гражданское общество еще в должной мере не структурировано, оно слабо организовано, носит мало организованный, можно сказать, аморфный характер. Не случайно, что почти все российские политические партии, организации, движения формируются вокруг более или менее известных личностей, получивших популярность на том или ином экономическом, общественном или политическом поприще.

251

В данном контексте вполне объяснимы шаги, предпринятые в последние годы высшим руководством государства по пересмотру системы избрания депутатов Государственной Думы и глав субъектов Российской Федерации. Речь идет прежде всего об отмене механизма избрания губернаторов путем всенародных выборов и избрания их региональными парламентами по представлению главы государства. В качестве еще одной меры, призванной укрепить вертикаль власти, отменено избрание части депутатов Государственной Думы по мажоритарной системе и введена чисто пропорциональная избирательная система. Оба проекта успешно прошли через Государственную Думу и Совет Федерации и после подписания Президентом Российской Федерации стали законами.

Нельзя отрицать, что формально замена прямых выборов глав субъектов федерации на их фактическое назначение Кремлем можно трактовать как отступление от демократических норм и институтов, возникших в середине 1990-х годов. Здесь действительно принцип разделения властей несколько ослаблен. Но в действительности речь отнюдь не идет о нарушении демократических принципов. Общеизвестно, что в целом ряде демократических стран, например в Германии, Индии и других государствах, главы субъектов федерации либо назначаются главой государства или федерального правительства, либо избираются иным способом, но не путем всеобщих прямых выборов.

Одним из результатов нововведений В. В. Путина стал перевод организации работы Совета Федерации на постоянную основу. Значительно сократились возможности региональных руководителей оказывать политическое влияние на федеральную власть, что привело к ограничению автономии регионов как политических субъектов. С политической точки зрения это означает ликвидацию возможности формирования на базе Совета Федерации институциональной базы оппозиции центральной власти.

В существующих ныне реальностях эти шаги, возможно, просто неизбежная необходимость, направленная на защиту российской государственности и демократии. Главная цель реформы — восстановить властную вертикаль, повысить ответственность региональных руководителей перед федеральным центром и эффективность системы государственного управления всех уровней, создать благоприятные условия для формирования полноценной партийной системы.

Указанные реформы призваны перевести процесс реформирования государственного устройства и федеративных отношений на новый уровень. Они направлены на строительство сильного государства

252

и эффективное управление социальными и экономическими процессами. С политической точки зрения Кремль делает акцент на концентрацию государственной власти в руках федерального центра, усиление своего влияния на регионы и ослабление политического влияния региональных руководителей и элит на политическую стратегию государства.